法國(guó)分權(quán)改革與地方治理研究.pdf

1、本文研究的問(wèn)題是法國(guó)如何調(diào)和國(guó)家統(tǒng)一和地方自由。 本文第一部分回顧了法國(guó)從高度集權(quán)的單一制國(guó)家（highly centralized unitary state）轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤阶灾螢榛A(chǔ)的分權(quán)的單一制國(guó)家（decentralized unitary state）的分權(quán)改革進(jìn)程，分析了法國(guó)分權(quán)改革的原因和困難，論述了法國(guó)1982-2004年分權(quán)改革成功的背景、內(nèi)容和原因。第二部分著重分析法國(guó)地方自治的運(yùn)作機(jī)制。第三部分分析了1982

2、年分權(quán)改革后以地方自治為基礎(chǔ)的法國(guó)國(guó)家重建。 法國(guó)之所以會(huì)形成高度集權(quán)體制，是因?yàn)楦叨燃瘷?quán)是國(guó)家統(tǒng)一的方式，是國(guó)家同地方勢(shì)力斗爭(zhēng)的過(guò)程中產(chǎn)生的。法國(guó)在路易十三、十四時(shí)期設(shè)立了督辦官，建立中央集權(quán)體制，統(tǒng)一國(guó)家。盡管在大革命期間法國(guó)有過(guò)短暫的分權(quán)，但是由于大革命后法國(guó)國(guó)內(nèi)形勢(shì)長(zhǎng)期動(dòng)蕩不安，面對(duì)國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力，為恢復(fù)秩序和穩(wěn)定，再加上人們已經(jīng)形成了依賴國(guó)家的心理，拿破侖建立省長(zhǎng)制度，將中央集權(quán)推向頂點(diǎn)。在拿破侖體制下，法國(guó)地方政府無(wú)

3、權(quán)、無(wú)財(cái)、無(wú)活力。拿破侖的集權(quán)體制差不多影響了法國(guó)200年。 由于法國(guó)社會(huì)各地千差萬(wàn)別，不可能由中央政府用同一個(gè)模式來(lái)決定地方所有事務(wù)。因此大革命中的吉倫特派主張分權(quán)。吉倫特派的分權(quán)思想深深地影響了法國(guó)歷史。拿破侖時(shí)代結(jié)束后，法國(guó)的分權(quán)改革差不多持續(xù)了200年，但是法國(guó)并沒有實(shí)現(xiàn)地方自治。法國(guó)實(shí)現(xiàn)地方自治為什么難?因?yàn)榉▏?guó)社會(huì)各黨派對(duì)分權(quán)改革長(zhǎng)期沒有共識(shí)。分權(quán)改革總會(huì)碰到一個(gè)問(wèn)題：在法律面前，地方自由與國(guó)家統(tǒng)一和平等如何融合?對(duì)

4、于這個(gè)問(wèn)題，法國(guó)左派與右派的看法不一樣，左派內(nèi)部和右派內(nèi)部看法也不一樣。從拿破侖時(shí)代結(jié)束到二戰(zhàn)，法國(guó)經(jīng)歷了復(fù)辟王朝、七月王朝、第二共和國(guó)、第二帝國(guó)、第三共和國(guó)。在此期間，法國(guó)的分權(quán)改革陷入集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)的怪圈。分權(quán)改革有時(shí)前行，有時(shí)后退。但是總的來(lái)看，分權(quán)改革在緩慢前進(jìn)。第三共和國(guó)時(shí)期，法國(guó)議會(huì)通過(guò)市鎮(zhèn)組織法，終于打破集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)的怪圈。但是國(guó)家對(duì)省、市鎮(zhèn)的事前審查制度沒有廢除，省的權(quán)力比較小，法國(guó)離地方自治還有一段距離。

5、 二戰(zhàn)結(jié)束后，第四共和國(guó)的分權(quán)改革失敗。但是到了20世紀(jì)80年代，法國(guó)社會(huì)發(fā)生了深刻變化。法國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會(huì)，農(nóng)村人口大為減少。人們的思想觀念也發(fā)生了較大變化。關(guān)于地方自由，社會(huì)各派形成了共識(shí)。所以法國(guó)1982-2004年的分權(quán)改革取得了較大成功，使地方分權(quán)不可逆轉(zhuǎn)。2003年法國(guó)修訂了憲法。法國(guó)的地方自治有了憲法保證。國(guó)家統(tǒng)一建立在地方自治的基礎(chǔ)上。 法國(guó)的市鎮(zhèn)扮演雙重角色。市鎮(zhèn)一方面行使治理權(quán)，另一方面，它又是

6、民主的象征。法國(guó)的市鎮(zhèn)是法國(guó)最基層的政府，與中世紀(jì)的教區(qū)的劃分一致。國(guó)家以最低成本同時(shí)又是最有效的方式將市鎮(zhèn)整合進(jìn)國(guó)家體系。市鎮(zhèn)既是國(guó)家行政單位，又是地方團(tuán)體。市鎮(zhèn)一方面行使治理權(quán)，另一方面因?yàn)槭墟?zhèn)民主是法國(guó)歷史上最早的地方民主，所以它是民主和自治的象征。二戰(zhàn)以后，隨著法國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，農(nóng)村人口銳減。但是法國(guó)的市鎮(zhèn)數(shù)量還是有3萬(wàn)多個(gè)。大多數(shù)市鎮(zhèn)的人口太少，所以需要合并市鎮(zhèn)。法國(guó)人把市鎮(zhèn)作為民主的象征，再加之法國(guó)的兼職

7、體制，所以合并市鎮(zhèn)成效不大。為了提高市鎮(zhèn)的效率，法國(guó)政府改變自上而下的傳統(tǒng)的干預(yù)方式，通過(guò)自下而上的方式鼓勵(lì)跨市鎮(zhèn)合作。 從法國(guó)的情況來(lái)看，地方中間層次的職責(zé)應(yīng)具有異質(zhì)性。地方中間層次的建立，既要考慮行政理性，又要尊重歷史傳統(tǒng)。法國(guó)地方政府的中間層次是兩層：省和大區(qū)。省建立于大革命期間。建立大區(qū)的思想最早可以追溯到19世紀(jì)末。建立大區(qū)的主要原因是因?yàn)槭〉囊?guī)模太小，不能有效處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等事務(wù)。1982年的分權(quán)改革正式賦予

8、大區(qū)象省、市鎮(zhèn)一樣的法律地位。1982年分權(quán)改革后，大區(qū)所承擔(dān)的職責(zé)越來(lái)越多。國(guó)家與大區(qū)的計(jì)劃合同是大區(qū)治理的核心。國(guó)家--大區(qū)計(jì)劃合同是國(guó)家和大區(qū)共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效途徑。省的職責(zé)側(cè)重于社會(huì)福利，大區(qū)的職責(zé)側(cè)重于謀劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展。盡管兩者分工不同，但是在國(guó)家資源分配方面還是存在競(jìng)爭(zhēng)。法國(guó)的大部分人看好大區(qū)的未來(lái)。 根據(jù)法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，單一制國(guó)家中地方政府的財(cái)政能力可以和聯(lián)邦制國(guó)家中地方政府的財(cái)政能力一樣強(qiáng)甚至更強(qiáng)。地方自治的重要基礎(chǔ)就是財(cái)

9、政自治。法國(guó)地方政府的財(cái)政自治能力在原歐盟15國(guó)中是比較強(qiáng)的。法國(guó)的地方財(cái)政由地方自身資源、中央政府撥款和歐盟基金組成。其中地方自身資源要占地方財(cái)政收入的65％，中央的轉(zhuǎn)移支付只占地方財(cái)政收入的23％。中央政府給地方政府的全部撥款中，指定用途的撥款只占5.6％。法國(guó)地方政府的財(cái)政自治能力比德國(guó)、英國(guó)要強(qiáng)。從縱向上看，地方政府財(cái)政開支的重心在市鎮(zhèn)；從橫向上看，地方政府財(cái)政開支的重點(diǎn)在服務(wù)。雖然單一制國(guó)家控制地方稅的稅種和稅率，但是法國(guó)給予

10、地方政府選擇稅率的空間。所以單一制下的法國(guó)地方政府的財(cái)政能力可以和聯(lián)邦制下的地方政府的財(cái)政能力一樣強(qiáng)甚至更強(qiáng)。正是由于法國(guó)地方政府具有較強(qiáng)的財(cái)政自治能力，法國(guó)地方政府才能根據(jù)本地情況進(jìn)行決策，具有較強(qiáng)的行政自治權(quán)。 在地方政治中，地方選舉結(jié)束后的政治參與比地方選舉本身更重要。由于地方選舉討論的議題是國(guó)家議題，法國(guó)的地方選舉只是為地方政府奠定了合法性基礎(chǔ)。選舉結(jié)束后的政治參與解決地方問(wèn)題。地方的政治參與包括組織化的制度性政治參與和

11、非組織化的制度性政治參與。法國(guó)通過(guò)建立參與式民主，拉近了地方政府同民眾的距離，增強(qiáng)民眾在地方?jīng)Q策中的影響，法國(guó)人改變了相信中央政府而不相信地方官員的傳統(tǒng)。 法國(guó)在實(shí)施地方自治的同時(shí)，對(duì)國(guó)家也進(jìn)行了改革，使國(guó)家統(tǒng)一建立在地方自治的基礎(chǔ)上，改變國(guó)家通過(guò)集權(quán)而統(tǒng)一的方式，完成了國(guó)家重建的任務(wù)。省長(zhǎng)（prefect）的作用從主要監(jiān)督控制地方轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)各方利益。國(guó)家駐地方機(jī)構(gòu)自治能力增強(qiáng)。國(guó)家重新劃分國(guó)家行政與地方行政的職責(zé)，國(guó)家的行政重