三縣農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算研究.pdf

1、一、研究背景和意義
　　 (一)解決農(nóng)村“看病貴”問題,深化醫(yī)藥衛(wèi)生改革的迫切要求
　　 過去十幾年來,“看病貴”已經(jīng)逐漸成為百姓關(guān)注的話題,對(duì)于衛(wèi)生服務(wù)和利用處于劣勢(shì)的農(nóng)村居民來說,“看病貴”問題顯得更加嚴(yán)重。醫(yī)療保健支出的增長(zhǎng)速度超過了家庭人均收入的增長(zhǎng)速度,醫(yī)藥衛(wèi)生消費(fèi)支出已經(jīng)成為家庭食物、教育支出后的第三大消費(fèi)。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)是我國社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證,“三農(nóng)”問題事關(guān)國家的長(zhǎng)治久安。為提高我國衛(wèi)生籌資的公

2、平性,保證其具有公平享有衛(wèi)生資源和衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利,有效解決深深困擾農(nóng)村居民的看病貴、看病難等問題,政府也出臺(tái)了一系列的政策和文件。特別是,2009年3月出臺(tái)的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中更是進(jìn)一步指出,公共衛(wèi)生和農(nóng)村、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生工作比較薄弱,政府衛(wèi)生投入不足,醫(yī)藥費(fèi)用上漲過快,個(gè)人負(fù)擔(dān)過重,人民群眾反映強(qiáng)烈。為此,改革方案中強(qiáng)調(diào)要要確定公共衛(wèi)生服務(wù)范圍,明確國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目,逐步增加服務(wù)內(nèi)容;健全城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系,

3、逐步提高人均公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi),健全公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。因此,在明確農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,核算服務(wù)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的成本底線,進(jìn)行政府經(jīng)費(fèi)投入水平相關(guān)研究,顯得尤為重要。
　　 (二)縮小城鄉(xiāng)差距,體現(xiàn)衛(wèi)生服務(wù)公平性的需要
　　 長(zhǎng)期以來,占全國2/3人口的農(nóng)村居民只擁有不到1/4的衛(wèi)生資源,一些集中于大城市大醫(yī)院的高精尖醫(yī)療設(shè)備的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到或超過了發(fā)達(dá)國家的水平,而農(nóng)村基層衛(wèi)生資源的薄弱和匱乏卻是毋庸置疑的客觀現(xiàn)

4、實(shí)。從政府財(cái)政投入來看,農(nóng)村衛(wèi)生投入比例逐年下降,投入不足。1998年全國衛(wèi)生總費(fèi)用3776億,其中政府投入587.2億,用于農(nóng)村92.5億,僅占政府投入的15.9％;2000年,政府財(cái)政用于農(nóng)村公共衛(wèi)生方面的資金總額還不到20億元,平均每個(gè)農(nóng)民每年只有2.5元。另據(jù)衛(wèi)生部2004年的統(tǒng)計(jì),我國衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比例是1.6％～1.7％,其中用于農(nóng)村的只占這部分財(cái)政支出的30.0％?？梢?借鑒成本測(cè)算方法測(cè)算農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目投入標(biāo)

5、準(zhǔn),有利于縮小城鄉(xiāng)差距,改善衛(wèi)生服務(wù)公平性現(xiàn)狀。
　　 (三)完善公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)籌資和投入機(jī)制的需要
　　 上世紀(jì)80年代前,各級(jí)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一直為全額撥款的事業(yè)單位,80年代以來,政府逐步實(shí)行資金自籌的政策,允許公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展有償服務(wù)。近年來,財(cái)政撥款占公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)支出的比重越來越小,衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)總體投入不足,政府投入主渠道弱化,衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比例呈逐年直線下降。要解決這種政府籌資職能缺位的問題,完善公共衛(wèi)

6、生機(jī)構(gòu)籌資機(jī)制,結(jié)合新近出臺(tái)的國家醫(yī)改方案,需要明確以下問題:1、公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開展的公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目有哪些?2、要開展這些公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目需要多少成本?3、政府如何結(jié)合各級(jí)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的職能地位和服務(wù)對(duì)象的差異進(jìn)行補(bǔ)償和投入?因此,在公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展成本核算,并在此基礎(chǔ)上完善經(jīng)費(fèi)投入水平是非常有必要的。
　　 可見,在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的宏觀背景下,為縮小城鄉(xiāng)之間差距,改善衛(wèi)生服務(wù)公平性,下一階段需要在明確界定農(nóng)村公共衛(wèi)生

7、項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加大投入農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi),健全農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。但如何加大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目的投入?具體投入多少?是一攬子投入還是分階段逐步覆蓋所有公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目?仍缺乏相關(guān)的操作方案和科學(xué)依據(jù)。而目前在農(nóng)村地區(qū),以成本核算為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平的研究仍相對(duì)不足。因此,本研究立足于目前實(shí)際情況,考慮到農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目成本資料的可獲得性和農(nóng)村工作開展的復(fù)雜性,忽略不合理成本的因素,在機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作工程中實(shí)

8、際消耗成本的基礎(chǔ)上,借鑒成本核算的思路和方法,對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的項(xiàng)目成本進(jìn)行核算,并結(jié)合機(jī)構(gòu)職能項(xiàng)目開展情況估算經(jīng)費(fèi)投入水平(隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目要求和服務(wù)目標(biāo)群體的改變,經(jīng)費(fèi)投入水平作出相應(yīng)調(diào)整),為完善農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提供參考和依據(jù)。
　　 二、研究目的和內(nèi)容
　　 本研究將立足于三縣農(nóng)村基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)包括縣、鄉(xiāng)、村三級(jí),以切實(shí)落實(shí)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目為前提,運(yùn)用成本核算的理念和方法,對(duì)農(nóng)村公共

9、衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算的思路進(jìn)行探討,據(jù)此對(duì)樣本地區(qū)(三縣)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平進(jìn)行模擬測(cè)算,為公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的成本管理、衛(wèi)生部門制定價(jià)格政策和經(jīng)費(fèi)投入水平、完善農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制提供依據(jù)。
　　 具體研究?jī)?nèi)容包括兩個(gè)部分:
　　 (一)借鑒成本核算理念,研制一套以切實(shí)落實(shí)公共衛(wèi)生項(xiàng)目為前提的,農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算思路與方法;
　　 (二)以研制出的農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)

10、費(fèi)投入水平測(cè)算思路與方法為指導(dǎo),進(jìn)行樣本地區(qū)項(xiàng)目成本和投入水平的測(cè)算研究。
　　 三、研究方法
　　 (一)成本核算思路和方法
　　 成本核算的過程就是追蹤和匯總在一個(gè)項(xiàng)目上所消耗相關(guān)資源的過程,基本的原則是不能遺漏,即只要在該項(xiàng)目上所有花費(fèi)就應(yīng)該計(jì)入成本,包括直接成本和間接成本。直接成本(Directcost)是指在衛(wèi)生服務(wù)過程中消耗的可依據(jù)憑證直接計(jì)入服務(wù)成本的費(fèi)用,如計(jì)劃免疫科、兒童保健科等項(xiàng)目科室的費(fèi)用;

11、間接成本(Indirectcost)是指無法直接計(jì)入某服務(wù)項(xiàng)目而需要經(jīng)過合理分?jǐn)傔M(jìn)行分配的成本,如行政管理、后勤輔助部門等非項(xiàng)目科室的費(fèi)用。
　　 項(xiàng)目總成本=直接成本+所分?jǐn)偟拈g接成本
　　 按照經(jīng)濟(jì)學(xué)成本測(cè)算的構(gòu)成,項(xiàng)目成本測(cè)算具體包括六個(gè)方面:(1)勞務(wù)費(fèi);(2)公務(wù)費(fèi);(3)業(yè)務(wù)費(fèi);(4)衛(wèi)生材料和其他材料消耗;(5)低值易耗品:(6)固定資產(chǎn)折舊及維修。
　　 (二)文獻(xiàn)歸納分析
　　 本研究中

12、的具體應(yīng)用分為兩個(gè)層次:一是收集與成本測(cè)算方法、思路、原則等經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)資料和信息,用于形成指導(dǎo)本研究順利開展的指導(dǎo)性原則與方法;二是系統(tǒng)收集與城市社區(qū)和農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容、考核指標(biāo)、單位服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量要求及其標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)的文件、技術(shù)文獻(xiàn)、法律法規(guī)、規(guī)章制度、操作手冊(cè)等,用于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的界定。文獻(xiàn)收集范圍主要是相關(guān)期刊論文、書籍、政府文件以及政府網(wǎng)站等。
　　 (三)專家咨詢和論證
　　 研究邀請(qǐng)?jiān)谌珖哂胸S富工作和管

13、理經(jīng)驗(yàn)的專家,包括實(shí)踐和研究領(lǐng)域的專家15名6輪58人次,并從上海市、江蘇省、青海省各選擇一個(gè)樣本縣(或市),組織3個(gè)樣本地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村級(jí)農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目技術(shù)操作人員5輪59人次的咨詢和論證,對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容、職能和項(xiàng)目共進(jìn)行11輪117人次互動(dòng)反復(fù)完善,最終形成農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的具體項(xiàng)目和考核要求,以保證項(xiàng)目界定的實(shí)踐可操作性,為測(cè)算農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平奠定基礎(chǔ)。
　　 (四)常規(guī)報(bào)表資料利用
　

14、　 系統(tǒng)查閱《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)摘要》等常規(guī)報(bào)表資料,獲取與本研究相關(guān)的資料信息,如樣本地區(qū)的服務(wù)人口數(shù)、樣本地區(qū)服務(wù)項(xiàng)目開展情況等數(shù)據(jù)。
　　 (五)機(jī)構(gòu)調(diào)查
　　 按照人均GDP分層,分別在上、中、下三層選取上海、江蘇和青海三個(gè)樣本省,又在三省內(nèi)各選擇一個(gè)樣本縣(或市),對(duì)樣本縣(市)內(nèi)的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的成本消耗相關(guān)調(diào)查。主要內(nèi)容包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情

15、況、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)籌資和提供服務(wù)的情況、公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際消耗成本以及人員數(shù)量和工時(shí)安排等等。
　　 本研究共調(diào)查樣本機(jī)構(gòu)包括:上海市寶山區(qū)、江蘇省金壇縣、青海省平安縣的93家縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu),其中衛(wèi)生行政部門3個(gè)、疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所各2個(gè)、衛(wèi)生防疫站1個(gè)、縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)8所、婦幼保健所(院)3所、縣級(jí)醫(yī)療急救中心1所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院(或農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心)39所、村衛(wèi)生室(農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站)34所。
　　

16、 四、研究結(jié)果
　　 (一)形成農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算思路與方法
　　 本研究運(yùn)用文獻(xiàn)歸納分析方法,結(jié)合農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目開展的實(shí)際情況,以完全落實(shí)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目為前提,并考慮到樣本地區(qū)服務(wù)對(duì)象、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)因素,研制一套農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平的測(cè)算思路、步驟和方法。具體包括:明確公共衛(wèi)生項(xiàng)目提供的“農(nóng)村”范圍、界定農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)具體項(xiàng)目、樣本地區(qū)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際消耗成本的測(cè)算、樣本地區(qū)單位服務(wù)

17、項(xiàng)目實(shí)際消耗成本的測(cè)算、樣本地區(qū)項(xiàng)目任務(wù)全部完成所需要的理想成本及經(jīng)費(fèi)投入水平的測(cè)算和調(diào)整等五個(gè)步驟。
　　 (二)明確統(tǒng)一的農(nóng)村公共衛(wèi)生職能及其項(xiàng)目
　　 經(jīng)過11輪117人次的專家咨詢和論證,我國中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)助的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目包括疾病監(jiān)測(cè)與報(bào)告、疾病預(yù)防與控制、婦幼保健、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、衛(wèi)生監(jiān)督、基層醫(yī)療、愛國衛(wèi)生和新型合作醫(yī)療管理共8大類職能,具體包括23類別,59項(xiàng)目。最終形成的8大類職能23個(gè)類別

18、和59個(gè)項(xiàng)目,總體認(rèn)可程度分別達(dá)到了94.1％、96.1％和97.1％。
　　 (三)測(cè)算三縣農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目切實(shí)落實(shí)下的經(jīng)費(fèi)投入水平
　　 考慮到我國的國情,尤其是財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況,據(jù)此測(cè)算出的單位服務(wù)項(xiàng)目理想成本要在現(xiàn)實(shí)情況下付諸實(shí)施,仍需要結(jié)合實(shí)際國情,尤其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,分階段分步驟地逐步達(dá)成。這主要是因?yàn)?一方面,所界定的“基層醫(yī)療”服務(wù)職能是否納入農(nóng)村公共衛(wèi)生工作財(cái)政投入保障的范疇,引起不少研究者和實(shí)踐者的爭(zhēng)議,尤

19、其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然屬于中等發(fā)達(dá)國家水平的我國,基層醫(yī)療服務(wù)納入財(cái)政投入范圍,政府財(cái)政是否能夠承擔(dān)得起?主要源于對(duì)財(cái)政投入可行性的擔(dān)憂。另一方面,我國目前農(nóng)村地區(qū)的建設(shè),尤其新農(nóng)村建設(shè)正在進(jìn)行中,很多工作,包括衛(wèi)生工作都還不規(guī)范,仍有于待完善和進(jìn)一步規(guī)范,按要求和標(biāo)準(zhǔn)完成職能、類別和項(xiàng)目還還需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。
　　 基于此,研究充分考慮到測(cè)算出的投入標(biāo)準(zhǔn)不可能一步到位實(shí)現(xiàn),應(yīng)該是從少到多,隨著工作的逐步完善和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增

20、強(qiáng),逐漸提高和不斷調(diào)整。因此,研究測(cè)算出將測(cè)算的單位服務(wù)項(xiàng)目理想成本,扣除“基層醫(yī)療”職能及其具體項(xiàng)目的相關(guān)成本消耗,將剩余7大項(xiàng)認(rèn)可率較高的職能項(xiàng)目進(jìn)行匯總,得出現(xiàn)階段符合農(nóng)村實(shí)際情況、政府財(cái)政能夠承受、便于操作的農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平。具體經(jīng)費(fèi)投入水平可參照:工作任務(wù)全部完成時(shí),江蘇樣本縣人均經(jīng)費(fèi)投入水平為58.45元,在實(shí)際人均成本(43.05元)的基礎(chǔ)上增加15.40元,缺口比例為26.35％;上海樣本縣是97.64元,在

21、實(shí)際人均成本(81.79元)的基礎(chǔ)上增加15.85元,缺口比例為16.23％;青海樣本縣是50.47元,在實(shí)際人均成本(28.44元)的基礎(chǔ)上增加22.03元,缺口比例達(dá)到43.65％,遠(yuǎn)高于江蘇和上海的兩個(gè)樣本縣。從公共衛(wèi)生不同職能項(xiàng)目來看,三樣本縣均以婦幼保健經(jīng)費(fèi)缺口最大,江蘇、上海和青海樣本縣缺口比例分別為47.95％、33.36％和61.77％;而缺口比例次多的公共衛(wèi)生職能,江蘇省樣本縣是新型合作醫(yī)療管理費(fèi)用缺口較大,為22.7

22、4％,上海和青海樣本縣則是衛(wèi)生監(jiān)督職能,其中上海樣本縣缺口為22.07％,而青海樣本縣缺口比例則高達(dá)60.03％。
　　 可見,從三個(gè)樣本縣來看,上海樣本縣農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入水平較高,江蘇次之,青海較低,這和樣本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)需求等因素有關(guān)。而經(jīng)費(fèi)投入水平的缺口,則是青海樣本縣缺口最大達(dá)到43.65％,其次是江蘇26.35％,上海也達(dá)到16.23％,可見在中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)比

23、較匱乏,而在經(jīng)濟(jì)水平較好的地區(qū)農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)也相對(duì)較為充裕。從不同公共衛(wèi)生職能來看,無論是江蘇樣本縣還是上海和青海樣本縣,婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督和新型合作醫(yī)療管理等公共衛(wèi)生職能經(jīng)費(fèi)缺口都較大,將是今后加大農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。
　　 五、研究中的探索和創(chuàng)新
　　 1、測(cè)算思路和方法的探索。目前國內(nèi)系統(tǒng)運(yùn)用成本核算的理念和方法對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目成本核算研究尚少,基本上處于探索階段,特別是針對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生服目

24、、基于項(xiàng)目成本核算的經(jīng)費(fèi)投入水平研究相當(dāng)匱乏。本次研究雖然也屬探討階段,但研究過程綜合了文獻(xiàn)歸納分析、機(jī)構(gòu)調(diào)查以及專家咨詢和論證,研制了一整套應(yīng)用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域、由機(jī)構(gòu)到地區(qū)再根據(jù)我國農(nóng)村實(shí)際情況進(jìn)行微調(diào)的經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算思路和方法,為進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生財(cái)政投入政策提供了參考和依據(jù),為國家進(jìn)一步深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、加大農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入奠定了理論基礎(chǔ)。本研究形成的思路和方法可以為其他不同地區(qū)和級(jí)別公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)

25、項(xiàng)目成本核算和經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算提供參考,同時(shí)也為其他公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目成本核算和經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算提供借鑒。
　　 2、農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入水平測(cè)算及調(diào)整思路。在成本測(cè)算基礎(chǔ)上,結(jié)合服務(wù)目標(biāo)群體數(shù)量和項(xiàng)目完成程度測(cè)算得出單位服務(wù)項(xiàng)目理想成本(人均理想成本),再結(jié)合我國農(nóng)村公共衛(wèi)生項(xiàng)目論證結(jié)果,扣除“基層醫(yī)療”職能及其具體項(xiàng)目的相關(guān)成本消耗,將剩余7大項(xiàng)認(rèn)可率較高的職能項(xiàng)目進(jìn)行匯總,得出現(xiàn)階段符合農(nóng)村實(shí)際情況、政府財(cái)政能夠承受、