聚眾活動(dòng)的警察治安權(quán)比較研究.pdf

1、處理聚眾活動(dòng)是警察治安權(quán)的重要職能之一,也是體現(xiàn)依憲行政最明顯的警察行政職權(quán)部分。聚眾活動(dòng)處理不當(dāng)引發(fā)的社會(huì)治安問(wèn)題,輕則造成社會(huì)混亂、打擊政府威信、危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全,重則影響國(guó)家安全。不僅如此,聚眾活動(dòng)當(dāng)中包含諸多憲法保護(hù)的公民基本權(quán)利,如果處理不當(dāng),將使憲法權(quán)威大打折扣,公民基本權(quán)利亦無(wú)從實(shí)現(xiàn)。實(shí)證研究表明,聚眾活動(dòng)的治安問(wèn)題實(shí)際上推動(dòng)了警察治安權(quán)甚至是警政制度、警察法治的發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)英美警察模式的代表國(guó)家英國(guó)、歐陸警察模式

2、的代表國(guó)家德國(guó),以及學(xué)習(xí)德國(guó)模式、融合英美經(jīng)驗(yàn)的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)這三個(gè)樣本間進(jìn)行的比較研究,發(fā)現(xiàn)雖然它們的法治歷程不同、歷史背景不同、法傳統(tǒng)不同、警察制度不同,但在憲法法治的目標(biāo)之下,三者均為聚眾活動(dòng)的警察治安行政確定了共同的性質(zhì)定位,構(gòu)建了基本相同的警察治安執(zhí)法體系,體現(xiàn)出相同的法治內(nèi)涵。實(shí)際上,通常意義上所謂的英美和歐陸兩種傳統(tǒng)警察治安權(quán)模式現(xiàn)已有選擇地吸收對(duì)方的價(jià)值內(nèi)涵,基于憲法法治的要求,選擇了一個(gè)普適性的行政執(zhí)法方向。
　　

3、本文借助英美對(duì)警察問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)研究,來(lái)對(duì)警察治安權(quán)隨聚眾活動(dòng)的演進(jìn)進(jìn)行實(shí)證考察,闡釋三個(gè)樣本區(qū)域的警察治安權(quán)在處理聚眾活動(dòng)的職能上如何從不同走向趨同、其間趨向漸同的階段性變遷,并以縱橫視角作為比較來(lái)闡釋此種選擇的法律理性及其中原因。本文以此種論證為基礎(chǔ),論說(shuō)憲法之治下警察治安權(quán)所處的法治體系之內(nèi)涵要求與選擇:即警察治安權(quán)的應(yīng)然性質(zhì)定位與構(gòu)成要件。從法理層面、立法層面和執(zhí)法層面搭建起聚眾活動(dòng)警察治安權(quán)完整的主體法律制度構(gòu)架、行政程序構(gòu)架和執(zhí)

4、法實(shí)踐。由于我國(guó)大陸地區(qū)的大陸法傳統(tǒng),本文特選用德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的警察法規(guī)范研究范式,搭建聚眾活動(dòng)警察治安權(quán)從組織法到職權(quán)法再到程序法的結(jié)構(gòu)。聚眾活動(dòng)的警察治安權(quán)中還包括嚴(yán)格而復(fù)雜的裁量權(quán),其裁量理性和裁量實(shí)踐也應(yīng)當(dāng)是法律研究的一個(gè)重要部分。研究表明,警察治安權(quán)的行政法律構(gòu)架正向“回應(yīng)型”法的方向演進(jìn),此共性表明,這一治安權(quán)及其法治路徑具有唯一性、適時(shí)性和必然性。
　　圍繞上述核心觀點(diǎn)的論證,本文除引言和結(jié)語(yǔ)外,分別按以下五章的

5、結(jié)構(gòu)而展開(kāi)。
　　第一章警察處理聚眾活動(dòng)的治安權(quán)辨析。本章將通過(guò)對(duì)“聚眾活動(dòng)”和“警察治安權(quán)”這兩個(gè)基本概念的界定來(lái)確定本文的研究范圍,并以動(dòng)態(tài)的視角,通過(guò)二者之間的互動(dòng)簡(jiǎn)史來(lái)證明聚眾活動(dòng)的變化和接受程度對(duì)警察治安權(quán)合法性的影響,以及當(dāng)今判斷警察治安權(quán)合法性的原則標(biāo)準(zhǔn)。本章首先,界定“聚眾活動(dòng)“的概念,區(qū)分其與“群眾活動(dòng)”等概念的區(qū)別,將已經(jīng)成為法律概念的“聚眾活動(dòng)”進(jìn)一步進(jìn)行說(shuō)明,將之框定于集會(huì)、示威、游行、公共場(chǎng)所的罷工和集體

6、請(qǐng)?jiān)讣斑@些活動(dòng)可能引發(fā)的社會(huì)騷亂。即將帶有訴求紓解性質(zhì)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)訴求表達(dá)活動(dòng)表述為聚眾活動(dòng),排除不帶有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)訴求表達(dá)的“群眾活動(dòng)”,并重點(diǎn)解釋了選取“聚眾活動(dòng)”這一概念的立法理由和使用習(xí)慣理由。為了幫助法律概念的明確,本章進(jìn)一步明確聚眾活動(dòng)與“群眾活動(dòng)”、室內(nèi)聚眾活動(dòng)及治安事件、群體性事件等概念或表述的區(qū)別和聯(lián)系;并從性質(zhì)、訴求和主觀動(dòng)態(tài)上對(duì)聚眾活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi),進(jìn)一步討論聚眾活動(dòng)的性質(zhì)、探討其復(fù)雜性,以及由此對(duì)警察法治和

7、警察治安執(zhí)法所提出的客觀要求。然后,研究了警察治安權(quán)在警察權(quán)中的位置、在社會(huì)治安中的專(zhuān)屬性地位,聚眾活動(dòng)的警察治安權(quán)在警察治安權(quán)中的特殊性地位,也闡明本文單獨(dú)以此作為研究對(duì)象的原因和必要性。
　　本章通過(guò)法律理念、立法和執(zhí)法三個(gè)層面對(duì)當(dāng)今聚眾活動(dòng)的警察治安權(quán)進(jìn)行界定,討論當(dāng)今警察治安權(quán)中人權(quán)理念的優(yōu)位化特征、其中所包含的公民基本權(quán)利范疇、自由與秩序平衡的職能定位等問(wèn)題。由于警察治安權(quán)必須遵守憲法權(quán)威下的法定原則,因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)聚眾活

8、動(dòng)警察治安權(quán)所涉及的法律規(guī)范、司法判例及公法原則必須進(jìn)行全面分析。聚眾活動(dòng)警察治安權(quán)的法定化,還包含治安裁量權(quán)及其規(guī)則的法制化。裁量權(quán)的授予、裁量規(guī)則、裁量執(zhí)法實(shí)踐治安法制,共同構(gòu)成了警察處理聚眾活動(dòng)治安權(quán)的范圍。這三個(gè)層面涉及的法律問(wèn)題是本文研究的內(nèi)容和重點(diǎn)所在。
　　第二章警察處理聚眾活動(dòng)的治安權(quán)演進(jìn)比較。本章以歷史比較的方式,從兩種傳統(tǒng)模式的傳統(tǒng)起點(diǎn)、發(fā)展路徑和當(dāng)今趨勢(shì)三個(gè)方面對(duì)英國(guó)、德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的警察處理聚眾活動(dòng)的治

9、安權(quán)演變進(jìn)行比較,描述了兩種傳統(tǒng)意義上截然不同的警察治安模式的特征和性質(zhì);分析了近代以來(lái)警察治安權(quán)隨聚眾活動(dòng)演變而發(fā)生的階段性變化。當(dāng)然,現(xiàn)今兩者已在互相融合、借鑒中走向一個(gè)共同的方向。本章比較了兩種傳統(tǒng)模式各自不同的起點(diǎn)和特征,闡釋了各自發(fā)展的不同考量與需求,揭示了治安權(quán)發(fā)展路徑逐漸趨同的原因。分析表明,三個(gè)樣本在不同的威權(quán)傳統(tǒng)環(huán)境下均走向民主與法治要求下的治安執(zhí)法方向,揭示警察治安權(quán)發(fā)展及內(nèi)涵變化的客觀性,尤其是當(dāng)今相對(duì)一致的聚眾活

10、動(dòng)警察治安權(quán)模式在合憲性要求下的法律特質(zhì)和內(nèi)涵,如憲法權(quán)威主導(dǎo)下新的法益次序、合憲性理念定位、警察法上的比例原則和協(xié)商互信式執(zhí)法等。
　　第三章警察處理聚眾活動(dòng)治安權(quán)的主體比較。警察組織法是警察職權(quán)法和警察程序法的前提,是警察執(zhí)法權(quán)啟動(dòng)的先決條件。現(xiàn)有研究?jī)H粗略地將警察作為一個(gè)籠統(tǒng)的職能主體進(jìn)行制度的探討,但實(shí)際上,聚眾活動(dòng)的治安權(quán)為達(dá)到合憲性原則的要求、比例原則的要求和執(zhí)法理性的要求,必須進(jìn)一步劃分內(nèi)部職能。唯此,方可實(shí)現(xiàn)警察治

11、安職能中保護(hù)合法、打擊非法和制裁暴力的功能。本章的比較研究發(fā)現(xiàn),三個(gè)研究區(qū)域的治安職權(quán)及其依據(jù)的警察組織法具有共同性:首先,體現(xiàn)為職能劃分的警察組織法。三者的警察制度無(wú)論采取聯(lián)邦制還是單一制,均具有嚴(yán)格且完善的組織法授權(quán)體系、從“中央”到地方的職權(quán)立法統(tǒng)一化的趨勢(shì)特征;其次,警察職權(quán)體現(xiàn)為以地方自治為主體的中央集約化特征,即無(wú)論何種警察制度,聚眾活動(dòng)的警察治安權(quán)均以地方自治為主,以中央職能為輔,并嚴(yán)格規(guī)定中央職能的專(zhuān)屬領(lǐng)域和中央職能的職

12、權(quán)協(xié)助性質(zhì)。在中央警制的職務(wù)協(xié)助領(lǐng)域中,中央警察的職能定位、啟動(dòng)條件和治安權(quán)性質(zhì)均采取了相同的模式。“中央”警察的防暴職能、刑事職能在聚眾活動(dòng)治安權(quán)上的具體分配及其警察法理念,在三個(gè)樣本制度的警察任務(wù)法中體現(xiàn)出共性。有關(guān)聚眾活動(dòng)的地方警察權(quán),本章展示了三個(gè)研究地區(qū)警察組織法(任務(wù)法)的立法構(gòu)造和內(nèi)涵,以及地方警察治安權(quán)中有關(guān)聚眾活動(dòng)的治安警察、防暴警察和刑事警察的分權(quán)原則與權(quán)力狀態(tài)。
　　第四章警察處理聚眾活動(dòng)的職權(quán)與程序比較。組

13、織法規(guī)定了主體之后,由職權(quán)法進(jìn)行的再次授權(quán)才能啟動(dòng)警察治安執(zhí)法的程序。警察治安權(quán)的職權(quán)與程序規(guī)定須遵守嚴(yán)格法定主義。從法律淵源上看,公共秩序法和司法判例承擔(dān)了授予警察職權(quán)的主要任務(wù);集會(huì)游行法和警察職權(quán)法則主要確立了警察治安執(zhí)法的法定程序。本章首先將公共秩序法對(duì)職權(quán)的授予部分劃分為一般公共秩序法、特別公共秩序法和司法判例中的公共秩序法,對(duì)英國(guó)、德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的警察治安職權(quán)啟動(dòng)進(jìn)行分析和比較。這是因?yàn)?公共秩序法在警察組織法之下最先確

14、定了聚眾活動(dòng)的警察治安權(quán)能,是治安權(quán)啟動(dòng)的第一部法律授權(quán)要素;此外,一般公共秩序法、特別公共秩序法和司法判例形成規(guī)則的“立法”功能是不同的。在此之下,集會(huì)游行法和警察職權(quán)法(程序法)具體、專(zhuān)門(mén)規(guī)范聚眾活動(dòng)警察治安權(quán)的程序。完整的法定程序包括了事前程序和事中程序,本章將三個(gè)研究區(qū)域共同的程序法原則與規(guī)則進(jìn)行考證和比較,抽象出三者共有要素,如強(qiáng)制報(bào)備制度的趨勢(shì)及程序、事前禁止程序的運(yùn)行、事前協(xié)商與權(quán)責(zé)確定的法定程序規(guī)范,事中程序中的警察限制

15、權(quán)程序與解散權(quán)程序的運(yùn)行,全方位展示聚眾活動(dòng)警察治安權(quán)的具體程序要素。
　　第五章警察處理聚眾活動(dòng)的裁量權(quán)比較。裁量規(guī)則及其實(shí)踐是聚眾活動(dòng)警察治安權(quán)的最重要方面,是落實(shí)法定原則的最直接步驟。由于聚眾活動(dòng)的重要性和法益平衡的困難性,它對(duì)警察治安權(quán)的技術(shù)要求極高。通常認(rèn)為裁量就是法定程序之外的實(shí)際執(zhí)法過(guò)程,但實(shí)際上,裁量權(quán)同樣包括兩個(gè)部分,一個(gè)是法定的裁量規(guī)則,另一個(gè)才是法律程序、裁量規(guī)則之下和警察執(zhí)法理性下的執(zhí)法過(guò)程。不過(guò),裁量規(guī)則

16、雖是法定的,但與上一章的法定程序不同,法律對(duì)之框定的是一個(gè)執(zhí)法范圍,在英國(guó)、德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),裁量權(quán)范圍已從警察行政法中的原則開(kāi)始細(xì)化至規(guī)則層面,即逐漸上升到成文法的高度,這是總的趨勢(shì)。就具體內(nèi)容而言,裁量規(guī)則包括警察法上的概括條款,雖然它處于警察職權(quán)法之中,但以防止警察怠于履行治安職能而危及警察存在的合法性為目的,成為了警察裁量規(guī)則的下限。本章比較了三個(gè)研究區(qū)域中的“概括條款”,辨析了其性質(zhì)特征,討論警察處理聚眾活動(dòng)治安權(quán)下限的原則

17、與要求、緊急狀態(tài)權(quán)的授予及概括條款與其他治安權(quán)條款的位階關(guān)系和適用標(biāo)準(zhǔn)。在裁量規(guī)則中,三個(gè)研究區(qū)域的規(guī)則體現(xiàn)出細(xì)化和嚴(yán)格化的趨勢(shì),均將合義務(wù)原則、平等原則和比例原則進(jìn)行警察法上的細(xì)化:合義務(wù)與合目的原則引申出之治安權(quán)遵循法律保留原則;實(shí)質(zhì)法治下的比例原則及引申出之適當(dāng)性原則,必要性原則,最小、必要使用武力原則與和平原則;平等原則及引申出之警察行政中立原則、行政先例制度、責(zé)任原則與選擇性裁量原則。以上原則及其衍伸已經(jīng)成為聚眾活動(dòng)警察治安權(quán)