完善我國政府采購法的對策探析——基于煙臺實(shí)踐的思考.pdf

1、《中華人民共和國政府采購法》(下稱《政府采購法》)頒布并實(shí)施已近十年，其對于規(guī)范政府采購行為、促進(jìn)采購活動的公開、公平和公正發(fā)揮了重要作用，也在節(jié)約財(cái)政資金、提高資金使用效益等方面取得了顯著成效。但是，在實(shí)踐過程中也暴露出許多問題：政府采購法律制度線條過粗、相關(guān)的配套法規(guī)遲遲未能出臺、與招標(biāo)投標(biāo)法之間存在沖突、對于采購主體和采購行為等界定不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)鹊?。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的不斷加強(qiáng)，政府采購作為公共財(cái)政支出管理的重要手段，在宏觀

2、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、規(guī)范財(cái)政支出、維持市場秩序等方面發(fā)揮的作用將會越來越重要。因此，必須對政府采購法律制度進(jìn)行完善，保證政府采購活動在“陽光下”順利開展且有法可依、有章可循，有力發(fā)揮其公共財(cái)政的支出作用，有效實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控的政策功能。本文正是在這種背景下，從政府采購法的基木理論出發(fā)，對理論界目前的熱點(diǎn)問題、特別是存在爭議較大的焦點(diǎn)問題進(jìn)行歸納和比較，提出完善政府采購法的必要性。通過對我國政府采購法實(shí)施現(xiàn)狀的分析和對國際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，梳理出我國政府采

3、購法實(shí)施中存在的主要問題。在此基礎(chǔ)上，以煙臺市政府采購運(yùn)行機(jī)制為實(shí)證，從煙臺政府采購實(shí)踐中剖析經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，對完善我國政府采購法律制度進(jìn)行一些思考，提出相關(guān)建議。
　　 關(guān)于政府采購的內(nèi)涵和外延，理論界研究成果已經(jīng)很多，國際組織和發(fā)達(dá)國家也有許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。文章在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，從政府采購的內(nèi)在特性、政策功能和管理機(jī)制入手，首先，圍繞采購行為法定性的基本原則，根據(jù)“是否包含財(cái)政資金”對采購資金、采購主體的范圍進(jìn)行了更

4、為清晰的解釋，分析了工程納入采購對象的必要性和可行性；其次，政府采購作為財(cái)政支出的重要手段，承擔(dān)著一定的宏觀調(diào)控政策功能，但是就政府采購木身而言，其承擔(dān)的宏觀調(diào)控職能是間接的，由此提出需要政府從全局的角度理順政府采購和其所承擔(dān)職能的領(lǐng)域之間的政策法規(guī)協(xié)調(diào)和銜接，發(fā)揮政策合力；第三，政府采購活動是由政府采購主體利用政府采購資金進(jìn)行交易而完成的，其宏觀經(jīng)濟(jì)政策功能是通過政府采購活動而實(shí)現(xiàn)的，而政府采購活動則是在法律確定的管理機(jī)制的約束下完成

5、的，可見，政府采購管理機(jī)制既是法律制度的產(chǎn)物，又是法律制度的維護(hù)者和踐行者。
　　 為了使研究更加切合實(shí)際，文章綜合運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論、凱恩斯宏觀調(diào)控理論及公共選擇理論作為文章的法理依據(jù)。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，“經(jīng)濟(jì)人”都是以追求利益最大化為目標(biāo)的，為了防止其追求個(gè)人利益而犧牲公共利益，應(yīng)當(dāng)對其行為加以法律制度的規(guī)范和約束，由此得出完善政府采購法律制度是必要的；凱恩斯宏觀調(diào)控理論指出了政府宏觀調(diào)控手段在克服“市場失靈”中的

6、作用，說明政府采購作為財(cái)政支出的手段應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分宏觀調(diào)控的政策功能，但也由此帶來了“政府失靈”的問題；公共選擇理論則解決了上述問題，倡導(dǎo)政府在市場中無力完成的工作應(yīng)該靠市場本身的運(yùn)行解決，可以得出政府采購管理機(jī)制應(yīng)該堅(jiān)持“有所為有所不為”，劃清政府與市場各自職能的界限。
　　 理論是用來指導(dǎo)實(shí)踐的，實(shí)踐又反作用于理論的發(fā)展。政府采購法在我國政府采購實(shí)踐的十年內(nèi)取得了重大成果，確立了政府采購的基本制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的節(jié)支增效。但

7、是，由于政府采購法律立法層次不高、法律線條過粗、法律之間沖突以及配套法規(guī)的不完善，導(dǎo)致法律的約束性不強(qiáng)、對政府采購行為界定不細(xì)致，因此在各地實(shí)踐中出現(xiàn)了“五花八門”的采購模式和監(jiān)管機(jī)制；同時(shí)，由于政府行為“缺位”“越位”并存，致使宏觀調(diào)控職能發(fā)揮不充分、財(cái)政政策執(zhí)行不到位，政府采購所承擔(dān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策功能并沒有合理體現(xiàn)出來。因此，文章選擇了政府采購工作開展比較有代表性和典型意義的煙臺作為實(shí)證案例進(jìn)行研究。煙臺政府采購工作的歷程印證了政府

8、采購法的成功頒布和實(shí)施，同時(shí)也結(jié)合本地實(shí)際，對政府采購工作進(jìn)行了創(chuàng)新和發(fā)展。煙臺市政府采購運(yùn)行機(jī)制是建立在“四位一體”公共財(cái)政支出模式的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了對政府采購事前、事中和事后的全方位監(jiān)督和管理；引入市場競爭機(jī)制設(shè)立了“集中采購代理機(jī)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)了政府采購市場化運(yùn)作的方式，也完成了對公共選擇理論的實(shí)踐，創(chuàng)新了政府采購模式；針對工程納入政府采購范圍的難題，煙臺運(yùn)行機(jī)制把工程采購作為政府采購鏈條中的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，保證了政府采購對象的完整性。同

9、時(shí)，煙臺市政府采購運(yùn)行機(jī)制中同樣存在政策功能發(fā)揮不充分等問題，也需要結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)加以改進(jìn)。通過綜合基本理論闡述、宏觀背景分析、存在問題剖析及煙臺模式借鑒意義研究，完善我國政府采購法律制度，應(yīng)該重點(diǎn)從健全法律體系、強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)政策功能、完善監(jiān)管機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行：提高立法層次，完善配套法律制度，加強(qiáng)政府采購制度的“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)；注重宏觀調(diào)控政策的銜接性和延續(xù)性，立足公共財(cái)政角度，充分發(fā)揮政府采購政策功能；將政府采購的監(jiān)督和管理向事前和

10、事后延伸，實(shí)現(xiàn)對政府采購的全過程監(jiān)管。
　　 本文使用的研究方法主要有兩種：一是規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合的方法。規(guī)范分析主要是從法律制度本身的角度進(jìn)行分析，實(shí)證分析主要是從國內(nèi)外實(shí)踐的角度進(jìn)行分析，在回答“是什么”的基礎(chǔ)上提出“應(yīng)該怎樣”，特別是以煙臺模式為“案例”詳細(xì)解析，探討完善我國政府采購法律制度的方向。二是比較研究的方法，通過與國際組織和發(fā)達(dá)國家政府采購法律制度進(jìn)行比較，歸納總結(jié)國際法律制度的先進(jìn)性，為完善我國政府采購法

11、律制度提供參考。
　　 本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要在于注重理論研究與實(shí)際應(yīng)用相結(jié)合，綜合運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論、凱恩斯宏觀調(diào)控理論和公共選擇理論，同時(shí)整理了大量煙臺市政府采購工作中的資料，研究的內(nèi)容與實(shí)踐結(jié)合緊密，提出的思考和建議也具有更強(qiáng)的實(shí)用性。另外，本文只是參考運(yùn)用了一些法律事實(shí)，旨在為完善我國政府采購法研究提供一個(gè)新的思路，重點(diǎn)不在于重新設(shè)計(jì)一整套政府采購法的方案。同時(shí)，由于搜集案例和數(shù)據(jù)的困難，沒有能夠進(jìn)行更有力的定量分析和實(shí)證