關于我對中國特色城鎮(zhèn)化建設問題的思考

1、<p>　　關于我對中國特色城鎮(zhèn)化建設問題的思考</p><p><b>　　陳玉榮</b></p><p>　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化是中國社會發(fā)展的必然趨勢，也是我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志。新中國成立以來特別是改革開放三十年來，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設取得了偉大成就，各地在生態(tài)環(huán)境建設、基礎設施完善和人居環(huán)境改善等方面都有了新的突破。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關

2、于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進。優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力?！边@為我國如何推進新型城鎮(zhèn)化建設指明了方向，確定了體制機制建設框架，具有十分重大的歷史意義和現(xiàn)實指導意義。</p><p>　　一、關于新型城鎮(zhèn)化的內涵和理念。城鎮(zhèn)化

3、是人口集聚和社會現(xiàn)代化的過程，涉及到人口聚居、就業(yè)、生態(tài)、環(huán)境、公共設施、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展、政府服務等各種因素。 2012 年的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，從而正式確立了新型城鎮(zhèn)化這一概念。</p><p>　　與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化在原有城市化內容的基礎上，賦予了一些新的理念和內涵。概括起來，至少應該包括以下幾

4、個方面。</p><p>　　重視人的因素。 強調人口城鎮(zhèn)化，更加注重人的發(fā)展需求，即“以人為本”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要問題。它要求以市民為主體，圍繞人民群眾現(xiàn)代化物質、文化生活需求，提供完善的城鎮(zhèn)承載條件和現(xiàn)代化生產(chǎn)、生活服務。新型城鎮(zhèn)化要求有效解決城鄉(xiāng)“二元結構”和城市內部“二元結構”，即解決好進城農(nóng)村人口徹底離開土地，永久居留城鎮(zhèn)的問題。不僅要解決好進城農(nóng)民真正享受城市各項保障，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服

5、務覆蓋常住人口，還要解決好他們的支付能力和支付水平問題，讓他們能體面地享受社會文明發(fā)展成果，融入現(xiàn)代化經(jīng)濟文化生活方式。解決好這些問題又必須解決好城鎮(zhèn)化經(jīng)濟發(fā)展的支撐體系問題，以形成有效合理的就業(yè)空間。　節(jié)約、集約使用資源，尤其是要集約、節(jié)約配置土地資源。 李克強總理強調，“推進城鎮(zhèn)化的過程是資源和要素在空間上優(yōu)化的過程。最重要的是土地資源的集約利用、高效配置。新型城鎮(zhèn)化建設，一定要堅持集約發(fā)展、有序發(fā)展，根據(jù)資源環(huán)境承載能力合理確定城

6、市發(fā)展規(guī)?！?，推動城鎮(zhèn)化建設向集約、節(jié)約使用土地等各種資源和低能耗轉變，實現(xiàn)各種資源的集約、高效利用和循環(huán)使用，防止“攤大餅”、盲目“圈地造城”，正確處理和解決好城市化建設與農(nóng)業(yè)用地的</p><p>　　注重環(huán)境友好發(fā)展。 社會發(fā)展和文明的高度化，使人民群眾對城市發(fā)展的生態(tài)、環(huán)境提出了前所未有的更高要求，其中既包括了對城市及其周邊生態(tài)環(huán)境的美化、綠化要求，對水和空氣質量的要求，也包括了對城市內部及其周

7、邊社會治安、交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生等方面的要求。換言之，居民高宜居性的要求，推動城鎮(zhèn)化由高環(huán)境沖擊型向低環(huán)境沖擊型的發(fā)展轉變，實現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳、環(huán)保、舒適、方便、優(yōu)雅、美麗、高效和社會和諧。</p><p>　　堅持“統(tǒng)籌發(fā)展”。 城鎮(zhèn)化實質上是社會結構調整與進步的過程，是人們不斷追求生活方式向具有比較優(yōu)勢的現(xiàn)代社會生活方式轉變的過程。人們追求物質生活、文化生活和社會生活質量的提高，實質上是對城鎮(zhèn)化發(fā)展的統(tǒng)籌性提出

8、了更高要求。決策者在規(guī)劃城市發(fā)展時，必須更好地思謀并做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展；堅持城鎮(zhèn)人力資源和經(jīng)濟資源開發(fā)的協(xié)同性、產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展布局和人口素質條件的協(xié)調性；突出地域間城鎮(zhèn)資源和經(jīng)濟上的比較優(yōu)勢，處理好城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)、就業(yè)的有機關系，形成差異化的經(jīng)濟功能定位、不同城市之間經(jīng)濟發(fā)展的互補性和要素配置的差異性。推動由優(yōu)先發(fā)展大城市向大中小城市并重、城鄉(xiāng)互補協(xié)調發(fā)展的道路轉變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。</p><

9、;p>　　突出城鎮(zhèn)“內在發(fā)展質量”。 城市化是一個緊密型結構的社會載體，顯其張力的是城市經(jīng)濟活力、文化內涵、社會文明和諧等等。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就應注意將不同地域的資源稟賦、民族特色、人文傳統(tǒng)、民俗風貌、建筑風格等等融入城鎮(zhèn)化建設，摒棄“千城一面”、經(jīng)濟趨同、產(chǎn)業(yè)雷同和重“數(shù)量規(guī)?！陛p“質量和文化內涵”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，推動“數(shù)量規(guī)模”型城鎮(zhèn)化向“質量和富有民族文化內涵”型轉變，彰顯城市人文歷史積淀、個性特征和文化內涵，形成具有相對比

10、較優(yōu)勢的經(jīng)濟發(fā)展格局。</p><p>　　伴隨經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國面臨的資源、環(huán)境約束矛盾越來越突出，資源、環(huán)境承載力已經(jīng)呈現(xiàn)出相對飽和的態(tài)勢。目前，全國的城鎮(zhèn)化率僅為 52.6% ，按照有關分析，其中包含著“半城鎮(zhèn)化”的因素，去除這個因素，我國真實的城鎮(zhèn)化率只有 35% 左右。堅持資源節(jié)約和環(huán)境友好地推進城鎮(zhèn)化建設，是我國的必然選擇。如何在資源、環(huán)境約束日益突出條件下加速推進真實城鎮(zhèn)化建設是

11、我們必須認真解決的問題。</p><p>　　合理布局大中小城市。 大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展是《決定》明確的我國城鎮(zhèn)化基本方略。大城市有節(jié)約土地、勞動生產(chǎn)率高的優(yōu)勢，小城市有農(nóng)村人口轉移成本低、宜居條件好的優(yōu)勢。國際上，大多數(shù)國家是走以城市群為主體發(fā)展道路的，在積極發(fā)展大型城市的同時十分重視中小城市的發(fā)展。德國的大都市圈雖然聚集了 70% 的人口，但其產(chǎn)業(yè)政策的重點卻是以中小城市和小城鎮(zhèn)為主

12、的。在我國，有相當數(shù)量的城市尤其是一些省會城市，脫離實際追求發(fā)展特大型和大型城市，導致要素資源畸形流動，資源錯配，成本價格畸形；中小城市和小城鎮(zhèn)卻因人力、資金、技術要素資源流入不多而發(fā)展后勁不足，即使有較好的資源稟賦和發(fā)展?jié)摿σ搽y以得到較快發(fā)展。因此，必須按《決定》的要求，“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，因地制宜、尊重規(guī)律，通過制度和政策導入要素資源。</p><p>　　堅持科學、統(tǒng)籌規(guī)劃。 城鎮(zhèn)

13、化建設是一個長期的過程，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展一定要堅持戰(zhàn)略謀劃、藍圖引領、統(tǒng)籌長遠、分步實施，切不能急功近利，更不能盲目、無序亂為。規(guī)劃涉及戰(zhàn)略和統(tǒng)籌、高屋建瓴，起點要高，立足長遠，形成廣泛共識和公眾認同。日本、歐洲、新加坡等國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐都證明了好的規(guī)劃能給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來巨大效益。要加強對城鎮(zhèn)土地開發(fā)與空間布局、基礎設施網(wǎng)絡構建等進行長遠規(guī)劃，并將其與階段性規(guī)劃相結合，避免隨意性、碎片化，在建設上要堅持量力而行，分步推進，循序漸進，確保

14、城鎮(zhèn)化在科學有序的軌道上運行。</p><p>　　統(tǒng)籌制定科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，一個重要的問題是要改革現(xiàn)行城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃編制體系和方法。傳統(tǒng)的城市發(fā)展規(guī)劃主要由城鄉(xiāng)建設主管部門編制?！俺鞘幸?guī)劃”的定義是：根據(jù)城市的歷史和自然條件來確定城市的發(fā)展和規(guī)模、城市各個部分的組成，選擇這些組成部分的用地，加以全面的組織和合理安排，為生產(chǎn)、生活創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。從中可以看出，城鄉(xiāng)主管部門編制的城市發(fā)展規(guī)劃主要是城鎮(zhèn)建設規(guī)劃

15、，側重于城市功能建設和土地配置，盡管也考慮與產(chǎn)業(yè)布局的銜接，但總體上與經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局以及人力資源開發(fā)等社會發(fā)展規(guī)劃銜接不足，與經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃存在“兩張皮”的情況。因此，改革現(xiàn)行的規(guī)劃編制體系和規(guī)劃編制理念、方法勢在必行。堅持資源節(jié)約、集約。 節(jié)約資源是實現(xiàn)城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎，必須轉變資源利用方式，在提高資源利用效率和效益上狠下功夫，十分重視節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)能型社會建設。一要重點推進建筑節(jié)能。據(jù)統(tǒng)計，全國建筑耗能一般占社

16、會總耗能的 30% ，再加上建筑材料生產(chǎn)過程中的能源消耗，建筑能耗在社會總耗能中占比高達 47%~49% ，是發(fā)達國家的 3 倍。要切實實施建筑節(jié)能與綠色建筑推廣、限制、禁止使用技術目錄，推廣綠色</p><p>　　提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。 城鎮(zhèn)公用設施和基礎設施，是人口城鎮(zhèn)化的承載力和可持續(xù)能力的重要體現(xiàn)。真正的城鎮(zhèn)化必須有人氣支撐和與之相適應的基礎設施和公用設施承載能力。要探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設投融資方式

17、，按照政府引導、市場運作、企業(yè)經(jīng)營的原則，在加大政府投入的同時，吸引社會資金、民間資本進入城鎮(zhèn)基礎設施建設領域，解決城鎮(zhèn)化建設資金短缺的矛盾。要研究將單純的房地產(chǎn)開發(fā)與市政基礎設施建設和公共服務建設有效結合的路徑，形成公共基礎設施建設、發(fā)展服務業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)聯(lián)動和整體開發(fā)建設。兩型發(fā)展的城鎮(zhèn)化，需要在城市提質改造和擴容上下功夫，少搞新城開發(fā)，突出抓好城市公用設施、基礎設施建設和城鎮(zhèn)舊區(qū)、棚戶區(qū)改造，在提高質量、整合功能區(qū)和現(xiàn)代化上下力氣

18、。通過市場運作，引導民間資本進入城際交通、地鐵等公共交通、城市信息基礎設施、燃氣普及、城市防洪、建成區(qū)排水管道建設、污水集中處理以及生活垃圾處理等方面的建設。</p><p>　　保護環(huán)境，建設優(yōu)美城市（鎮(zhèn)）。 有效保護環(huán)境和生態(tài)建設是新型城鎮(zhèn)化建設的內在要求。重視有效保護環(huán)境和生態(tài)建設，一是要科學規(guī)劃、建設、保護城鎮(zhèn)生態(tài)功能區(qū)，建設綠色生態(tài)園林城鎮(zhèn)，形成綠色保障，提升和創(chuàng)造生態(tài)文化氣息，形成宜居環(huán)境。

19、二是要提升城鎮(zhèn)污水處理、垃圾無害化處理設施的處理能力和水平，嚴格控制垃圾處理對地下水、土地、環(huán)境形成第二次污染。要按照“兩型”要求構建項目準入機制，嚴把企業(yè)準入關，嚴格控制高污染、高消耗、高排放項目建設。三是注重打造城市個性。根據(jù)城市發(fā)展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同的歷史文化積淀、民族風情特色，打造各具文化魅力和特質的個性化城市，改變大拆大建的粗放式城市擴張方式和照抄照搬雷同化的城市規(guī)劃、設計，延續(xù)城市歷史文脈，保留城市歷史記憶

20、，彰顯城鎮(zhèn)文化風貌。</p><p>　　堅持以人為本推進新型城鎮(zhèn)化建設。城鎮(zhèn)化的根本目的，是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化，讓更多的居民定居城鎮(zhèn)享受現(xiàn)代物質文明和精神文明?！巴七M以人為核心的城鎮(zhèn)化”，必須下決心解決中國城鎮(zhèn)化進程中的半城鎮(zhèn)化問題。按照真正意義上的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計計算，至 2012 年底，我國可能有 2 億多城鎮(zhèn)人口被排除在市民體制之外。這種半城鎮(zhèn)化狀態(tài)形成了城鎮(zhèn)內部的“二元結構”和不平等的公民待遇，嚴重影響了

21、城鎮(zhèn)化的真實進程和社會公平性。要打破這種半城鎮(zhèn)化狀態(tài)“二元結構”，真正讓農(nóng)民進得來、留得住、生活好、過得體面、有尊嚴，有城市認同感和歸屬感，從而真正實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。</p><p>　　創(chuàng)造穩(wěn)定就業(yè)的條件。 城鎮(zhèn)化的關鍵是讓進城人口有穩(wěn)定的就業(yè)機會和可靠的收入來源，這樣才能使之有“立足”之基和生活保障。實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)則需要城市的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐。為此，要積極培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)在要素集聚、資源集

22、約、服務跟進、產(chǎn)業(yè)轉型、融入城區(qū)等方面具有顯著優(yōu)勢，是帶動就業(yè)、促進創(chuàng)業(yè)的有效平臺。應該依據(jù)資源的相對比較優(yōu)勢以及相鄰地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，強化園區(qū)規(guī)劃引領，完善園區(qū)基礎設施，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，引導農(nóng)民工就近就業(yè)和返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。推動園區(qū)和城鎮(zhèn)新區(qū)有機結合，堅持產(chǎn)城融合的方向，使單一生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟向多功能城市型經(jīng)濟轉型，形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)借力城市功能、城市功能服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)城融合新格局。要積極推動民營經(jīng)濟發(fā)展。民營企業(yè)在提供就業(yè)機會方面發(fā)揮著十

23、分重要的作用，在不少發(fā)達省份的城鎮(zhèn)中，民營企業(yè)提供的就業(yè)崗位比重超過了 50% 。要按照《決定》的要求，下大力氣消除制約民營經(jīng)濟發(fā)展的“潛規(guī)則”和“玻璃窗”“彈簧門”，制定更加積極的政策，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)民眾自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展。要積極推動能夠增強城鎮(zhèn)就業(yè)承載能力的服務業(yè)發(fā)展。人口由鄉(xiāng)村向城市快速轉移的過程，也是居民生活需求轉向社會化</p><p>　　強化公共服務、健全公共服務體系。 完善的政府

24、公共服務體系，是提高城鎮(zhèn)居民生活質量、增強城市社會穩(wěn)定性的保障。要加快和深化財政稅收體制改革，增強地方政府特別是市、縣一級政府提供公共服務的能力，逐步形成與其事權相匹配的財稅體制結構，努力提升城鎮(zhèn)公共服務設施水平。深化公共服務體制改革，逐步推進公共服務覆蓋常住人口，將外來務工人員納入政府保障房范圍，建立農(nóng)民工子女平等接受義務教育的機制。要加大保障性住房尤其是公租房的建設力度，推進廉租住房和公租房統(tǒng)籌建設并軌運行，鼓勵和引導社會資本參與公

25、租房建設和運營。</p><p>　　有序推進戶籍制度改革。 現(xiàn)行戶籍管理制度制約農(nóng)村居民向城市遷移，將城鎮(zhèn)常住人口分割為戶籍與非戶籍二元結構，使一部分人不能均等享受公共服務。要按照《決定》的要求，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶的條件和政策，加快推進戶籍制度改革，引導非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移。戶籍制度改革可按照“分類推進、因城而異、因群而異”的原則，在全面規(guī)劃的基礎上試點推廣，逐步實現(xiàn)人口

26、在城鄉(xiāng)之間、城市之間自由遷徙和就業(yè)安居?，F(xiàn)階段，可以考慮把戶籍制度改革的重點放在縣級城市，加大對已有政策落實情況的檢查與督促力度，允許農(nóng)民帶地進城，讓進城落戶農(nóng)民與當?shù)爻擎?zhèn)居民在子女就學、就業(yè)勞保、醫(yī)保社保、保障性住房等方面享有同等權益。</p><p>　　加快農(nóng)村土地流轉制度改革。 城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)村人口向城市轉移的過程，同時也是農(nóng)村土地流轉的過程。農(nóng)村土地流轉會促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、提供城市建設用

27、地；在土地流轉過程中農(nóng)民的利益能合法、公平、合理地得到維護，將使他們有進城立足的資本。再加上有效的就業(yè)保障，就可以有效解決農(nóng)民義無反顧離開土地，也可以遏制城鎮(zhèn)建設因土地價格便宜而盲目擴張、濫用土地資源的行為，推進土地資源整合，規(guī)?；赜糜谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。要按照《決定》的要求，改革和完善農(nóng)村土地征用制度，提高農(nóng)村征地補償標準，依法穩(wěn)妥地推動集體建設用地使用權進入市場流轉，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權、同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)，穩(wěn)步提升農(nóng)民

28、在土地增值收益中的分配比例。規(guī)范失地農(nóng)民保障機制，突出解決好征地后農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，加大對失地農(nóng)民的住房補償和就業(yè)扶持力度。</p><p>　　二、中國特色城鎮(zhèn)化建設六十年進程。住房和城鄉(xiāng)建設部副部長齊驥在南京召開的第四屆世界城市論壇上表示，當前我國城鎮(zhèn)化的速度遠遠高于世界上大多國家。尤其是近十多年來，我國每年都有超過1%的農(nóng)業(yè)人口轉向非農(nóng)業(yè)人口，我國城鎮(zhèn)化建設能夠快速推進，主要歸功于我們探索出了一條適

29、合中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路?；仡欀袊擎?zhèn)化建設風雨兼程60載，中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設以改革開放為界，分為兩大發(fā)展階段。</p><p>　　新中國成立至改革開放施行為中國城鎮(zhèn)化建設的第一階段(1949年～1978年)。在這一階段里，中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設經(jīng)歷了起步、調整、停滯、恢復發(fā)展四個時期。</p><p>　　從1949年至1957年，是中國城鎮(zhèn)化建設的起步時期。城鎮(zhèn)化水平有所提高。從195

30、8年至1965年，是中國城鎮(zhèn)化建設的調整時期。出現(xiàn)第一次逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。從1966年至1976年，是中國城鎮(zhèn)化建設的停滯時期。出現(xiàn)第二次逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。從1977年至1978年，是中國城鎮(zhèn)化建設的恢復發(fā)展時期。在1977、1978年，設市城市增加到193個，城鎮(zhèn)人口增加到17245萬，人口城鎮(zhèn)化率上升到17.9% ，但建制鎮(zhèn)繼續(xù)下降，僅有2173個。</p><p>　　從1979年實行改革開放至今30年來，是我國城

31、鎮(zhèn)化建設的第二階段。在這一階段里，我國的城鎮(zhèn)化建設大體經(jīng)歷了恢復發(fā)展、穩(wěn)步前進、快速發(fā)展三個發(fā)展時期。從1979年至1984年，是改革開發(fā)后我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化恢復發(fā)展時期。1984年，以《中共中央關于1984年農(nóng)村工作的通知》和《國務院關于農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶的通知》兩個通知的下發(fā)為標志，小城鎮(zhèn)發(fā)展問題第一次受到中央政策的肯定與支持，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相匹配的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略漸次走進人們的視野。</p><p>　　從1985年至1

32、992年，是改革開放后我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展時期。從1984年中共十二屆三中全會以后，到1992年中共十四大召開以前，以城市改革為重點的經(jīng)濟體制改革推動著我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展。</p><p>　　從1992年至今，是改革開放后我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期。1998年10月，中共中央在《關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中，第一次提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”問題。2000年6月，“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”被進一步具體化，特

33、別是11月黨的十五屆五中全會把積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化列為當前及“十五”期間必須著重研究解決的戰(zhàn)略問題，使中國的城鎮(zhèn)化邁入一個新的發(fā)展階段。</p><p>　　二、中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的基本經(jīng)驗?；仡櫺轮袊闪?0周年來我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設歷程，在反復實踐和艱辛探索的征途中，在城鎮(zhèn)化建設的曲折前進中，我們終于有了一條符合中國國情的城鎮(zhèn)化建設道路，這是全黨全國人民的經(jīng)驗智慧的結晶。</p><p>

34、;　　解放思想是不斷推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的不竭動力?！皼]有解放思想，就沒有改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的成就，就沒有中國特色社會主義的發(fā)展?！蓖瑯?，沒有思想解放，就沒有中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的偉大成就。傳統(tǒng)時期自上而下的城鎮(zhèn)化通過城鄉(xiāng)隔離的二元制度的構建來強制阻斷農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化進程，結果使得中國城鎮(zhèn)化在新中國成立以后的30年中發(fā)展十分緩慢，強制“抑制”式城鎮(zhèn)化把農(nóng)村人口限制在有限的農(nóng)村土地上而把農(nóng)業(yè)資金大量抽出，造成了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻而工

35、業(yè)化和非農(nóng)化卻快速推進的不均衡局面。改革以來自下而上的城鎮(zhèn)化把我國城鎮(zhèn)化帶入了快速推進的軌道，從一定程度上加速了我國整體的城鎮(zhèn)化進程，并逐漸縮小了城鎮(zhèn)化進程與工業(yè)化和非農(nóng)化進程的差距。</p><p>　　政策的引導是穩(wěn)步推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的關鍵。十一屆三中全會以后至今，是中國城鎮(zhèn)化穩(wěn)定、迅速發(fā)展的時期。正確的城鎮(zhèn)建設指導方針，穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)政策法規(guī)，對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的健康、順利發(fā)展起了推動作用，加之第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，

36、為農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速發(fā)展打下了堅實的基礎。1982年～1986年、2004年～2008年，中央連續(xù)兩次下發(fā)共十個“一號文件”鎖定“三農(nóng)”，表達了中央對農(nóng)業(yè)基礎地位認識的高度統(tǒng)一，對農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的高度重視，對農(nóng)民增收致富的高度關注?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》也就“三農(nóng)”問題強調五點：加大農(nóng)業(yè)的支持力度;穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質支撐和服務體系;穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度;推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一

37、體化。黨的十七大提出，要加強農(nóng)業(yè)基礎地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。這將是我們在全面建設小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中必須始終堅持的方向。</p><p>　　借鑒成功經(jīng)驗，不搞整齊劃一是有效促進城鎮(zhèn)化建設的必要條件。農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設不是新事物，中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設要注意吸取相關成功經(jīng)驗。城鎮(zhèn)化建設經(jīng)驗既包括國外城鎮(zhèn)化建設經(jīng)驗，又包括建國以來我國城鎮(zhèn)化建設

38、經(jīng)驗。在借鑒國外建設經(jīng)驗時，由于各個國家歷史文化傳統(tǒng)、在世界經(jīng)濟體系中所處的地位不同以及實行的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟體制上的差異，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出多種發(fā)展模式，在經(jīng)濟發(fā)展過程中的效果也很不一樣，所以我們不可照搬。要根據(jù)我國國情具體問題具體分析。</p><p>　　地方政府的堅強領導是中國城鎮(zhèn)化建設取得重大成功的保障。改革開放以前，我國實行的是高度集權的中央集權制，這種體制為新中國成立初期國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展曾發(fā)揮過積極

39、的作用，但是，隨著社會的發(fā)展進步和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，高度的中央集權體制已不適應時代的要求。近年來，我國行政體制改革一直沿著中央政府向地方政府放權，各級地方政府向下層層放權的方向進行。在一定意義上，地方政府的權力大小直接影響著地方政府在城鎮(zhèn)化建設中的地位和作用發(fā)揮。與時俱進，科學地發(fā)揮地方政府在城鎮(zhèn)化建設中的作用是我國的城鎮(zhèn)化建設取得重大成就的保障。</p><p>　　三、以綠色可持續(xù)發(fā)展觀為指導，進一

40、步推動中國特色城鎮(zhèn)化建設。我國能否由發(fā)展中大國逐步成長為現(xiàn)代化強國，從根本上取決于我們能不能用適合我國國情的方式，加快改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的面貌，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。我們必須正確處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的關系，加大以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的力度，使穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化和扎實推進社會主義新農(nóng)村建設成為我國現(xiàn)代化進程的雙輪驅動，從而逐步解決城鄉(xiāng)二元機構矛盾。十八大報告明確指出，走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理

41、、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。這為我們進一步推進中國特色城鎮(zhèn)化建設指明了方向，就是要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，打破城鄉(xiāng)二元結構、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、促進農(nóng)村小康社會建設，走新型的城鎮(zhèn)化建設道路。所謂走新型城鎮(zhèn)化道路，就是以科學發(fā)展觀為指導，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照產(chǎn)業(yè)集聚、功能完善，節(jié)約土地、集約發(fā)展，合理布局、各具特色的原則，以大中小城市和小城鎮(zhèn)有機結合、

42、協(xié)調發(fā)展為方向。統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，加快構建合理的城市等級規(guī)模結構和城鄉(xiāng)一體化的城</p><p>　　以綠色可持續(xù)發(fā)展觀為指導的新型城鎮(zhèn)化建設，首要的就是科學合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，使城鎮(zhèn)化建設各個方面協(xié)同發(fā)展，形成鮮明特色，形成較為完善的城鎮(zhèn)建設體系，為城鎮(zhèn)的長期健康發(fā)展打下良好基礎，保持經(jīng)濟的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)的規(guī)劃，不能只著眼于單個城鎮(zhèn)的發(fā)展，而是要從區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展的高度來設計規(guī)劃，只有將局

43、部的、個體的城鎮(zhèn)放到區(qū)域經(jīng)濟的整體中建設發(fā)展，才能形成區(qū)域內合理有序的城鎮(zhèn)群體結構。否則，即使單個城鎮(zhèn)規(guī)劃得再好，也會限制區(qū)域優(yōu)勢的形成和發(fā)揮。在城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，搞好生態(tài)環(huán)境保護、資源開發(fā)利用、基礎設施建設，促進經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展。</p><p>　　首先，高度重視城市治理，實現(xiàn)社會共治、共管，是追求新型城鎮(zhèn)化建設外在環(huán)境、條件和內在質量、素質和諧統(tǒng)一的需要。新型城鎮(zhèn)化建設，必須遵循城市發(fā)展和管理的規(guī)律，根據(jù)發(fā)

44、展變化的需求，創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理和服務，把為人民群眾提供整潔優(yōu)美、秩序井然、社會和諧、生活方便、安居樂業(yè)的生存與發(fā)展環(huán)境作為基本的落腳點，逐步形成“藍天、碧水、凈土、靜音”“優(yōu)美、和諧、文明、宜居”，充滿朝氣和活力的城鎮(zhèn)體系。其次，理順城市管理體制。 我國城市管理中普遍存在著分管部門過多、職能交叉、管理主體模糊、職能越位缺位、推諉扯皮等問題。要構建立體化、多層次、簡潔透明的管理體制。株洲市的“兩級主體，分級管理”的治理結構具有一定的

45、借鑒意義。這種管理體制包括：由城管局負責指導、協(xié)調、考核各區(qū)園林綠化、市容市貌以及數(shù)字化城管工作，將環(huán)保、綠化、城管執(zhí)法等具體作業(yè)、執(zhí)法事項下放到城區(qū)；市里定標準，區(qū)里抓落實，社區(qū)有責任，群眾監(jiān)督有獎勵，在一定程度上解決了相互推諉扯皮、都管都不管的問題。第三，推進城市管理主體多元化。 要改變城市管理由政府大包大攬的模式，建立政府主導、社會共建的新模式，實行多方參與，協(xié)同管理，共同治理。注重引導社會、企業(yè)、</p>

46、<p>　　因此，走中國特色城鎮(zhèn)化道路應把握幾個基本原則：不能照搬別國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，步西方發(fā)達國家走過的先污染后治理、先蔓延后整治的道路。我們的城鎮(zhèn)化必須與科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路相適應，從實際出發(fā)，因地制宜，走一條健康的、結構多元化的、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路;大中小城市和小城鎮(zhèn)要協(xié)調發(fā)展。大城市與小城鎮(zhèn)具有不同的功能定位，各有各的優(yōu)勢，誰也取代不了誰，只有相