中國青少年生殖健康相關政策的過程及實施可行性的案例研究.pdf

1、一、研究背景：
　　 1994年的國際人口與發(fā)展大會開始明確青少年(10-19歲)的性與生殖健康需求不同于成年人，把青少年的生殖健康確定為應當優(yōu)先關注的領域之一。在國際社會的積極倡導下，各國都通過創(chuàng)造安全和支持性的環(huán)境、向青少年/未婚青年提供信息生殖健康信息和服務、培養(yǎng)個人技能和鼓勵青年(15-24歲)參與決策等干預措施來促進青少年的生殖健康。
　　 公共政策即“社會公共權威在特定的情境中，為達到一定目標而制定的行動方案

2、或行動準則”，衛(wèi)生政策也屬于公共政策。國家的政策法規(guī)對促進青少年生殖健康有著深刻的影響和導向作用，中國迄今尚未出臺青少年生殖健康的專項政策，更缺乏對政策制定和實施的相關研究。
　　 我國政府在聯合國人口基金的資助下，自1998年開始在第4周期(1998-2002)的生殖健康，計劃生育國際合作項目中開辟了青少年生殖健康項目，并逐漸擴大試點范圍到第5周期(2003-2005)和第6周期(2006-2010)。由于缺乏全國性的專項政策

3、，我們選擇了覆蓋全國30個省市的第6周期生殖健康，計劃生育項目中的青少年生殖健康項目方案作為相關政策的研究案例。研究在特定的政策背景下有哪些參與者與政策過程發(fā)生互動，他們的參與程度如何?在政策的制定過程中是否考慮了實施過程中人力資源、衛(wèi)生系統和衛(wèi)生服務提供的關鍵因素?政策制定是否利用證據使決策更高質量、更科學性?是否有公民社會組織參與使決策更加民主化?政策中的內容之一-青少年/青年友好服務的全面實施選擇現有的婦幼保健機構是否可行?本研究

4、致力于填補這些空白，為今后我國出臺青少年生殖健康專項政策提供儋證的政策建議，提高我國青少年/未婚青年的生殖健康水平。
　　 二、研究目的：
　　 對中國青少年生殖健康相關政策的制定和實施過程進行分析，探討政策過程中的決定因素，并研究此相關政策在我國現有的婦幼保健機構全面實施的可行性，為今后我國出臺青少年生殖健康的專項政策提供循證的決策依據和政策建議。
　　 三、研究內容與研究方法：
　　 1.中國青少年生

5、殖健康相關政策過程的案例研究：采用非隨機目的抽樣的方法在國家和項目縣層面選擇包括政府官員、公民社會組織、決策者、衛(wèi)生管理者、國際發(fā)展伙伴、學者共15人進行關鍵知情人半結構式深入訪談直至信息飽和，結合使用文獻分析法，建立中國青少年生殖健康相關政策過程研究理論框架模型，從政策背景、政策過程、政策內容和政策參與者等影響政策的主要方面對第6周期青少年生殖健康項目方案的制定和實施過程進行分析，重點關注衛(wèi)生系統、人力資源、衛(wèi)生服務提供、公民社會組織

6、和循證決策等關鍵因素對政策過程的作用及影響。
　　 2.衛(wèi)生系統實施青少年，青年友好服務可行性的案例研究：CP6青少年生殖健康項目的內容之一-“青少年，青年友好服務”的實施選擇了項目縣的婦幼保健機構，但前一部分的案例研究僅僅反應了在一個項目縣的試點研究情況，為了了解全面實施的可行性，本部分兼顧分層、區(qū)域差異還有調查的可行性采用目的抽樣的方法，對我國全部55家三級婦幼保健機構和50％二級婦幼保健機構(225家)，利用衛(wèi)生政策實施的

7、資源投入模型從財政資源、硬件條件、物資與健康教育材料、人力資源、信息管理系統、相關制度與政策支持以及青年參與7個方面評價了我國婦幼保健機構全面實施青少年，青年友好服務的可行性。
　　 3.中國青少年生殖健康政策體系的問題和發(fā)展趨勢分析：采用社會學的內容分析法，回顧自新中國成立后頒布的所有青少年生殖健康相關政策，主要從青少年性與生殖健康權力、性與生殖健康教育、性與生殖健康服務和未婚青年流動人口政策四個維度定量與定性相結合、并結合國

8、家層面決策者的個人深入訪談分析現有政策體系存在的問題和發(fā)展趨勢。
　　 4.未來制定中國青少年生殖健康政策的建議：綜合本研究的主要發(fā)現，提出未來出臺青少年生殖健康專項政策的循證政策建議。
　　 四、主要研究結果：
　　 (一)中國青少年生殖健康相關政策過程的案例研究
　　 1.國際宏觀環(huán)境對青少年生殖健康問題的重視，中國政府對國際社會的政治承諾和工作重點的轉變，國際合作項目為開展青少年生殖健康項目提供了技

9、術可行性，再加之我國國內青少年，未婚青年生殖健康問題的凸顯，以及公民社會組織在青少年生殖健康教育和服務方面的積極探索積累了有益的經驗，這些都推動了青少年生殖健康項目被列入政策議程。
　　 2.CP6青少年生殖健康項目由UNFPA發(fā)起，國家層面的政策制定過程除了有政府機構如商務部、衛(wèi)生部和國家人口計生委的參與，也包括了國內的公民社會組織如專家組、中國計劃生育協會和中國青年網絡。項目縣層面的政策實施由當地項目領導小組負責，計生、衛(wèi)生

10、、教育部門和青年代表各承擔了不同的職責。國家協調委員會和項目縣領導小組的成立在政策實施過程中發(fā)揮了積極的協調作用，保證了多部門的協作配合，為項目的順利實施提供了可行性。
　　 3.在政策過程中，通過前期經驗總結、領導與協調機制、過程監(jiān)督和評估機制統籌考慮了人力資源、服務提供、衛(wèi)生系統和公民社會組織的參與4個關鍵因素，為CP6青少年生殖健康項目的順利實施增加了可行性。同時政策過程科學地參考了對以往項目的評估結采和重大國際事件等證據

11、，因而項目完全符合國際倡導的青少年生殖健康項目框架，并發(fā)揚前期工作的優(yōu)勢，改進不足。在項目方案的執(zhí)行過程中遇到了種種阻力如教育部門的有效參與不足、項目資金的劃分不清和投入不足、以及人力資源缺乏和執(zhí)行體系不完善等問題都影響了執(zhí)行的效果，制約了政策目標的實現。
　　 (二)衛(wèi)生系統實施青少年，青年友好服務可行性的案例研究
　　 1.CP6青少年生殖健康項目政策內容之一是在衛(wèi)生系統的婦幼保健機構向青少年/未婚青年提供生殖健康友

12、好服務。現有婦幼保健機構中向青少年/未婚青年提供服務的部門主要是青春期門診。按照衛(wèi)生部1995年《婦幼保健機構評審標準》的要求-三級和二級婦幼保健機構都要在其二級專業(yè)分科中設置“青春期保健”門診，對一級婦幼保健機構未做要求。但目前三級婦幼保健機構開展青春期臨床保健門診比例僅40.0％，二級機構的比例更低為11.1％；不同區(qū)域婦幼保健機構中開展青春期臨床和保健門診的情況也不同，以華中和華北最高超過25％，華東、華南和西南接近20％，東北和

13、西北地區(qū)最低分別為12.2％和3.6％。三級和二級婦幼保健機構絕大多數都位于城市，現有青春期門診的設置格局根本無法滿足青少年/未婚青年日益增長的生殖健康需求。
　　 2.中國為青少年，未婚青年提供性與生殖健康服務現還處在起步階段，在婦幼保建機構的各項工作中尚未受到必要的重視和支持。青春期門診都無獨立的科室建制，而是作為二級專業(yè)歸屬于其他臨床或保健科室。無論是三級機構還是二級機構，大多數存在一些共性問題：例如服務人員仍然沿用過去單

14、一的成人服務模式；服務時間不適合青少年就診；對外宣傳青春期保健及其門診的力度不夠，被動地等患者上門；男性青少年明顯地被排除在服務之外；環(huán)境布置對青少年缺乏吸引力；不能有效地保護隱私；免費避孕措施配備不足，健康教育材料青少年取用不方便：缺乏青年參與；缺乏規(guī)范的技術常規(guī)；服務費用青少年的經濟能力無法承受；服務提供者的理念和技能有待提高等等，目前大多尚不具備青少年，青年友好服務實施的可行性。
　　 3.經多因素分析調整了可能的影響因素

15、后，環(huán)境布置對青少年友好、多種信息宣傳方式、面向青少年的多種服務模式以及青年參與青春期門診的設計和運營是青春期門診總評價得分的有利因素。參與青少年生殖健康項目的實施有少量門診運營經費的支持并不足以提高友好服務實施的可行性。也在更大規(guī)模的研究基礎上進一步驗證了第二章政策過程的研究結果：雖然國際合作項目的實踐經驗提供了技術的可行性，但項目實施過程中缺乏有效的激勵機制，導致友好服務的開展不利。因此青少年/青年友好服務實施的可持續(xù)性發(fā)展必須依賴

16、完善的政策保障與財政支持。
　　 (三)中國青少年生殖健康政策體系的闊題和發(fā)展趨勢分析
　　 1.青少年是中華人民共和國公民，享有法律賦予公民的權利，雖然現有的政策法規(guī)都包含了青少年健康和發(fā)展權益的內容，但國家層面迄今仍沒有關于青少年的性與生殖健康權利的專項立法。保障權利，法律先行。青少年的性與生殖健康權利只有以法律的形式所確認，才有可能使之得到保障，也才能推動青少年生殖健康專項政策的產生，進而促使問題通過公共政策的途徑

17、得到有效解決。
　　 2.我國政府在性教育法律體系的建設上已經取得了比較顯著的進展，但性教育在政策之間定義的不一致，政策的可操作性不強，缺乏系統的教學體系建設，教師缺乏、其知識與能力有待提高以及缺乏面向校外青少年，未婚青年的性教育政策和實施體系，這些都制約了性教育政策的實施效果。滯后于時代發(fā)展的性教育政策有待于進一步完善。
　　 3.向育齡群眾提供生殖健康/計劃生育服務是我國的基本國策，但在實際執(zhí)行過程中，青少年侏婚青年

18、一直被排除在外，他們的生殖健康服務需求沒有得到足夠重視，政府向青少年/未婚青年提供生殖健康服務的計劃仍然不明晰。怎樣保證他們對生殖保健服務的可及性與可接受性應成為今后政策關注的焦點。
　　 4.未婚青年流動人口作為社會弱勢群體，面臨著比同齡常住人口更多、更復雜的生殖健康風險。現有的政策法規(guī)雖然有加強未婚青年流動人口生殖健康教育和服務的原則性條款，但他們能夠享受哪些生殖健康公共服務、具體由什么機構負責、怎樣來實施、以及經費由誰來保

19、證都未明確規(guī)定。推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化應該充分考慮怎樣保障未婚青年流動人口享受與已婚育齡人群同樣的生殖健康權力。
　　 5.青少年生殖健康需要在政策支持、教育和服務等多個維度共同促進，其實施需要建立長效的跨部門的合作機制，打破部門之間協作上的壁壘，才能使促進青少年，生殖健康政策實現積極的效果和可持續(xù)效應。
　　 五、政策建議：
　　 建議將青少年生殖健康置于國家公共政策議程的優(yōu)先地位，出臺青少年生

20、殖健康專項政策，并將重點放在政策過程的關鍵因素、考慮政策實施的可行性以及改進目前政策體系存在的問題等方面：
　　 1.加強高層倡導，推動青少年生殖健康納入政策議程，確保其在政策內容里得到有效落實。
　　 2.高度重視青少年，未婚青年的性與生殖健康權利，在政策法規(guī)中明確他們的性與生殖健康權利，并構建保障權利實現的實施體系，確保他們獲得適宜和可接受的信息、教育和服務。
　　 3.進一步完善青少年性教育政策及實施體系，

21、包括：明確性教育的策略和目標，并據此制定全國統一的教學大綱和教學內容；完善性教育教學體系建設；加強師資培訓；促進校外青少年和流動人口的性教育政策和實施體系的建立；并建立科學、有效的性教育評價制度和體系。
　　 4.制定青少年生殖健康服務的專項政策，包括：把青少年生殖保健作為國家基本公共衛(wèi)生服務納入醫(yī)療服務體系之中；建立適宜青少年/未婚青年生殖健康需求的衛(wèi)生服務體系；加強服務提供者的能力建設；加強青少年參與友好服務提供；提高青少年

22、/青年友好服務機構的知名度和影響力；加強信息系統建設；完善和開發(fā)青少年生殖保健服務技術規(guī)范；發(fā)揮公民社會組織的積極作用。
　　 5.關注未婚青年流動人口的性與生殖健康需求，在政府的統一組織領導下，明確各相關部門的管理責任和服務職能，由醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、勞動與社會保障保障以及社會其它各部門聯手聯動來構建面向未婚青年流動人口完善的教育和服務體系。
　　 6.政府要高度重視，從戰(zhàn)略高度和長遠角度制定和落實青年參與決策的制度和

23、法律，不斷豐富青年的參與方式，擴大青年的參與范圍，提高青年的參與水平。
　　 7.加強公民社會組織與政府的良性互動合作關系，政府要賦予公民社會組織更多的職能，引導其從“被動參與”到“主動參與”再到“制度性參與”；對于獨立的公民社會組織，政府要加強技術和資金支持，促進他們的發(fā)育、成長和成熟。作為公民社會組織本身，應加強組織完善和能力建設，發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動介入政策過程提出自己的利益訴求和政策主張。
　　 8.國務院婦兒工委