財(cái)政分權(quán)制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.pdf

1、本文在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架下，在理論上闡釋了財(cái)政分權(quán)制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)，全面回顧了中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的歷史變遷，系統(tǒng)考察了中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，評(píng)估了中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度的成本和收益，梳理和總結(jié)了代表性國(guó)家財(cái)政分權(quán)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上提出了完善中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的立法設(shè)想。
　　第一章，本章在學(xué)理上闡釋了財(cái)政分權(quán)制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)。研究指出，憲政意義上的權(quán)力制衡、地方自治以及輔助性原則，構(gòu)成了財(cái)政分權(quán)制度在憲政層面的正當(dāng)

2、性基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上以改善公共物品的供給效率、提高政府效率和質(zhì)量以及促進(jìn)地方政府間的制度競(jìng)爭(zhēng)等，也必然要求政府實(shí)行縱向的財(cái)政分權(quán)，則是財(cái)政分權(quán)制度在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的正當(dāng)性基礎(chǔ)。
　　第二章，本章全面回顧了中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的歷史變遷。自新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度大致上歷經(jīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的“統(tǒng)收統(tǒng)支”、1980年代的“財(cái)政大包干”以及1994年以來(lái)的分稅制改革等幾個(gè)重要階段。中國(guó)財(cái)政制度的變遷歷史表明，如何在政府間實(shí)現(xiàn)合理

3、的財(cái)政分權(quán)一直都是中國(guó)財(cái)政制度變遷的一條主線。同時(shí)，1994年實(shí)施的分稅制改革，奠定了中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度的基本框架。因而，本文的研究重點(diǎn)，主要圍繞中國(guó)在1994年實(shí)行的分稅制改革所奠定的現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度展開(kāi)。
　　第三章，本章系統(tǒng)考察了中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。首先，本章詳細(xì)考察了中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度所面臨的主要外部約束條件。研究發(fā)現(xiàn)：（1）中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的變遷和內(nèi)容設(shè)計(jì)一直缺乏相關(guān)的法律依據(jù)和保障，這使得中國(guó)財(cái)政分權(quán)制

4、度的變遷是一種由中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。（2）中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度還受到了來(lái)自集權(quán)的政治體制的約束，其結(jié)果是財(cái)政分權(quán)制度下的地方政府主要是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而非是對(duì)地方居民負(fù)責(zé)。（3）在中國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度下，并不存在所謂的“用腳投票”機(jī)制，因?yàn)?，中?guó)的勞動(dòng)力和資本等重要的生產(chǎn)要素在地區(qū)間是非自由流動(dòng)。中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度所面臨的上述外部約束條件，導(dǎo)致了地方政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)的扭曲，地方政府在獲得了對(duì)地方財(cái)政的支配權(quán)之后，它們將會(huì)利用享有的財(cái)政支配

5、權(quán)以追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而非是追求社會(huì)福利的最大化。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅能提高地方政府享有的財(cái)政支配權(quán)和財(cái)政剩余，而且，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還能為地方官員帶來(lái)更好的政治晉升前景（中國(guó)當(dāng)前的官員績(jī)效考核體系，主要是以GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)官員績(jī)效）。
　　接下來(lái)，本章深入分析了中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)：（1）在政府事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度對(duì)中央與地方政府間之事權(quán)和支出責(zé)任的劃分并不明確，同時(shí)，還

6、存在“政府越位”和“政府缺位”現(xiàn)象并存的問(wèn)題。（2）在稅收歸屬的劃分上，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度對(duì)稅收的劃分，并非是依據(jù)稅種屬性和收益原則來(lái)劃分的，而只是簡(jiǎn)單的按照稅收規(guī)模來(lái)劃分稅收歸屬。（3）在轉(zhuǎn)移支付體系的建設(shè)方面，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度下的轉(zhuǎn)移支付存在著政策目標(biāo)模糊、缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付程序和科學(xué)的資金分配方案等問(wèn)題。
　　最后，本章總結(jié)了中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度下的權(quán)益分配情況。研究發(fā)現(xiàn)，由于中國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度是由中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性

7、制度變遷，因而，中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的設(shè)計(jì)主要是反映了中央政府單方面的利益訴求，地方政府的利益則未能得到應(yīng)有的反映，進(jìn)而導(dǎo)致了中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度下權(quán)益分配結(jié)構(gòu)的失衡，即存在著財(cái)政收入過(guò)度向中央政府集中，財(cái)政支出責(zé)任過(guò)度下放到地方政府，以及各地方政府間財(cái)政能力差距擴(kuò)大等問(wèn)題。
　　第四章，本章在理論和經(jīng)驗(yàn)上系統(tǒng)評(píng)估了中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的成本和收益。本章首先評(píng)估和總結(jié)了中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度帶來(lái)的收益，研究發(fā)現(xiàn)：（1）財(cái)政分權(quán)制度顯著提高了財(cái)政

8、支出效率，這主要是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)制度在給予了地方政府相應(yīng)的對(duì)地方財(cái)政的支配權(quán)和剩余索取權(quán)之后，地方政府有激勵(lì)提高財(cái)政支出的效率。同時(shí)，財(cái)政分權(quán)制度也充分發(fā)揮了地方政府在供給地方性公共物品時(shí)的信息優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提高了財(cái)政資源的配置效率和生產(chǎn)效率。（2）財(cái)政分權(quán)制度推動(dòng)了地區(qū)實(shí)驗(yàn)及其擴(kuò)散，主要原因在于，財(cái)政分權(quán)制度在給予了地方政府相應(yīng)的對(duì)地方財(cái)政的支配權(quán)和剩余索取權(quán)之后，地方政府為了追求更多的財(cái)政支配權(quán)和財(cái)政剩余，它們有激勵(lì)推行能夠促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增

9、長(zhǎng)的政策實(shí)驗(yàn)。（3）財(cái)政分權(quán)制度顯著促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因?yàn)?，?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅能夠?yàn)榈胤秸畮?lái)更大的財(cái)政支配權(quán)和財(cái)政剩余，而且，還有助于地方官員在政治晉升錦標(biāo)賽中勝出。
　　接下來(lái)，本章評(píng)估了中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度產(chǎn)生的成本支出。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度造成了高昂的成本支出，這些成本支出主要來(lái)自三方面的損失。（1）財(cái)政分權(quán)制度加劇了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展失衡。這背后的邏輯是，財(cái)政分權(quán)制度在給予地方政府相應(yīng)財(cái)政支配權(quán)之后，地方政府將有激勵(lì)將更多財(cái)

10、政資源配置到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中去，并相應(yīng)擠出了社會(huì)性公共物品的供給。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅能夠提高地方政府享有的財(cái)政支配權(quán)和財(cái)政剩余，而且，也能為地方官員帶來(lái)更好的績(jī)效進(jìn)而是政治晉升前景。（2）財(cái)政分權(quán)制度擴(kuò)大了城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的收入差距。其中，財(cái)政分權(quán)制度擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距的主要原因是地方政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)的扭曲，即地方政府追求的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而非社會(huì)福利的最大化；財(cái)政分權(quán)制度擴(kuò)大了地區(qū)間的收入差距，其直接原因是在當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府

11、的財(cái)政能力在地區(qū)間存在巨大的差距。（3）同樣是因?yàn)榈胤秸?lì)結(jié)構(gòu)的扭曲，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度還造成了嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義等經(jīng)濟(jì)效率的損失。
　　第五章，本章選取了4個(gè)代表性國(guó)家，梳理和總結(jié)了這些國(guó)家財(cái)政分權(quán)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，雖然這些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化政治環(huán)境等方面存在差異，但它們的財(cái)政分權(quán)制度都遵循了一些一般性的原則，包括財(cái)政分權(quán)制度都有憲法或相關(guān)法律的保障，各級(jí)政府間的財(cái)政相互獨(dú)立，且各級(jí)政府擁有的財(cái)力和

12、責(zé)任相匹配等原則。同時(shí)，這些國(guó)家在具體的政府稅收的劃分和分享，政府事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，以及轉(zhuǎn)移支付體系的建設(shè)方面，也提供了一系列值得借鑒和參考的成功經(jīng)驗(yàn)。
　　第六章，本章基于前文的研究發(fā)現(xiàn)，提出了完善中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的立法設(shè)想。首先，本章提出了完善中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度應(yīng)遵循的原則，這些原則包括：（1）財(cái)政分權(quán)法定原則，即政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整必須有相關(guān)的法律為依據(jù)和保障；（2）適度分權(quán)原則，即在高度集權(quán)和徹底分權(quán)的財(cái)政制度之間

13、，應(yīng)選擇一個(gè)最優(yōu)的財(cái)政分權(quán)結(jié)構(gòu)；（3）財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，即各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)和支出責(zé)任要有相應(yīng)的財(cái)力為基礎(chǔ)和保障，財(cái)力包括政府自己擁有的財(cái)權(quán)以及獲得的轉(zhuǎn)移支付；（4）多樣性原則，即中央向地方的財(cái)政分權(quán)應(yīng)該正視各地區(qū)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境上的差異，針對(duì)不同地區(qū)的具體情況，采取區(qū)別對(duì)待的財(cái)政分權(quán)關(guān)系。
　　其次，本章針對(duì)財(cái)政分權(quán)制度重要內(nèi)容的具體設(shè)計(jì)，包括政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、財(cái)政收益權(quán)的劃分以及轉(zhuǎn)移支付體系的建設(shè)，也提

14、出了相應(yīng)的原則。其中，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)遵循效率原則、受益原則和非對(duì)稱性原則；政府間財(cái)政收益權(quán)的劃分應(yīng)遵循效率原則、收益原則和收支不完全對(duì)稱原則；轉(zhuǎn)移支付體系的構(gòu)建則應(yīng)遵循公正透明原則、公平原則和效率原則。
　　最后，本章提出了完善政府間支出責(zé)任劃分、財(cái)政收益權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)的總體思路和具體設(shè)想。（1）政府間支出責(zé)任劃分的總體思路是：在遵循效率和受益原則的條件下，將全國(guó)性公共物品的供給和支出責(zé)任劃歸中央政府；地方

15、性公共物品的供給和支出責(zé)任劃歸地方政府；地區(qū)性（區(qū)域性）公共物品的供給和支出責(zé)任則由中央和地方政府共同承擔(dān)，但在具體操作中可由地方政府具體負(fù)責(zé)提供，中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式給予相應(yīng)的資金補(bǔ)助，以此促進(jìn)財(cái)政政府責(zé)任在中央和地方政府間的公平分配（具體劃分設(shè)想見(jiàn)文中表6-1）。（2）政府間財(cái)政收益權(quán)劃分的總體思路是：在遵循收益性和效率性原則的基礎(chǔ)上，將稅基在地區(qū)間流動(dòng)性高的稅種以及中央政府征稅效率和收益更高的稅種劃歸中央稅，稅基缺乏流動(dòng)

16、性且由地方政府征收更有效率和收益的稅種劃歸地方稅。同時(shí)，將與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種且稅收額度高的稅種劃歸中央與地方共享稅，這樣既保證了中央政府的財(cái)力和權(quán)威，又保障了財(cái)政收益權(quán)的公平配置，不至于挫傷地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性（具體劃分設(shè)想見(jiàn)文中表6-2）。（3）構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付體系的總體思路是：在明確轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多種方式并存的轉(zhuǎn)移支付體系，其中，重點(diǎn)是明確一般化轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)在于平衡地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)水平的差距，保障