我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析.pdf

1、自上世紀(jì)50年代初我國(guó)開(kāi)展土地利用規(guī)劃以來(lái)，土地利用規(guī)劃制度在實(shí)踐中不斷變遷，形成了現(xiàn)行規(guī)劃的制度體系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步進(jìn)入了以計(jì)劃向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，致使第一輪規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中被終止，對(duì)規(guī)劃思想、理論、目標(biāo)和方法進(jìn)行了大調(diào)整后，在現(xiàn)行制度框架下重新編制了第二輪規(guī)劃。雖然第二輪規(guī)劃采取了嚴(yán)格的用途管制措施，在耕地保護(hù)和控制建設(shè)用地盲目擴(kuò)張等方面發(fā)揮了積極的作用，可是至今圈地運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，耕地資源過(guò)渡消耗，土

2、地資源嚴(yán)重浪費(fèi)的勢(shì)頭并沒(méi)有得到遏制。同時(shí)，規(guī)劃方案頻繁調(diào)整，違規(guī)占地普遍存在，規(guī)劃約束和調(diào)控機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用的現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。這促使專(zhuān)家學(xué)者對(duì)當(dāng)前土地利用規(guī)劃理論研究進(jìn)行反思，普遍認(rèn)為：現(xiàn)有規(guī)劃理論、方法和手段難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做出具有說(shuō)服力的解釋。因此，揭示規(guī)劃的制度均衡內(nèi)在機(jī)制，解釋現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施的困境，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地利用規(guī)劃制度已成為重要的研究課題。 本研究針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，試圖運(yùn)用新制度經(jīng)

3、濟(jì)學(xué)理論、博弈論構(gòu)建我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析框架，從制度供給與需求、成本和博弈三個(gè)角度對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度進(jìn)行分析；探討規(guī)劃制度的需求主體及其行為邏輯、現(xiàn)行規(guī)劃制度成本，以及利益主體博弈對(duì)規(guī)劃制度的影響等問(wèn)題，力爭(zhēng)對(duì)當(dāng)前土地利用規(guī)劃的實(shí)施困境做出解釋?zhuān)瑸槲覈?guó)規(guī)劃的制度均衡提供理論依據(jù)。 第一部分包括3章，第一章緒論、第二章文獻(xiàn)回顧、第三章土地利用規(guī)劃的制度識(shí)別。以我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征為背景，從我國(guó)現(xiàn)

4、行土地利用規(guī)劃實(shí)施困境入手，在國(guó)內(nèi)外土地利用規(guī)劃及其制度研究進(jìn)展評(píng)述基礎(chǔ)上，對(duì)土地利用規(guī)劃與規(guī)劃制度的內(nèi)涵、本質(zhì)與功能，以及制度變遷討論；采用典型案例與問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方法對(duì)規(guī)劃的制度構(gòu)成與特征，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃實(shí)施效果與困境進(jìn)行研究，以此構(gòu)建了我國(guó)規(guī)劃的制度均衡分析框架，為規(guī)劃的制度供需、成本和博弈分析提供基礎(chǔ)。 第二部分為第四章土地利用規(guī)劃的制度供需分析。從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期對(duì)規(guī)劃的制度需求出發(fā)，闡述規(guī)劃的核心內(nèi)容以及不同利

5、益主體之間的利益關(guān)系基礎(chǔ)上，對(duì)土地利用規(guī)劃的利益主體進(jìn)行理論劃分，并采用問(wèn)卷調(diào)查方法，確定了現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度需求主體。就規(guī)劃的核心內(nèi)容，即耕地保護(hù)、建設(shè)用地和規(guī)劃決策,對(duì)不同需求主體的需求意愿進(jìn)行調(diào)查分析，明確不同主體的需求動(dòng)因，為規(guī)劃的制度供需分析提供豐富的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。最后，以第3章為基礎(chǔ)進(jìn)一步分析我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度供給主體及其目標(biāo)，從制度需求和供給角度揭示我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃實(shí)施困境的原因。 第三部分為第五章土地

6、利用規(guī)劃的制度成本分析。以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，從土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)邏輯、制度選擇標(biāo)準(zhǔn)及其制度成本內(nèi)涵界定入手，以制度成本收益分析理論模型、制度成本影響因素和靠4度成本構(gòu)成為理論基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本構(gòu)成進(jìn)行系統(tǒng)研究。論文提出了我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本構(gòu)成的基本框架及其主要內(nèi)容，并采用問(wèn)卷調(diào)查方法，從地方利益集團(tuán)、地方利益集團(tuán)內(nèi)部、地方政府內(nèi)部三個(gè)層面對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本及其構(gòu)成進(jìn)行了調(diào)查分析。進(jìn)而，采用問(wèn)卷調(diào)查與典型案例相結(jié)合的

7、方法,對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃的制度實(shí)施成本進(jìn)行了研究，為分析規(guī)劃實(shí)施困境中的成本約束機(jī)制問(wèn)題提供了理論依據(jù)。 第四部分為第六章土地利用規(guī)劃的制度博弈分析。根據(jù)博弈論的基本理論，首先以我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期土地利用規(guī)劃中存在的核心問(wèn)題為基礎(chǔ)，提出了現(xiàn)行規(guī)劃制度博弈的問(wèn)題及其類(lèi)型；其次，就規(guī)劃的制度博弈問(wèn)題，構(gòu)建規(guī)劃決策和實(shí)施過(guò)程的博弈理論模型，為解釋我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施困境提供理論基礎(chǔ)；最后，采用問(wèn)卷調(diào)查與典型案例相結(jié)合的方法，分別對(duì)中央政府與

8、地方政府、地方利益集團(tuán)內(nèi)部、地方政府內(nèi)部，就耕地保護(hù)、建設(shè)用地、規(guī)劃決策進(jìn)行了系統(tǒng)的博弈分析。因此，從不同利益集團(tuán)的利益均衡角度對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施困境做了詳細(xì)的解釋?zhuān)瑸槲覈?guó)土地利用規(guī)劃的均衡制度構(gòu)建提供了理論依據(jù)。 通過(guò)上述研究，得出如下主要結(jié)論： (1)土地利用規(guī)劃制度是以土地利用規(guī)劃編制、實(shí)施和管理為核心，在其過(guò)程中所形成的一系列規(guī)則、政策、法律、技術(shù)規(guī)范，以及各相關(guān)利益主體之間相互作用的約束與激勵(lì)機(jī)制的總和。隨著社會(huì)經(jīng)

9、濟(jì)制度的變遷，規(guī)劃的制度得以變遷，并具有降低交易成本、提供激勵(lì)和約束機(jī)制、創(chuàng)造合作條件三方面的功能。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)審視我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃的制度，對(duì)解釋現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施困境，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的土地資源配置機(jī)制具有一定意義。 (2)我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，從制度供給到制度運(yùn)作，著重強(qiáng)調(diào)集體理性，而忽視了個(gè)體理性對(duì)集體理性的影響。這使規(guī)劃制度本身存在著：①供給主體選擇單一，規(guī)劃決策權(quán)過(guò)分集中，各利益主體對(duì)

10、規(guī)劃制度的需求意愿無(wú)法體現(xiàn)；②在耕地保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)分配中忽視利益與責(zé)任的均衡，失去了規(guī)劃制度應(yīng)有的公平與激勵(lì)機(jī)制；③強(qiáng)化了規(guī)劃的控制與組織作用，弱化了規(guī)劃的協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用等制度缺陷。因此，我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，是導(dǎo)致其實(shí)施困境的主要原因之一。 (3)在集科學(xué)、技術(shù)和政治為一身的土地利用規(guī)劃過(guò)程中，存在著各利益集團(tuán)的利益相悖問(wèn)題。規(guī)劃的制度實(shí)質(zhì)是對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)力與利益分配的一系列規(guī)則的集合，其核心內(nèi)容是關(guān)于

11、耕地保護(hù)、建設(shè)用地與規(guī)劃決策的制度。耕地保護(hù)制度是對(duì)各利益集團(tuán)社會(huì)責(zé)任的規(guī)定；建設(shè)用地制度則是對(duì)各利益集團(tuán)利益的控制與均衡；而規(guī)劃決策制度是對(duì)規(guī)劃決策權(quán)力分配的規(guī)則集合。從對(duì)規(guī)劃的制度需求角度，地方政府的出發(fā)點(diǎn)是基于地方財(cái)力與干部政績(jī)的；用地企業(yè)和村干部及農(nóng)民則是在維護(hù)公共利益同時(shí)，給用地企業(yè)提供最小的交易成本，對(duì)農(nóng)民利益最大限度的保護(hù)。 (4)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的制度是中央政府單一供給的，其規(guī)劃決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)過(guò)分集中與混

12、合，導(dǎo)致規(guī)劃的決策中心化現(xiàn)象凸現(xiàn)，使得決策者的價(jià)值偏好難以約束，從而難以形成完善的微觀主體約束機(jī)制，影響了規(guī)劃的公平與正義。在現(xiàn)行制度體系下，規(guī)劃的制度供求失衡導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同盟的形成，從而使其成為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)謀取自身利益的重要工具，降低了土地資源配置的整體社會(huì)效率。這為實(shí)踐中出現(xiàn)地方政府縱容用地企業(yè)違規(guī)違法占地現(xiàn)象提供了解釋。同時(shí)，地方利益集團(tuán)可通過(guò)規(guī)劃制度的公共屬性轉(zhuǎn)移使成本外部化，最終由全社會(huì)來(lái)承擔(dān)，異化了規(guī)劃制度的核心價(jià)值?？?/p>

13、見(jiàn)，各利益集團(tuán)的目標(biāo)函數(shù)和約束條件的差異性，規(guī)劃的制度需求與供給偏離是導(dǎo)致耕地難以得到有效保護(hù)、建設(shè)用地未批先占、規(guī)劃方案頻繁修改的重要原因之一。 (5)土地利用規(guī)劃的制度成本由生產(chǎn)成本和交易成本組成，交易成本是規(guī)劃制度成本的核心。然而，現(xiàn)行規(guī)劃制度供給主體重視生產(chǎn)成本、忽視交易成本，致使各級(jí)政府官員對(duì)自身行政效率的影響缺乏重視，地方政府行為的成本約束機(jī)制殘缺。在不同利益主體博弈過(guò)程中，現(xiàn)行規(guī)劃的制度成本約束松懈，沒(méi)有起到制約利

14、益主體自發(fā)理性行為的作用?？梢?jiàn)，規(guī)劃的制度成本約束失靈導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)的巨大社會(huì)成本由中央政府單獨(dú)承擔(dān)，這也是中央政府高度重視規(guī)劃的制度供給，而其他利益集團(tuán)忽視其的原因之一。 (6)在中央政府與地方政府的博弈中，中央政府通過(guò)規(guī)劃制度強(qiáng)制確定耕地保護(hù)指標(biāo)及責(zé)任承擔(dān)者，而無(wú)法準(zhǔn)確掌握地方政府的具體行為信息，具有信息弱勢(shì)；而地方政府作為代理者,其行為對(duì)中央政府具有信息不對(duì)稱(chēng)性?xún)?yōu)勢(shì)。因此，地方政府的博弈策略是：利用規(guī)劃制度中的信息不對(duì)稱(chēng)

15、性，在耕地保護(hù)、建設(shè)用地管理等方面形成一套“上有政策、下有對(duì)策”的策略方案，這也是形成規(guī)劃實(shí)施困境的主要因素。 (7)地方政府內(nèi)部博弈的核心是各級(jí)地方政府的自身利益，主要體現(xiàn)在耕地保護(hù)與建設(shè)用地指標(biāo)分配上。上級(jí)政府采用的博弈策略是土地資源配置權(quán)力的集中，下級(jí)政府采取的博弈策略是不合作，這使規(guī)劃的制度缺乏有效的約束與激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致公共權(quán)力的委托．代理關(guān)系失靈。同級(jí)地方政府部門(mén)之間博弈的核心是土地用途與空間位置的配置權(quán)，各自采取的博

16、弈策略是相互否定決策，從而降低政府行政效率。 (8)土地利用規(guī)劃是科學(xué)與技術(shù)支撐下的政策制定與實(shí)施過(guò)程，必須將技術(shù)與政治有機(jī)的融于一體。然而，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施中委托-代理關(guān)系的失靈，尋租活動(dòng)的凸現(xiàn)，已說(shuō)明：規(guī)劃制度不能僅局限于計(jì)劃與控制，而更應(yīng)注重科學(xué)、技術(shù)與政治的融合。我國(guó)當(dāng)前土地利用規(guī)劃理論研究仍缺少社會(huì)學(xué)習(xí)和動(dòng)員，規(guī)劃的制度供給主體應(yīng)強(qiáng)調(diào)與其需求主體的協(xié)調(diào)與合作。同時(shí)，規(guī)劃師應(yīng)走入社會(huì)，承擔(dān)公眾教育、知識(shí)傳播和推動(dòng)公眾參與