農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋——基于“要素相對價格變化、利益博弈與制度創(chuàng)新”的分析框架.pdf

1、宅基地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)之一，保護宅基地就是保護農(nóng)民最根本的利益。形成于計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)村宅基地使用制度為我國工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了一定的歷史作用。然而，隨著中國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的深入，農(nóng)村宅基地使用制度與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展越來越不相適應(yīng)，并進而給農(nóng)民生活福利帶來不利影響，成為一個亟需解決的問題。具體而言：農(nóng)村宅基地的非市場性，導(dǎo)致了宅基地的閑置浪費，利用效率低下；農(nóng)村宅基地的福利性，使得其財產(chǎn)效應(yīng)沒有得到體現(xiàn)，造成

2、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損；農(nóng)村宅基地的分散布局制約了農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。因此，開展農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新研究既是規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的客觀需要；也是提高農(nóng)村土地資源配置效率的客觀需要；同時又是維護廣大農(nóng)民群眾土地合法權(quán)益、確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的客觀需要。
　　 論文以“要素相對價格變化——利益博弈——制度創(chuàng)新”為分析框架，以宅基地制度為研究對象，通過理論分析和實證檢驗，試圖揭示宅基地制度演變的規(guī)律和趨勢，為探索農(nóng)村宅基

3、地制度未來變革的基本取向提供思路。主要研究內(nèi)容和研究結(jié)論如下：
　　 第一，建國以來，我國農(nóng)村宅基地制度的變遷大約可以劃分為宅基地農(nóng)民私人所有時期(1949-1962)、宅基地集體所有時期（1962年到90年代末）和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索時期（2000年至今）三個階段。
　　 宅基地的私有化改革，對農(nóng)民而言，實現(xiàn)了他們“耕者有其田”的夢想；對政府而言，獲得了農(nóng)民支持及對政權(quán)的認(rèn)同；地主階級在此過程中則是被動配合、爭取改造；

4、不可否認(rèn)，宅基地的私有化改革改變了人地比例關(guān)系，降低了土地要素相對價格，明晰了產(chǎn)權(quán)邊界，明確了各方的責(zé)、權(quán)、利，協(xié)調(diào)了各方利益，從而發(fā)揮了較大的制度績效。
　　 從1962年初開始，為了實現(xiàn)工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，國家通過初級社、高級社和人民公社運動，將宅基地私有制改變?yōu)檎丶w所有。土地所有權(quán)主體的變更要求農(nóng)村集體承擔(dān)起為農(nóng)民提供社會保障的職能。因此，以集體保障為主體是這一時期農(nóng)村社會保障的顯著特征。1963年3月20日中央

5、下達(dá)了《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，第一次使用了“宅基地使用權(quán)”的概念，構(gòu)筑起宅基地使用權(quán)的申請、審批程序，確立了無償、無流轉(zhuǎn)、無期限使用以及具有明顯身份性的基本制度框架。然而，宅基地的集體所有制改造，使得農(nóng)村土地所有權(quán)主體變得模糊，權(quán)利邊界泛化，也就是說在集體經(jīng)濟組織內(nèi)，任何人都沒有將其他人排斥在農(nóng)村土地使用主體以外的權(quán)力，他所能做的只能是同別人一樣盡可能多的對宅基地加以利用而避免自己利益受損，結(jié)果只能是導(dǎo)致宅基地的過

6、度使用，即出現(xiàn)了所謂的“公地悲劇”。
　　 2000年至今，從國家法律規(guī)定上來看，宅基地仍然屬于集體所有并嚴(yán)格限制其向集體經(jīng)濟組織以外的用地者流轉(zhuǎn)。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進，土地需求量急劇增加，現(xiàn)有的國有土地已經(jīng)無法滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地資源稀缺程度加劇，土地要素相對價格進一步提高，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度改革的外部利潤增加。為了追逐這些外部利潤，一些農(nóng)民不顧法律風(fēng)險，通過隱形流轉(zhuǎn)的抗?fàn)幏绞将@取部分宅基地

7、收益權(quán)；一些地方政府通過“三集中”、“雙置換”等方式置換、整理宅基地，以獲得城市建設(shè)發(fā)展的用地指標(biāo)。
　　 縱觀建國后農(nóng)村宅基地制度變革的曲折歷程，可以總結(jié)出兩條規(guī)律：首先，土地要素相對價格與宅基地產(chǎn)權(quán)私有化程度的變化趨勢總體呈現(xiàn)一致性；其次，由于利益集團的存在，土地要素相對價格與宅基地地產(chǎn)權(quán)私有化程度的變化速率呈現(xiàn)非一致性。這給我們的啟示是，在進行宅基地制度創(chuàng)新時既要考慮宅基地要素相對價格的變化趨勢，盡量讓宅基地制度創(chuàng)新的路徑

8、和方向與宅基地要素相對價格變化的趨勢相吻合，避免二者的相互沖突和抵消。同時又要充分考慮各利益集團的偏好及影響，一方面要使制度的安排基本上符合利益集團的偏好并協(xié)調(diào)好各利益集團的利益沖突，另一方面要擅于利用利益集團來促進和強化宅基地制度變遷。
　　 第二，當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型對中國農(nóng)村社會、經(jīng)濟、文化產(chǎn)生了重大影響，特別是近年來農(nóng)村市場經(jīng)濟的建立和完善、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展對農(nóng)村土地制度產(chǎn)生了重大影響，具體而言：市

9、場經(jīng)濟要求賦予土地這種最基本的生產(chǎn)要素以資產(chǎn)屬性，改變無償使用的農(nóng)村土地制度為有償使用，用市場手段促進土地要素的合理流動從而提高土地資源配置效率；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要占用大量的土地，土地需求量急劇增加，土地變得更為稀缺；城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展促進了城鄉(xiāng)人口流動，改變了農(nóng)村人地比例關(guān)系。綜上所述，土地需求量的增加、土地資產(chǎn)屬性的顯現(xiàn)以及人地比例的變動共同提高了宅基地要素的相對價格。
　　 在現(xiàn)行法律制度框架下，宅基地的配置方式沿襲了計劃經(jīng)

10、濟體制下形成的無償、無期限、均分及身份限制的配置方式，這種配置方式使得宅基地要素相對價格上漲無法改變宅基地所有者、使用者及管理者之間的利益格局。如果改革宅基她使用制度，即運用市場機制配置宅基地資源，則能夠顯化農(nóng)村土地增值收益，擴大土地規(guī)模利用效應(yīng)和土地優(yōu)化配置效應(yīng)，并降低現(xiàn)行宅基地制度執(zhí)行中的交易費用，這些就是所謂的外部利潤。外部利潤的出現(xiàn)刺激了農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織以及政府等主體將其內(nèi)在化的強烈愿望，這一愿望在各種客觀條件均已具備的情況下

11、，很容易產(chǎn)生制度創(chuàng)新的內(nèi)在沖動，即相關(guān)當(dāng)事人自愿形成行動團體，設(shè)計制度裝置，推動制度創(chuàng)新。
　　 第三，在我國農(nóng)村宅基地制度制定及創(chuàng)新實踐中，涉及到的主要利益集團有中央政府、地方政府（包括基層組織）以及農(nóng)民。總體上來說，中央政府既希望利用現(xiàn)有的宅基地制度以維持農(nóng)村社會的基本穩(wěn)定，又希望加快農(nóng)村土地市場化、資本化進程以增加農(nóng)民土地財產(chǎn)收益；地方政府，特別是土地資源稀缺、經(jīng)濟發(fā)展速度較快的地方政府推動宅基地制度創(chuàng)新的積極性較高，因為

12、這可以滿足其經(jīng)濟發(fā)展需要以及增加財政收入；農(nóng)民是宅基地制度創(chuàng)新中的最直接的利益相關(guān)者，一個科學(xué)的、以農(nóng)民利益為本的制度安排則能最大程度地保障農(nóng)民的權(quán)益。
　　 為了直觀反映各利益集團策略行動之間的內(nèi)在關(guān)系，文章運用集合論中的維恩圖來構(gòu)筑相應(yīng)的邏輯模型。在維恩圖的邏輯演化過程中，我們發(fā)現(xiàn)，中央政府的策略行動是資源優(yōu)化配置要求、農(nóng)民需求以及維護社會穩(wěn)定目標(biāo)的交集；地方政府的策略行動是國家法律制度框架、上級政府要求、經(jīng)濟發(fā)展需要及農(nóng)民

13、需求的交集；農(nóng)民的策略行動是政府控制、農(nóng)民行動能力和掌握資源程度的交集。如果各自交集越大，則代表各主體策略行動的空間越大；如果三者的交集越大，則代表三者更容易地就宅基地制度創(chuàng)新達(dá)成一致。
　　 當(dāng)然，中央政府、地方政府和農(nóng)民的策略行動并不總是完全吻合的。一方或兩方強制力下的制度安排，都可能存在制度效率的損失。因此，要提高宅基地制度創(chuàng)新的效率，就要盡可能協(xié)調(diào)好中央政府、地方政府和農(nóng)民的利益，使三方的策略行動盡可能地吻合（當(dāng)交集達(dá)到

14、足夠大時，即為制度經(jīng)濟學(xué)上所謂的同意一致性）。為此，必須從支持農(nóng)民弱勢利益集團的形成與發(fā)展、抑制強勢利益集團對公共政策的過度滲透、改變政府角色等方面協(xié)調(diào)各方策略行動，確保合理利益均衡點的形成。
　　 第四，在上述理論分析基礎(chǔ)上，有必要對宅基地制度變遷理論進行計量分析，即利用大量數(shù)據(jù)，運用計量方法，為制度變遷理論提供強有力的數(shù)據(jù)支持。鑒于此，文章選取江都市作為實證研究區(qū)域，回顧了江都市1996年、2000年、2004年和2008年

15、四個時間段的宅基地制度創(chuàng)新過程，并建立了江都市宅基地制度創(chuàng)新模型；其次，通過調(diào)查樣本點的選擇和調(diào)查數(shù)據(jù)的收集整理，共整理到30個樣本村4個時期的共120個樣本的時間序列一一截面混合數(shù)據(jù)；在此基礎(chǔ)上，運用最小二乘法和隨機效應(yīng)模型對模型進行了回歸檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，“土地要素價格變化、利益博弈與宅基地制度創(chuàng)新”之間存在著一種內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。具體而言，宅基地制度創(chuàng)新受到農(nóng)村土地資源短缺程度和土地開發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、各主體經(jīng)濟狀況（主要是農(nóng)民人

16、均純收入的增加）、人力資本以及政策等因素的影響；其中，人均居民點用地面積，農(nóng)民人均純收入和政策是影響宅基地制度創(chuàng)新的顯著因素。
　　 最后，論文對研究內(nèi)容進行了總結(jié)、歸納，并提出促進宅基地制度創(chuàng)新的政策建議，包括兩個要求和四項政策舉措。即在研究宅基地要素相對價格變化趨勢、把握宅基地制度創(chuàng)新方向及引導(dǎo)和治理利益集團、確保合理的利益均衡點的形成的總體要求下，通過宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股份制改造以