我國政府性基金法律制度研究.pdf

1、政府性基金是為實現(xiàn)特定經濟社會領域的政策目的，各級人民政府及其所屬部門按照規(guī)定程序批準，依法向特定群體無償征收的具有專項用途的一種非稅收入。政府性基金種類繁多，與一般稅、特殊類型稅、規(guī)費、受益費等有著明顯區(qū)別，其基本特征表現(xiàn)為特別政策性、被課征群體特定性、特殊的法律關聯(lián)性、非對待給付性和專款專用性。盡管與域外類似之財政工具一樣，政府性基金同為具有擴張性質的財政工具，但卻有其不同的產生背景和現(xiàn)實狀況，在相當程度上是我國財政體制失范的產物，

2、并在事實上曾經一度被濫用。即便在政府性基金管理日漸規(guī)范的今天，如何有效規(guī)范和約束政府性基金這一特別財政收支工具，以維護公民、法人和其他組織的財產權，依然是政府性基金法律制度中值得研究的中心議題。
　　 鑒于我國尚無政府性基金的基本立法，政府性基金的法律制度框架仍比較模糊，并成為當前政府性基金改革面臨的最大制度障礙。系統(tǒng)研究政府性基金法律制度，應當圍繞政府性基金法律制度的基本框架及其構建來進行。政府性基金法律制度的構建主要在于一般

3、法律層面，并需在政府性基金法律制度體系內力求較好實現(xiàn)財政立法與經濟立法、行政立法的耦合。依照政府性基金的基本運行邏輯和財稅法學的相關理論，可以將政府性基金法律制度分為設立制度、征收和使用制度、監(jiān)督制度、糾紛解決制度等基本方面。
　　 政府性基金的設立制度是有關政府性基金產生的制度，也是政府性基金征收、使用、監(jiān)督的邏輯前提，設立原則、設立程序、設立范圍和政府性基金的基本要素，構成政府性基金設立制度的基本內容。政府性基金的設立主要應

4、遵循設立法定與授權明確原則、補充性原則、財政公平原則、定期評審原則。政府性基金設立程序的本質是立法程序，實現(xiàn)政府性基金設立的合法化，需要同時依據(jù)合法性原則對現(xiàn)有政府性基金項目進行清理，并規(guī)范現(xiàn)行的政府性基金申請審批程序。政府性基金的設立范圍在形式層面上應當體現(xiàn)政府性基金與稅收等其他財政工具的功能界限，在實質層面上則應當體現(xiàn)政府與市場、社會的必要分工，現(xiàn)行政府性基金設立范圍有待予以相應完善。政府性基金的基本要素是微觀意義上某一政府性基金項

5、目的內在構成，與宏觀意義上政府性基金整體的設立范圍相對應。一般來說，至少應當包括政府性基金的征收主體、被課征群體、征收對象、征收標準等基本要素。
　　 政府性基金的征收和使用在財政層面上實現(xiàn)著政府性基金設立制度的目的，是政府性基金日常管理的基本方面，與公眾接觸最為密切也最易發(fā)生糾紛，屬于政府性基金監(jiān)督的主要對象，在政府性基金法律制度體系中處于最中心的地位。政府性基金征收制度主要包括征收主體和征收程序兩個方面。使用制度是財政支出層

6、面的制度，應當重點關注使用原則、使用范圍和使用主體問題。會計制度和國庫制度是實現(xiàn)政府性基金日常管理的輔助性制度，可以納入政府性基金征收使用制度的范疇加以研究。
　　 政府性基金監(jiān)督制度應當主要指向與政府性基金日常管理相關的行政行為或行政過程。當前的政府性基金監(jiān)督主要存在著監(jiān)督體系的法治化程度偏低、外部監(jiān)督不足、監(jiān)督實效不佳、公眾參與缺乏、監(jiān)督民主程度不高等突出問題。重構政府性基金監(jiān)督制度，需要立足法治原則，強化外部監(jiān)督，增強代議

7、機構的民主監(jiān)督和公眾的民主參與，實現(xiàn)合法性監(jiān)督與合理性監(jiān)督并重，并著重完善政府性基金的預算監(jiān)督制度和審計監(jiān)督制度。
　　 政府性基金糾紛的主要類型為行政糾紛，且以非抽象性糾紛為主。從財政民主憲政的發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)行的政府性基金糾紛解決機制因財政體制、司法體制以及政府性基金制度自身的限制，亟需加以重構。實現(xiàn)政府性基金糾紛解決機制的重構，首先應完善前置程序，強化協(xié)商、調解和復議機制；其次是拓展訴訟機制的作用，在完善普通行政訴訟機制的

8、基礎上，構建公益行政訴訟，解決政府性基金領域發(fā)生的抽象性、客觀性爭議，并應合理考慮財政領域的特殊性，適時構建相應的專門財政訴訟；最后，有必要構建憲政(法)控制機制，化解政府性基金的合憲性爭議，實現(xiàn)對于政府性基金的憲政(法)控制。
　　 對于政府性基金具體制度的系統(tǒng)考察和分析，是研究政府性基金立法的基礎。當前，政府性基金立法已經非常必要，并已具備相當?shù)目尚行?。政府性基金立法需堅持法律保留、綜合協(xié)調、正義優(yōu)先兼顧效率這三項基本原則，