保障性住房地方立法及實踐研究.pdf

1、保障性住房向來都缺乏一個統(tǒng)一或者權(quán)威性的定義。對一個承載了經(jīng)濟、社會、民生和社會心理意義的標的物來說，賦予其人人都可信服的所謂科學定義，難免會陷入“另一層謬誤”。無論是西域的公共住房，抑或儒家文化圈內(nèi)的組屋、居屋，均凝練了政府和民眾的智慧，體現(xiàn)了責任政府的擔當。當前推進保障性住房仍飽含了執(zhí)政黨更多的情感性色彩而非法理性邏輯。公權(quán)力主導并強推的結(jié)果是滿足了一部分受眾群體的需要，但同時也帶來了諸如效率與公平、政府與市場、自由與強制之間的矛盾

2、。借鑒政治學的研究術(shù)語，中國保障性住房歷經(jīng)了否定之否定路線和修正主義路線，即“休克式療法”到“漸進式療法”。當前，保障性住房既面臨著傳統(tǒng)市場與政府、中央與地方關(guān)系的張力，更面臨著法治實踐中法制統(tǒng)一與實踐相悖、新型社會治理模式需求多元與公共服務(wù)手段相對單一、國家責任擔當不夠與個人義務(wù)履行尺度不一等矛盾。
　　研究保障性住房至少存在以下問題亟待解決：第一，保障性住房是個什么樣子的東西？它可以沒有統(tǒng)一的定義，但必須有外延和內(nèi)涵的初步界定

3、。至今，無論是實務(wù)界還是學術(shù)界，對保障性住房的認識仍然比較混亂，有“盲人摸象”之虞。第二，保障性住房供給的主導方應(yīng)當是誰？如果是政府，政府的責任和義務(wù)限度在哪里？政府的職責主要放在需求方還是供應(yīng)方？如果是公眾，或者說中低收入者，各自的內(nèi)容和限度如何？第三，在中央立法缺失，地方現(xiàn)行立法之窘境下，各地經(jīng)濟實力差異較大，“八仙過海、各顯神通”式樣的制度供給會不會加劇新的社會不公，影響社會對住房公平的正常心理預(yù)期和可承受能力？第四，與缺乏頂層設(shè)

4、計的難為相比，保障性住房制度需要的是基于個人信用、技術(shù)平臺、公私協(xié)力、行政審核、司法介入、權(quán)利保護等更為復雜細致的邏輯和技術(shù)承接，如何讓該體系播下“龍種”而不至于產(chǎn)出“跳蚤”，需要怎樣的理念與技術(shù)糅合？第五，除了政治學、經(jīng)濟學、經(jīng)濟法學、建筑與房地產(chǎn)以其視野來研究和剖析保障性住房以外，以憲法與行政法為代表的公法學科對保障性住房制度應(yīng)當有什么樣的理論貢獻或者實踐導引？住房問題在根本上是房價過高和居民支付能力較低之間的矛盾，憲行視角下的政府

5、應(yīng)如何承擔并加以解決？
　　基于上述問題，文章從以下五個方面進行詳細論述或論證。
　　第一部分，保障性住房的緣起與現(xiàn)狀。保障性住房制度從計劃經(jīng)濟中剝離，歷經(jīng)完全計劃和完全市場兩個單軌階段。既有制度性因緣，又有歷史性變遷，本部分從政策和制度層面解析保障房制度的緣起。現(xiàn)實層面，廉租房建設(shè)滯后，經(jīng)濟適用住房停滯不前，公租房大行其道，在諸如限價房、優(yōu)租房、自住型商品房、人才公寓等名目繁多的住房供給體制下，未來保障房制度的供給主體、受

6、眾范圍、產(chǎn)權(quán)設(shè)置等頂層設(shè)計既需要地方立法和實踐的試錯和指引，又需要探究國家宏觀調(diào)控與個人需求的微妙關(guān)系，包括其背后蘊涵的制度和法理因素。
　　第二部分，重點論證了保障性住房基礎(chǔ)理論，意在把握保障性住房制度的基本性質(zhì)和基本原則。本部分的論證沒有從經(jīng)濟學、政治學和社會學上諸如效率與公平理論、租金管制理論、住房過濾與梯度消費理論著手，而是遵循“公共住房必須有公權(quán)力的介入，公權(quán)力介入后應(yīng)當如何運行應(yīng)當是公法認真研究的問題”這一思路進行研究

7、。公權(quán)力的介入和運行應(yīng)體現(xiàn)在保障性住房建設(shè)的各個面向上。目前國內(nèi)學者對保障性住房制度的基礎(chǔ)理論研究代表性觀點甚少，住房保障制度要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和全面福利的關(guān)系。從“公”字著手，認為保障房是公共產(chǎn)品；保障房制度需要公權(quán)的介入和運行；保障房制度體現(xiàn)的是公共治理；保障房制度歸結(jié)點是公共利益。根據(jù)當下實踐提出了保障性住房制度的基本原則，即公共性原則、有限性原則

8、、流動性原則與市場性原則。
　　保障性住房之國家保障義務(wù)是國家對中低收入群體擁有住房應(yīng)承擔的責任基礎(chǔ)。本部分論證保障性住房之國家保障義務(wù)，而非泛化國家義務(wù)，將住房保障統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為國家義務(wù)。住房國家保障義務(wù)的提法既非對“權(quán)利——義務(wù)”的邏輯遵從，同時也是對住房和保障性住房邏輯概念的混同。國家保障義務(wù)的邏輯基礎(chǔ)與西方公共住房制度相比，從理論到實踐都還沒有找到一個很成熟的模式。包括經(jīng)濟學、法學和社會學在內(nèi)的學者從多個角度對公共住房、社會住

9、房等保障房制度進行論證，經(jīng)濟學學者多從國家干預(yù)理論、福利國家理論、市場失靈理論和住房梯度消費及過濾理論進行論證；法學學者多從住房權(quán)進行論證；社會學者多從公平分配理論、社會排斥理論和居住隔離理論來論證。多學科的交叉研究還不夠，保障房制度相關(guān)理論和技術(shù)路線設(shè)計還沒有清晰的展現(xiàn)在我們面前。尤其是我國保障房制度的實踐線路多從地方立法與實證著手，地方先行先試的路徑依賴在短期內(nèi)仍將存在。對地方立法和實證的探尋有利于從根本上對保障房制度給予全面清晰的

10、梳理。通過正當性理論和普遍福利理論論證了國家在住房保障上對公民存在的保障義務(wù)；通過對國家保障義務(wù)的規(guī)范依據(jù)、憲政基礎(chǔ)和根本目的進行論證，指出國家在推動保障性住房制度立法與實證上的責任和義務(wù)。這一責任和義務(wù)在《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》第四條規(guī)定中得到了印證。保障房制度表現(xiàn)出超強的制度生命力緣于制度對個人權(quán)利的尊重和國家保障義務(wù)的積極履行，國家保障義務(wù)這一命題有著清晰的制度發(fā)展脈絡(luò)，這個脈絡(luò)不僅與我國住房歷史相契合，而且還折射著中國

11、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會住房制度的變遷。
　　第三部分，比較并分析域內(nèi)外保障性住房的立法。重點考察域外的立法與成熟制度?，F(xiàn)行保障房制度的立法主要依靠行政管理部門來主導，為應(yīng)對立法民意，全國人大以委任立法的方式讓國務(wù)院制定相關(guān)條例和辦法，國務(wù)院根據(jù)工作分工由具體部委來主導起草，并征求相關(guān)部門（比如財政部、銀行、地方政府住建部門）的意見，帶有強烈的行政主導色彩。一般是在諸多主體的合力作用下運行，當前有關(guān)保障性住房的立法多以委任立法模式來進行。本

12、部分重點考察了域外的美國模式、歐洲模式和亞洲模式中較為成熟的租金補貼，住房儲蓄和中央公積金等特色制度。要確保保障性住房制度的法治化，就必須從立法的角度研究政府供給、租金補貼、契稅減免等問題，必須從保障對象、標準、方式和職責上進行框定。域內(nèi)立法主要分兩個層面，中央立法與地方立法。住房制度具有較強的時代烙印，經(jīng)濟發(fā)展水平、消費觀念、住房消費可支付水平等條件決定了住房政策的差異。地方在政治經(jīng)濟及社會制度方面的共性，決定了各地在住房政策方面的相

13、似性和演進的共時性；地方在發(fā)展水準、財政狀況上的差異也決定了地方立法和政策上的差異，諸如東南沿海之立法較之于西部省份的立法就存在較大差異等。因給付能力的不同導致立法各異乃現(xiàn)實窘境之折射，此等差異在一定程度上影響和制約了我國保障性住房立法的進度和質(zhì)量。應(yīng)當尊重和承認這種差異性，當下住房最高行政主管部門與地方人民政府簽訂的保障性安居工程責任書就是基于因經(jīng)濟水平存在差異而建造保障房數(shù)量的非整體劃一。但此處需要申明的是，根據(jù)地方實證調(diào)研，實踐上

14、的各異并非立法各異的結(jié)果，更為吊詭的是，各地反而在立法文本的表達上出現(xiàn)了高度同質(zhì)，文本表達與實踐的背離矛盾正是當下中央立法缺失，地方注重政令的集中反映。先地方后中央的立法模式，賦予了中央立法更多的地方實證樣本，也彰顯著中央與地方在立法與政策、管制與服務(wù)、集權(quán)與放權(quán)關(guān)系上的不置可否之窘境。
　　第四部分，考察了域內(nèi)外保障性住房的實踐。本部分將當下實踐分為三種模式，這三種模式涵括了當下的實踐類型。保障性住房本身就不是完全市場條件下的產(chǎn)

15、物。它的出現(xiàn)與中國快速城鎮(zhèn)化、勞動密集型產(chǎn)業(yè)需求、中國社會結(jié)構(gòu)階層變化等因素緊密相關(guān)。社會階層結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在社會階層位序的確立上，各個階層在社會地位等級中的排列次序取決于各個階層擁有的文化資源、經(jīng)濟資源與組織資源數(shù)量，擁有三種資源數(shù)量越多的階層，其階層位序就越高，反之越低。保障性住房的保障對象也體現(xiàn)了社會階層序列的差別，比如在蘇州，高技術(shù)人才的優(yōu)租房房源質(zhì)量好，面積大，裝修好，設(shè)施比較齊全，而同為工業(yè)園區(qū)的其它公租房則較為次之。三種模式有贊

16、許，也有質(zhì)疑，體現(xiàn)著地方政府對保障房制度的政府職責履行、保障房建設(shè)模式、受眾群體的范圍差異。對域內(nèi)外實證研究不難發(fā)現(xiàn)，越來越多的國家和地區(qū)，政府在住房的實踐上正在進行四個方面的轉(zhuǎn)軌：一是從直接供給向間接供給轉(zhuǎn)軌；二是從實物供給向貨幣補貼轉(zhuǎn)軌；三是政府從單方供給向利用社會組織力量轉(zhuǎn)軌；四是由以傳統(tǒng)公權(quán)力為主導向借用現(xiàn)代治理理念和綜合運用新型行政模式轉(zhuǎn)軌。上述轉(zhuǎn)軌一方面可以避免政府對住房市場的直接干預(yù)，另一方面，又可以使國民平等的住房權(quán)利得

17、到較為公正的實現(xiàn)，這迥異于我國當前以行政手段強行控制房價，行政命令手段強行完成保障性住房建設(shè)目標的做法。保障房的實踐上還存在諸如主體與客體、審核與輪候、準入與退出等困境，有些困境是制度性困境，單靠保障房制度一己之力怕難以擎起整個保障與給付大廈。尤其是本部分困境中的糾紛與懲戒問題，以渝北法民初字第07396號等三起撤訴案為例，分析了司法實踐中公益與私益的矛盾調(diào)處和適法矛盾。其實，我國保障性住房制度也在進行轉(zhuǎn)軌，即從政府調(diào)控和穩(wěn)定房價的工具

18、性手段，向以保護中低收入者住房權(quán)利、履行政府職責的理念回歸轉(zhuǎn)軌。當下提出的“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系”即是這一轉(zhuǎn)軌的注釋。
　　第五部分，為保障性住房的完善提供些許合理化建議。在分權(quán)化的時代背景下，地方政府掌控著地方事務(wù)的主導權(quán)。保障性住房政策成為“中央主導的地方政策實驗”，其地域化特征越來越明顯，地方經(jīng)驗在推動著中國保障性住房發(fā)展的進程。處于“穩(wěn)定”和“考核”的硬指標，地方政府在立法和制

19、度實踐中一直處于和中央的激烈博弈中，這并不是說所有地方政府都在應(yīng)付中央的指令性計劃，更多地方正在結(jié)合自身實際進行著制度創(chuàng)新和實踐，比如“優(yōu)租房”和“自住型商品房”的突破。調(diào)研證實，保障性住房制度推動比較好的地方，均是地方政府積極主動的自發(fā)行為，而并非來自于中央的權(quán)威，這意味著保障房制度需要在立法上、實踐上和制度創(chuàng)新機制上進行完善。但地方積極性的發(fā)揮也存在這樣一個結(jié)果：地方正在固化地域住房福利資源，地方立法在肢解著中央立法，立法的碎片化形