國家級開發(fā)開放新區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)法律地位比較研究.pdf

1、1國家級開發(fā)開放新區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)法律地位比較研究 國家級開發(fā)開放新區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)法律地位比較研究引言 引言中國開發(fā)區(qū)類型豐富、發(fā)展迅速，探索實踐成績斐然。這就要求我們重視開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中的一系列重大理論問題的研究， 開發(fā)區(qū)是否具體行政主體資格？其管委會作為特殊經(jīng)濟區(qū)域的行政管理體也進(jìn)入了我們行政法研究視野， 它不僅僅只是定位為一級政府或者政府的派出機關(guān)， 更是行政機構(gòu)改革的新形勢下行政主體多樣化的體現(xiàn)。2008 年 2 月，黨的十七屆二中全

2、會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》 ，明確提出要“加快推進(jìn)行政編制管理的法制化和規(guī)范化進(jìn)程。 ”大力提倡把“實現(xiàn)各級政府組織機構(gòu)及人員編制管理向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化、 標(biāo)準(zhǔn)化的根本轉(zhuǎn)變” 作為行政管理體制改革總體目標(biāo)中的一項關(guān)鍵任務(wù)。我們要建立法治國家， 強調(diào)依法行政， 但開發(fā)區(qū)卻不具有一級行政的主體資格，就不能忽視對行政主體理論的反思，不可否認(rèn)，現(xiàn)有的行政主體理論自身存在一定的邏輯偏差。與此同時，行政組織法的研究也要與時俱進(jìn)

3、，但總體來說，對行政組織法的研究還是整個行政法的薄弱環(huán)節(jié)， 而且從法律角度而言， 對行政組織、 行政機關(guān)包括對中央政府機構(gòu)國務(wù)院、 各級地方政府機構(gòu)及其派出機構(gòu)的研究還與實踐相差甚遠(yuǎn)， 這也歸因于行政組織法研究的資料匱乏， 特別是行政主體理論的研究過于落伍，研究結(jié)果往往跟不上形勢的發(fā)展。2004 年 3 月 22 日國務(wù)院公布的 《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》 指出， 要 “合理劃分和依法規(guī)范不同級別行政機關(guān)的職能和權(quán)限。 科學(xué)合理的設(shè)立

4、政府機關(guān)及其派出機構(gòu)，對人員編制進(jìn)行規(guī)范化核定，最終實現(xiàn)政府職能、機構(gòu)設(shè)置和編制的規(guī)范化和法定化” 。這就要求我們在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，必須加強對行政組織法的理論研究，并且還要不斷的進(jìn)行實踐探索。2011 年 4 月 17 日，為了促進(jìn)行政決策科學(xué)化， 更好的為建設(shè)法治政府服務(wù)， 中國政法大學(xué)行政法學(xué)教研組成立了行政體制改革與政府組織法研究中心，該中心結(jié)合行政改革形勢研究實務(wù)， 分析依法治國在行政體制改革進(jìn)程中的作用； 探求中國政府決

5、策從人治到法治發(fā)展的內(nèi)在一般規(guī)律； 旨在為發(fā)展較為薄弱的行政組織法的研究提供更開闊的視野。31978 年改革開放后建立的國家級現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)。國務(wù)院在 1984 年到 1986 年批準(zhǔn)設(shè)立了 14 個國家級經(jīng)開區(qū)。 截至到 2012 年， 全國國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)數(shù)量為 79 家，每個省份平均 2 至 3 個開發(fā)區(qū)，其行政級別根據(jù)創(chuàng)設(shè)它們的行政機關(guān)而定。3應(yīng)運而生的是開發(fā)區(qū)管理委員會這種特殊的行政管理機構(gòu)。其建立的的初衷是負(fù)責(zé)招商引資，

6、發(fā)展地方經(jīng)濟。但日益增多的開發(fā)區(qū)管理委員會更多的是作為各級政府的派出機構(gòu)， 行使著行政機關(guān)才能行使的權(quán)限。 換言之， 在目前我國行政機構(gòu)序列中， 開發(fā)區(qū)管理委員作為實際上行使行政權(quán)的機構(gòu)，在法律上卻并沒有這樣一個相對應(yīng)的行政級別，其在行政組織的法律地位也無從談起。2.開發(fā)區(qū)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律開發(fā)區(qū)的設(shè)立已然成為一種社會現(xiàn)象，各地政府紛紛趕“時髦” 。各地逐漸出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)熱，勿庸諱言，作為時代的“弄潮兒” ，不同時期設(shè)立的開發(fā)區(qū)本身就是那個時

7、代發(fā)展的產(chǎn)物，是符合時代潮流的新生事物。從本體論角度來分析，運用科學(xué)發(fā)展觀對我國開發(fā)區(qū)的設(shè)立程序、授權(quán)權(quán)限、在法律上的定位等問題與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了認(rèn)真的總結(jié)和分析， 探索出我國開發(fā)區(qū)興起和發(fā)展的客觀規(guī)律。在總結(jié) 30 年來發(fā)展規(guī)律和成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上的對現(xiàn)行行政組織法進(jìn)行系統(tǒng)地、充分的理論研究和理論創(chuàng)新。（二）現(xiàn)行憲法行政組織法上的體現(xiàn)82 年憲法對國家的行政機構(gòu)的職權(quán)劃分和權(quán)限范圍有十分具體明確的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市、市（省會市和地

8、級市） 、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在憲法和法律所授予的的權(quán)限范圍內(nèi)開展工作。然而，在 82 年憲法頒布實施的同一時間，為了因應(yīng)部分地區(qū)特殊需要，我國先后設(shè)置了許多獨立于國家行政機關(guān)之外的行使行政職權(quán)的機構(gòu)。比如在西部邊疆大省新疆設(shè)置了新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，在內(nèi)地有些地方的開發(fā)區(qū)也有法院和檢察院。大形勢之下，作為一級政府派出機構(gòu)開發(fā)區(qū)管理委員會，行使憲法和法律所賦3 任進(jìn)： 《比較地方政府與制度》 ，北京：北京大學(xué)出版社 2008 年版第 90 頁。