畢業(yè)論文--淺談我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

1、<p>　　我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度研究</p><p>　　摘 要：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國社會保障制度的重要構成部分，完善與發(fā)展這一制度對促進我國“涉農(nóng)”問題的解決、實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標等方面都具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文主要使用了文獻研究法、案例研究法等研究方法，在查閱了大量的資料的前提下，從我國的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度介紹、我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展現(xiàn)狀、我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療

2、制度發(fā)展過程中存在的問題以及我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展過程中存在問題的對策等四個方面對我國的新型農(nóng)村合作醫(yī)療進行了研究。針對我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展過程中存在的問題，本文提出來明確和強化新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的政府責任、廣泛宣傳引導廣大農(nóng)民積極參加新型合作醫(yī)療、以加大經(jīng)費投入推進管理隊伍建設和經(jīng)辦機構能力建設、多層次多渠道相對穩(wěn)定的新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集機制、制定科學合理的新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償機制、構建定點合作醫(yī)療機構衛(wèi)生服務體系、

3、加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法進程等七個方面的對策建議。</p><p>　　關鍵詞：新型農(nóng)村合作醫(yī)療；經(jīng)費補償；機制；服務；立法</p><p>　　New Rural Cooperative Medical System in China</p><p>　　Abstract：The new rural cooperative medical care system

4、 is an important component of China's social security system , improvement and development of the system to facilitate the resolution of " agricultural " problem areas to achieve a comprehensive well-off so

5、ciety built ambitious goals have important theoretical and practical significance . In this paper, the use of literature research, case studies and other research methods , in view of the large amounts of data premise fr

6、om our introduction </p><p>　　Key word：new ruralcooperative medical system ; Funding for compensation ; mechanism ; legislation ; services</p><p><b>　　目 錄</b></p><p>

7、;　　1我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度5</p><p>　　1.1我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的界定5</p><p>　　1.2我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的“新”5</p><p>　　1.3新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設意義5</p><p>　　1.3.1有助于消除農(nóng)村貧困，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展5</p><p>　　1

8、.3.2社會主義新農(nóng)村建設的重要組成部分6</p><p>　　1.3.3全面建成小康社會的重大舉措6</p><p>　　1.3.4建設社會主義和諧社會的重要措施6</p><p>　　2我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展的現(xiàn)狀7</p><p>　　2.1建設我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基本做法7</p><p>

9、;　　2.2建設我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度取得的成就7</p><p>　　2.2.1“新農(nóng)合”覆蓋范圍不斷擴大8</p><p>　　2.2.2農(nóng)村醫(yī)療服務能力逐步提高9</p><p>　　2.2.3“新農(nóng)合”參保農(nóng)民的健康得到基本保障9</p><p>　　2.2.4農(nóng)村醫(yī)療保障服務質量有很大提高10</p>&l

10、t;p>　　2.2.5農(nóng)村“看病難”問題得到很大改善10</p><p>　　3我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展中存在的問題11</p><p>　　3.1認識不足，宣傳不到位，農(nóng)民積極性不高11</p><p>　　3.2工作經(jīng)費落實難，管理能力不足12</p><p>　　3.3“新農(nóng)合”資金籌集機制不完善12</p&g

11、t;<p>　　3.4新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償方案不盡科學合理13</p><p>　　3.5“醫(yī)保定點”機構服務不夠規(guī)范14</p><p>　　3.6“新農(nóng)合”制度法律體系不健全14</p><p>　　3.7“新農(nóng)合”監(jiān)管機制不夠健全15</p><p>　　3.8財政投入不足嚴重制約“新農(nóng)合”發(fā)展15</p&

12、gt;<p>　　3.9廣大農(nóng)民缺乏足夠的信任15</p><p>　　3.10新型農(nóng)村合作醫(yī)療的“逆向選擇”問題16</p><p>　　3.11籌資困難及高額成本之間的矛盾16</p><p>　　3.12流動人口帶來的難題17</p><p>　　4促進我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展的對策建議18</p>

13、;<p>　　4.1明確和強化新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的政府責任18</p><p>　　4.2廣泛宣傳，大力引導廣大農(nóng)民積極參加新型合作醫(yī)療18</p><p>　　4.3以加大經(jīng)費投入推進管理隊伍建設和經(jīng)辦機構能力建設19</p><p>　　4.3.1建立健全縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理部門19</p><p&

14、gt;　　4.3.2落實合作醫(yī)療機構運行經(jīng)費19</p><p>　　4.3.3新型農(nóng)村合作醫(yī)療實行“管辦分離”模式20</p><p>　　4.3.4加大基礎設施投入，實現(xiàn)縣(市)的信息化管理20</p><p>　　4.4多層次多渠道相對穩(wěn)定的新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集機制20</p><p>　　4.5制定科學合理的新型農(nóng)村合作醫(yī)

15、療補償機制22</p><p>　　4.5.1降低補償?shù)钠鸶毒€，提高封頂線和補償比例22</p><p>　　4.5.2科學測算、合理確定補償比例23</p><p>　　4.5.3適當增加重癥門診病種的補償范圍23</p><p>　　4.5.4啟動農(nóng)民健康工程24</p><p>　　4.6構建定點合作醫(yī)

16、療機構衛(wèi)生服務體系24</p><p>　　4.6.1改進轉診制度，方便病人自主就醫(yī)24</p><p>　　4.6.2擴大定點醫(yī)療機構范圍24</p><p>　　4.6.3切實加強定點醫(yī)療機構的監(jiān)督管理24</p><p>　　4.6.5加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設25</p><p>　　4.7加快新型農(nóng)村

17、合作醫(yī)療的立法進程25</p><p><b>　　結論26</b></p><p><b>　　參考文獻27</b></p><p>　　1我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度</p><p>　　1.1我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的界定</p><p>　　所謂新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

18、是指由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金[1]。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度簡稱“新農(nóng)合”。這一制度是由廣大農(nóng)村居民自己創(chuàng)造的一項醫(yī)療衛(wèi)生保障制度，其目的是改善多數(shù)農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的社會現(xiàn)象。</p><p>　　1.2我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的“新”</p><p>　　新型

19、農(nóng)村合作醫(yī)療制度“新”在什么地方?衛(wèi)生部有關人士闡釋其“新”在“一個沒變，四個突破”?！耙粋€沒變”指的是這一“新型制度”的根本性質沒有改變。它仍是由政府部門引導組織，農(nóng)村民眾自愿參加，個人、集體、政府等多方面籌資，這樣一種農(nóng)村醫(yī)療合作共濟制度?！八膫€突破”:在籌資方式上，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實行的是個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制，并且對籌資的具體數(shù)額標準進行了明確規(guī)定。同時，還要求發(fā)展較好的集體經(jīng)濟組織應該給予適當支持，鼓

20、勵企業(yè)、社會團體和個人參與資助。在管理機構上，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度首次要求省、地市級人民政府成立由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財政、民政、扶貧、審計等部門成立農(nóng)村合作醫(yī)療工作協(xié)調(diào)小組。另外，還要求縣級新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理部門必須有一定比例的農(nóng)民代表參加，所需經(jīng)費列入政府財政預算內(nèi)。在監(jiān)督機制上，要求定期檢查、監(jiān)督農(nóng)村合作醫(yī)療基金的支出及管理情況，還必須定期向同級人民代表大會匯報，并由審計部門負責審計。在政策上，農(nóng)村居民以家庭為單位，按照自愿參加的原則，

21、農(nóng)民所履行的繳費義務，不應該看做是增加農(nóng)民負擔，農(nóng)村合作醫(yī)療基金主要使用在補助農(nóng)民的住院醫(yī)療費用或大額醫(yī)療費用，不得</p><p>　　1.3新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設意義</p><p>　　1.3.1有助于消除農(nóng)村貧困，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展</p><p>　　長期以來，我國逐漸形成了城鄉(xiāng)有別的二元經(jīng)濟結構，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分布明顯不均衡，占全國70%的農(nóng)村人口擁有的

22、衛(wèi)生資源僅占20%，而占人口總數(shù)30%的城市居民卻享有我國80%的衛(wèi)生資源，衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)分配的不均衡，嚴重影響著衛(wèi)生資源分配的公平性[2]。</p><p>　　實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目的就是集中多方面的資源，共同抵御疾病風險。農(nóng)民因生病產(chǎn)生的醫(yī)藥開支可以得到及時一定的補助，能有效的避免了“因病致貧，因病返貧”現(xiàn)象的發(fā)生。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的長期實施，必將使醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置趨近于合理，逐步消除農(nóng)村貧困的

23、根源。</p><p>　　1.3.2社會主義新農(nóng)村建設的重要組成部分</p><p>　　十六屆五中全會上明確提出了建設社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村還相對落后，“農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)”問題還很突出，因此到要在2020年全面實現(xiàn)小康社會目標的重點在農(nóng)村。2006年，胡錦濤總書記在《扎扎實實規(guī)劃和推進社會主義新農(nóng)村建設》中特別指出當前和今后工作的六個方面，其中就把發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事

24、業(yè)作為解決好農(nóng)民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題著重提出來。黨和國家也相繼下發(fā)《 “十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案》（國發(fā)〔2012〕11號）和《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2013年主要工作安排》（國辦發(fā)〔2013〕80號）等文件來推進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。</p><p>　　社會主義新農(nóng)村建設任務的提出彰顯了我國政府在承擔公共責任方面的能力。2006年，中央“一號文件”著重強調(diào)了要加大對我國農(nóng)

25、村公共事業(yè)的投入和扶持力度，提高我國農(nóng)村公共衛(wèi)生服務的能力，根據(jù)這一文件要求，從2006年開始，中央和各級地方財政將大幅度增加對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的投入幅度，力爭到2008年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國農(nóng)村普及的目標。由此可見，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度業(yè)已成為社會主義新農(nóng)村建設的重要組成部分。</p><p>　　1.3.3全面建成小康社會的重大舉措</p><p>　　全面建成小康社會的重要

26、指標之一是提高全民族的健康素質，而醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展程度及全民的健康狀況同樣是衡量社會發(fā)展階段的重要指標之一，民眾的健康、醫(yī)療衛(wèi)生狀況的發(fā)展是全面建成小康社會的必備條件。正如吳儀總理在2004年全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作會議上的講話中所提到的那樣，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，直接關系到廣大農(nóng)村的健康利益，對于加快建立農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制，縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標具有十分重要的意義[3]。</p>&

27、lt;p>　　1.3.4建設社會主義和諧社會的重要措施</p><p>　　農(nóng)村人口占我國人口的很大比重，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是關系到廣大群眾根本利益的事業(yè)，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況的改善和提高直接關系農(nóng)民的生命健康和農(nóng)村人力資源素質，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為公平、適度、管理科學的社會公平保障機制，對于促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義，是建設社會主義和諧社會的重要措施。</p><p>

28、　　2我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展的現(xiàn)狀</p><p>　　2.1建設我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基本做法</p><p>　　從全國范圍看，各個試點縣(市)的新農(nóng)合實施方案在指導原則上一致，但卻各具特色。試點的基本做法是，自愿參保的農(nóng)民，每年每人上繳10元錢到戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生組織或者財稅所，然后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生組織或者財稅所把全部參保資金上繳到縣財政局，歸入縣財政局設立的農(nóng)村合作醫(yī)療基金專用

29、賬戶中，同時，各級政府每年會向參保個人補助20元，這些資金與農(nóng)民上繳的資金一起形成合作醫(yī)療基金[4]。這些“新農(nóng)合”基金的管理部門是縣級新農(nóng)合管理部門是指定的國有性質的商業(yè)銀行或者農(nóng)村信用合作社。參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民到“醫(yī)保定點”醫(yī)院就診時，部分醫(yī)療費用可以直接報銷。定點醫(yī)療機構定期匯總為就診的“參合”農(nóng)民報銷的醫(yī)療資金數(shù)額，并把相關報銷票據(jù)憑證上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或者縣（市）級“新農(nóng)合”醫(yī)療經(jīng)辦機構，這些憑證會由縣（市）級“新農(nóng)合”機

30、構進行審核，經(jīng)審核無誤后，再由代理合作醫(yī)療基金的銀行或者信用社將就診農(nóng)民報銷資金劃入“醫(yī)保定點”醫(yī)療機構的賬戶中。如此一來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的使用就實現(xiàn)了收支分開、管用分離、封閉運作，從而實現(xiàn)有效監(jiān)管使用合作醫(yī)療基金的目的。</p><p>　　國家衛(wèi)生和計劃生育委員會在《關于做好2013年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》（國衛(wèi)基層發(fā)〔2013〕17號）中規(guī)定：2013年起，各級政府財政對新農(nóng)合的補助標準從每人每

31、年240元提高到每人每年280元。其中，原有240元部分，中央財政繼續(xù)按照原有補助標準給予補助；新增40元部分，中央財政對西部地區(qū)補助80%，對中部地區(qū)補助60%，對東部地區(qū)按一定比例補助。參合農(nóng)民個人繳費水平原則上相應提高到每人每年70元，有困難的地區(qū)個人繳費部分可分兩年到位。有條件的地方要積極探索建立與經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民收入狀況相適應的籌資機制[5]。</p><p>　　2.2建設我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度取

32、得的成就</p><p>　　自從2003年試點以來，各級衛(wèi)生和計劃生育部門按照黨中央、國務院的決策和部署，加快健全新型農(nóng)村醫(yī)療合作體系，鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制；有序推進公立醫(yī)院改革，努力改善醫(yī)療衛(wèi)生服務；著力加強重大疾病防控與食品安全監(jiān)管，扎實推進公共衛(wèi)生工作，我們新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設已經(jīng)取得了顯著的成績。</p><p>　　2012年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構總數(shù)達950

33、297個，比上年減少4092個（主要原因是實施鄉(xiāng)村一體化管理后村衛(wèi)生室合并）。其中：醫(yī)院23170個，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構912620個，專業(yè)公共衛(wèi)生機構12083個。</p><p>　　基層醫(yī)療衛(wèi)生機構中，社區(qū)衛(wèi)生服務中心(站) 33562個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院37097個，診所和醫(yī)務室177798個，村衛(wèi)生室653419個。政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構56766個，比上年減少475個。</p><p>

34、;　　2012年末，，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構132.4萬張(占23.1%，全國572.5萬張)。與上年比較，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構床位增加9.1萬張。2012年末衛(wèi)生人員總數(shù)中，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員109.4萬人，其他技術人員31.9萬人，管理人員37.3萬人，工勤技能人員65.4萬人； 衛(wèi)生人員中基層醫(yī)療衛(wèi)生機構343.7萬人(占37.7%)。</p><p>　　2.2.1“新農(nóng)合”覆蓋范圍不斷擴大</p>&

35、lt;p>　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立以來，參保人數(shù)不斷增加，農(nóng)民參加合作醫(yī)療的積極性有很大提高、信心也日益增強。截止到2012年底，全國共有有2566個縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人口達8.05億人，參合率為98.3%。全國新農(nóng)合基金支出2408.0億元；補償支出受益17.45億人次，其中：住院補償0.85億人次，普通門診補償15.41億人次（詳見表1）。隨著新農(nóng)合的推廣范圍的逐步擴大，我國目前超過一半的農(nóng)村居民已經(jīng)

36、享受到基本的醫(yī)療衛(wèi)生保障服務。</p><p>　　表1 2012年我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展情況</p><p>　　數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站</p><p>　　2.2.2農(nóng)村醫(yī)療服務能力逐步提高</p><p>　　2005年，我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌集的保障基金僅有75.359億元，遠遠低于實際開支數(shù)量。隨著新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度實施范圍的

37、擴張，資金籌集總額逐步增加(詳見表2)。2007年時，籌集的新型農(nóng)村合作醫(yī)療賬戶資金已達427.6億元，人均籌資高達58.9元。到2008年6月底，合作醫(yī)療籌集資金高達608.92億元，保障服務能力顯著增強。2012年度新農(nóng)合籌資總額達2484.7億元，人均籌資308.5元。</p><p>　　表2 2005年至2012年新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資水平變化</p><p>　　數(shù)據(jù)來源:

38、中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會網(wǎng)站</p><p>　　2.2.3“新農(nóng)合”參保農(nóng)民的健康得到基本保障</p><p>　　2012年，全國醫(yī)療衛(wèi)生機構總診療人次達68.9億人次，比上年增加6.2億人次（增長9.9%）。2012年居民到醫(yī)療衛(wèi)生機構平均就診5.1次。 2012年總診療人次中，醫(yī)院25.4億人次(占36.9％)，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構41.1億人次(占59.7％)，其他醫(yī)療

39、機構2.4億人次(占3.5％)。與上年比較，醫(yī)院診療人次增加2.8億人次，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構診療人次增加3.0億人次。 從2005年到2011年，我國累計有共45.93億人次享受到合作醫(yī)療基金報銷的醫(yī)藥費用，報銷資金總額達3047.45億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資水平的逐年提高以及醫(yī)療補助方案的不斷完善，讓越來越多的農(nóng)民從合作醫(yī)療制度中受益，其受益程度也在逐步提高。農(nóng)民群眾“因病致貧、因病返貧”的問題得到有效緩解，健康得到基本保障

40、。</p><p>　　表3 2005年至2011年我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療開展情況</p><p>　　數(shù)據(jù)來源: 中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會網(wǎng)站</p><p>　　2.2.4農(nóng)村醫(yī)療保障服務質量有很大提高</p><p>　　我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點及推廣，有力地推動了農(nóng)村醫(yī)療服務體系建設。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點以來，

41、為了對廣大農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療基礎設施進行改造和新建，我國財政先后投入近200億元的資金。其中重點投資改造的對象有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣級醫(yī)院、中醫(yī)院等基層衛(wèi)生機構；還有部分資金用于為基層衛(wèi)生組織添置醫(yī)療設備及對農(nóng)村衛(wèi)生人員進行再培訓上；政府也大力增加在加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構以及基層醫(yī)護人員隊伍建設上的投入。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設不僅在很大程度上改善了農(nóng)村衛(wèi)生服務條件，同時也提高了農(nóng)村醫(yī)療服務水平。</p><p>　　2.

42、2.5農(nóng)村“看病難”問題得到很大改善</p><p>　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在廣大農(nóng)村地區(qū)的建立，讓大部分貧困農(nóng)民看病難、就醫(yī)難等問題在一定程度上得到了很好的緩解。自開始試點至2007年底，全國全部縣(市、區(qū))基本建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。且當年中央財政用于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的補償資金就達到了21.2億元，地方各級財政預算的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障資金總計約20億元。這些財政投入對于解決廣大農(nóng)民看病難、就醫(yī)難的

43、問題起到了堅實的保障作用，在很大程度上促進了我國醫(yī)療保障的基本公平。</p><p>　　3我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展中存在的問題</p><p>　　從2003年起，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國開展試點工作，合作醫(yī)療試點工作開局良好，進展順利，運轉正常，在很大的程度上緩解了部分農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，受到了廣大農(nóng)民的支持和擁護。但是，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立和完善是一項十分艱巨和龐

44、大的工程，因此，針對試點工作中存在一些不合理、不健全和不完善的地方，需要在以后的試點工作中不斷發(fā)展和完善。就我國試點工作現(xiàn)狀而言，存在的主要問題有[6]:</p><p>　　3.1認識不足，宣傳不到位，農(nóng)民積極性不高</p><p>　　自新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作在全國開展以來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面逐年擴大，截至2012年底，已達全國縣(市、區(qū))總數(shù)的89.97%，這說明新型農(nóng)村合作醫(yī)

45、療制度還是很受農(nóng)民歡迎的。但是有些地區(qū)，仍然存在參合率較低的情況，一些農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療的積極性不高的問題。造成這種農(nóng)民積極性不高的原因，一方面是政策宣傳力度不夠。由于一些地方的政府主要領導和工作人員對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的重要性和艱巨性認識不夠，從而沒有給予充分重視，以致在工作中不細致、宣傳發(fā)動不夠深入、宣傳發(fā)動工作方式過于單一。據(jù)調(diào)查結果分析，影響很多農(nóng)民不愿意參加“新農(nóng)合”的一個重要因素就是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要干部和部門領導政策宣講力

46、度不夠。在制度啟動過程中，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有給予充分重視，只是將任務簡單的分解給下面的各村組，由村干部來完成，缺乏足夠的領導和監(jiān)督，加上大部分村干部對有關政策理解不透，從而思想上有畏難情緒，辦事拖拖拉拉、過于簡單，導致部分農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不了解，因此參加合作醫(yī)療積極性就不高。據(jù)調(diào)查，安徽省個別地區(qū)在政策試點階段，宣傳引導工作方式過于單一，把大量工作重心放在如何收費和提高參合率這兩方面，致使很多農(nóng)民群眾</p><

47、p>　　3.2工作經(jīng)費落實難，管理能力不足</p><p>　　很多縣（市）雖然設立了合作醫(yī)療管理委員會和經(jīng)辦機構，但工作人員編制問題沒有落實、工作人員不穩(wěn)定、工作經(jīng)費落實不到位等問題的存在，導致這些機構難以正常運行。一是難在機構不健全；很多地方合作醫(yī)療管理機構不是工作人員遲遲不能到位，就是工作人員配置明顯不足，應付常規(guī)的結報工作都比較緊張，而且配備的專業(yè)人員更是微乎其微，大多數(shù)都是“生拉硬拽”調(diào)進去的。如

48、安徽某縣合作醫(yī)療管理委員會總共有3人，其中2人是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院調(diào)進的財會，另外1人是從縣醫(yī)院調(diào)來的技術人員，這樣一來，其日常審核藥費工作是很難保證能完成。二是機構工作經(jīng)費不足，督導難以落實。據(jù)有關部門調(diào)查，有部分的縣（市），新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構運行經(jīng)費未曾落實或落實不到位。先是機構工作人員經(jīng)費未安排，人員工資仍是原渠道解決。再是工作經(jīng)費未落實，多數(shù)縣（市）級財政根本未安排此項工作經(jīng)費，少數(shù)縣安排了，但安排的太少，僅能維持機構正常辦公，

49、下鄉(xiāng)督查指導根本就無經(jīng)費可用。三是難在辦公設施太差，工作效率難以提高。不是缺少辦公場地，就是沒有辦公設施。不少縣（市）合作醫(yī)療管理辦公室，至今都無傳真機、復印機，電腦只有一臺，還是低配置的老舊電腦，經(jīng)常因在修理而影</p><p>　　3.3“新農(nóng)合”資金籌集機制不完善</p><p>　　目前，我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的資金籌集還是初期探索階段，從財政投入到農(nóng)民個人出資，還都不盡合理，尚

50、缺乏有效的約束機制，制度所需資金很難足額按時到位。根據(jù)有關文件指示，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推行原則是“堅持農(nóng)民自愿”，因此為了讓廣大農(nóng)民能主動、自愿的出資參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，各級政府相關機構要組織形式多樣的宣傳引導活動。由于大部分農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度認識不足，理解不到位，再加上廣大農(nóng)村居住相對分散，因此有不少基層組織采用一家一戶上門收費的工作方法，這樣的工作方法不僅工作量很大，而且收費困難，效果很不理想。另外，現(xiàn)階段的籌資渠

51、道還比較窄。很大地區(qū)集體組織經(jīng)濟力量還比較薄弱或者根本就沒有，除了有限的政府財政支持外，農(nóng)民自己籌集資金便成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的主要來源。這樣的籌資渠道也就面臨一個是否能持久的問題。因為在現(xiàn)階段的條件下讓農(nóng)民群眾們自愿地主動繳費困難可能還比較大，同樣工作人員挨門挨戶收取保險費的方式要這樣延續(xù)下去也很困難。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度理論上是應該覆蓋所有的農(nóng)村居民，但由于目前還主要是采取以大病統(tǒng)籌為主，理論上人發(fā)生大病的概率并不像小病那樣

52、高，因此大大降低了農(nóng)</p><p>　　3.4新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償方案不盡科學合理</p><p>　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度補償方案還不夠科學合理，補償比例較低，“新農(nóng)合”基金沉淀多，而農(nóng)民受益面相對偏小，籌集的資金效益得不到充分發(fā)揮，從而影響了農(nóng)民參合積極性和合作醫(yī)療制度的可持續(xù)發(fā)展。制定科學合理的“新農(nóng)合”補償方案是當前新型合作醫(yī)療的重中之重。目前，各縣(市)的合作醫(yī)療補償方案都是由

53、各地遵照國務院，衛(wèi)生部等相關部門的要求及一些原則性和指導性的文件、政策、法規(guī)，結合各自地方的實際情況研究制定，各自還都處于探索階段，一些實施方案還需要不斷地研究改進。</p><p>　　另一方面，由于保費測算方面缺乏專業(yè)的人才，又沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗可以借鑒，雖然也經(jīng)過了反復調(diào)查論證和研究，但依然存在基線調(diào)查數(shù)據(jù)準確性差，現(xiàn)階段制定的補償方案還不夠科學合理。合作醫(yī)療管理部門出于對經(jīng)費過度超支的擔心，所以一方面盡可

54、能壓低補償比，另一方面抬高起付線，降低封頂線，從而影響了參保農(nóng)民受益。比如，在2003年7月至2004年7月期間，全國的310個試點縣(市)，總共籌集到的資金有30.21億元，而參保農(nóng)民的總報銷金額僅僅有13.94億元，基金結余率為53.92%。又比如江蘇省總共有85個縣(市)進行試點，籌集資金總計13.85億元，期間總計1126萬人次累計享受6.48億元的補償，最終報銷率只有46.35%。當然，由于試點之初，存在謹慎小心的因素，也反映

55、出補償比例的測算缺乏科學性的問題。</p><p>　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度目標定位為保大病，對大部分的人基本醫(yī)療需求得不到保障，也就不可能獲得良好的投入績效。在我國相當部分農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實生活中，真正影響農(nóng)村人口整體健康狀況的的是多發(fā)病和常見病。許多農(nóng)民群眾的大病，也是因為小病怕花錢或無錢治而逐步惡化成大病的。而如果從公共衛(wèi)生投入的績效來看，對大病的干預所能夠獲得的健康效果還遠不如對常見病和多發(fā)病的及時有效干預。

56、</p><p>　　另外，“小病大醫(yī)”是大病為主這一保障方式引致的風險。換句話說，大病補償和全部補償(包括門診補償)爭論的焦點是如何更科學合理地利用籌集到的資金的問題。大病補償?shù)哪Ｊ綄Υ蟛∞r(nóng)戶的醫(yī)療風險，有很好的保障作用，但受益面較窄，使得新型農(nóng)村合作醫(yī)療在廣大農(nóng)民中的積極性受到嚴重影響；若合作醫(yī)療政策補償范圍擴大到門診可大大增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的受益面，廣大農(nóng)民的積極性也會很高，這樣一來資金分散在所難免，

57、自然而然就會降低住院費用的補償水平[7]，但是這樣做的話，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度提高農(nóng)民抗風險能力的效果就會下降。這是在新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金有限的情況下的“兩難”選擇。</p><p>　　3.5“醫(yī)保定點”機構服務不夠規(guī)范</p><p>　　一是部分“醫(yī)保定點”機構自身的學習、培訓沒有到位，一些醫(yī)務工作人員不熟悉“新農(nóng)合”的操作流程，對相關政策規(guī)定、制度和就診轉診程序不夠了解，導致引導錯

58、誤農(nóng)民就診轉診，重復辦理相關手續(xù)；二是部分“醫(yī)保定點”機構存在有制度外的收費服務項目。個別定點醫(yī)療機構趨利思想較重，沒有考慮到農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，一味地延長病人的住院時間、分解和重復收費、廣泛開展非必要項目檢查以及不堅持基礎用藥等行為時有發(fā)生；三是部分“醫(yī)保定點”機構的服務欠缺主動性，服務質量和服務態(tài)度都亟待提高，缺乏主動服務、競爭意識。四是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全，無法滿足農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)民的就醫(yī)需求。</p><p&

59、gt;　　3.6“新農(nóng)合”制度法律體系不健全</p><p>　　現(xiàn)階段，我國在社會保障領域還沒有一部專門的法律，立法嚴重滯后于社會發(fā)展需求，還主要依靠相關政策來調(diào)整社會保障關系。而在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，更是缺少權威的農(nóng)村醫(yī)療保障基本法，最高層次的法律文件也只是在2002年頒布的《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》。2003年，我國開始新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點工作至今已走過10個年頭，但是相關的法規(guī)制度還只有政

60、府出臺的一些意見、通知和決定等。這樣的現(xiàn)狀就造成了政府各個部門在新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策上的無法可依、無據(jù)可依，如關于資金籌集的渠道，民政部門就規(guī)定，為順利推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，地方政府可以適當向農(nóng)民收取部分費用，但是在農(nóng)業(yè)等部門頒布的《減輕農(nóng)民負擔條例》中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度收費又被算成農(nóng)民的一項負擔，是不允許收取的。另外，政府的現(xiàn)有政策中還沒有對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度各主體法律責任和權利義務進行法定化，這也是導致了部分農(nóng)民對參加新型

61、農(nóng)村合作醫(yī)療制度缺乏主動性和積極性的原因之一。</p><p>　　3.7“新農(nóng)合”監(jiān)管機制不夠健全</p><p>　　衛(wèi)生部門作為新型農(nóng)村合作醫(yī)療機構和農(nóng)村醫(yī)療服務機構的管理者，一方面代表需求方購買“醫(yī)保定點”機構的衛(wèi)生服務，另一方面又一定程度上代表醫(yī)療服務提供者。然而醫(yī)療衛(wèi)生服務的提供機構和醫(yī)療衛(wèi)生保障部門之間有著紛繁復雜的利益關系，如何調(diào)節(jié)和平衡醫(yī)療衛(wèi)生服務提供者者和合作醫(yī)療基金管

62、理者的利益關系是衛(wèi)生行政部門要履行的職責。在現(xiàn)實操作過程中，許多醫(yī)療機構堅持基礎用藥、廣泛檢查的不正之風依然存在，而且很是普遍，部分定點醫(yī)療機構亂開檢查項目、開貴藥多開藥、開大單多開單、故意拖長住院時間等問題，部分藥品報銷后仍高于市場的價格，群眾對這些問題的反映很強烈。部分地方轉診方面規(guī)定的過嚴、過死，規(guī)定除急診外，首診須在患者戶口所在地定點醫(yī)療機構，從而在客觀上造成了農(nóng)村醫(yī)療服務市場的壟斷現(xiàn)象，當?shù)剞r(nóng)民們產(chǎn)生逆反心理就在所難免了。除此

63、之外，還存在著有個工作人員挪用、貪污基金等腐敗問題。以上這種種問題都直接或間接地影響到新型農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)性發(fā)展。</p><p>　　3.8財政投入不足嚴重制約“新農(nóng)合”發(fā)展</p><p>　　廣大農(nóng)民的生活質量和生存環(huán)境決定了他們對醫(yī)療衛(wèi)生服務的需求較高，在農(nóng)村患大病的概率比較高，所需要補償?shù)臄?shù)額也很大。造成籌資困難的原因，一是農(nóng)村縣鄉(xiāng)政府財政投入不足較普遍，往往出現(xiàn)不能及時足額

64、補償農(nóng)民的就診醫(yī)藥費的狀況。在許多基礎設施比較薄弱，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的區(qū)域，地方政府財政投入困難，辦公硬件設施建設以及工作人員、辦公等經(jīng)費相當緊張，新型農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)工作展開難度大，就不難理解了。二是缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟的支持；三是農(nóng)民個人交納合作醫(yī)療費用的積極性不高，要么是因經(jīng)濟貧困沒有能力交納，要么是因為對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在信任問題、或對合作醫(yī)療服務質量不滿意而不愿意交納；導致政府部門和合作醫(yī)療管理機構在組織能力、管理能力上

65、顯得力不從心，從而制約了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的健康持續(xù)發(fā)展。</p><p>　　3.9廣大農(nóng)民缺乏足夠的信任</p><p>　　廣大農(nóng)民對新農(nóng)合政策缺乏信任感。農(nóng)民對政府政策持有懷疑態(tài)度的主要原因，一是農(nóng)村合作醫(yī)療制度幾度波折留下的消極影響，使的農(nóng)民對新型合作醫(yī)療制度半信半疑；二是部分地方政府把實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為“政績工程”，一心把工作重心和精力放在完成“參保率”和“收費”等

66、指標任務上；三是“多頭政治”的管理局面，影響到農(nóng)民們對政府的政令統(tǒng)一性的信任。</p><p>　　農(nóng)民對地方干部缺少足夠的信任。產(chǎn)生這一狀況的主要原因，一是干部自身破壞自己的威信，個別干部的廉潔問題甚至腐敗行徑損壞了基層干部在群體中的威信；二是多數(shù)基層干部對農(nóng)民的承諾長期無法兌現(xiàn)，形成的不和諧畸形的干群關系；三是部分基層干部在推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度時工作方法不合理甚至是粗暴，引發(fā)了廣大農(nóng)民的對立甚至是抵制情緒

67、；四是干部和群眾在醫(yī)療費用補償?shù)刃l(wèi)生資源使用上存在不公正、不公平，引起農(nóng)民心理不平衡，這些都應該高度重視。</p><p>　　3.10新型農(nóng)村合作醫(yī)療的“逆向選擇”問題</p><p>　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療不同于其他的一般保險項目，區(qū)別在于，一般的保險項目只會涉及保險方和被保險方這兩個主體，新型農(nóng)村合作醫(yī)療還有一個重要的第三方，那就是醫(yī)療衛(wèi)生服務提供方。因“新農(nóng)合”各方信息的不對稱及醫(yī)療

68、服務技術性比較強的特征影響，參保農(nóng)民享受醫(yī)療服務的數(shù)量和質量在一定的程度上都事由醫(yī)療供方?jīng)Q定，這就使得醫(yī)療衛(wèi)生服務提供方有可能產(chǎn)生“道德風險”。這種“道德風險”主要表現(xiàn)在，第一，高發(fā)病人群想?yún)⒓雍献麽t(yī)療，健康人群卻不愿意參加。尤其是改革開放以來，農(nóng)村大量的青壯年勞動力外流，國家沒有出臺相應的政策和法規(guī)約束這部分青壯年參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，而他們家庭成員中“留守”在農(nóng)村的多是老弱病殘者，這部分留守人員具有較高的患病率和住院率，這部分人參保

69、的比率較大，增加了合作醫(yī)療基金的負擔。第二，在對到本縣（市）域外就診的參保農(nóng)民普遍沒有有效控制，常常會出現(xiàn)“小病大養(yǎng)，無病騙?！钡取暗赖嘛L險”。</p><p>　　改革開放以前的合作醫(yī)療制度，是強制參保的，當時以人民公社為基礎的體制具有強大的行政動員力量，因此當時的大部分農(nóng)民都得到了醫(yī)療保障；而在當前行政強制力弱化的情況下，農(nóng)民有了更自主的自愿選擇權，大量低風險保戶(年輕和健康的人)的退保，會給新型農(nóng)村合作醫(yī)療

70、經(jīng)費帶來很大壓力，并將慢慢開始出現(xiàn)虧損，這就需要提高籌資標準來彌補。這樣“新農(nóng)合”制度就開始逐步萎縮，并最終走向瓦解，這就是所謂的“逆向選擇”。這一問題，就會使自愿參保的“新農(nóng)合”制度難以持久下去。國際上的經(jīng)驗都表明:逆向選擇會很快的破壞，導致一個建立在完全自愿基礎上的新型合作醫(yī)保制度的走向解體。</p><p>　　3.11籌資困難及高額成本之間的矛盾</p><p>　　每年的新型農(nóng)村

71、合作醫(yī)療的資金籌集都需要相關工作人員深入到一家一戶農(nóng)民家中，資金籌集成本很高?；鴮有l(wèi)生干部、村干部為了達到上級部門規(guī)定的指標，絞盡腦汁，費盡周折。出現(xiàn)這樣的情況，將會直接制約新型農(nóng)村合作醫(yī)療的快速展開。再者，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施的管理成本比較高，一些相關運行費用開支難以落實?！靶罗r(nóng)合”制度沒有科學組織和管理成本上的分析和把握，以縣（市）為單位集中核定、報銷費用，外在看來，統(tǒng)籌層次較低。然而實際情況卻是，農(nóng)民們居住的相當分散，絕大部

72、分縣（市）都有數(shù)十萬甚至上百萬的農(nóng)民。新型合作醫(yī)療經(jīng)辦機構面對的是千家萬戶，參保人員的健康水平差異很大，加上記錄有限，縣（市）政府在組織管理能力上尤為困難，管理成本難以承受。</p><p>　　3.12流動人口帶來的難題</p><p>　　現(xiàn)階段，我國每年都有一個多億農(nóng)村人口流動，從農(nóng)村流入城市的人口也越來越多。來到城市的農(nóng)民們處于醫(yī)療保險的縫隙區(qū)(戶籍政策限制)，他們想要在城市參加城

73、市醫(yī)療保險，但是他們沒有正式的城市身份，從而只能參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但如果患病，新型農(nóng)村合作醫(yī)療又很可能會要求他們返回戶籍所在地去看病，他們?nèi)羰蔷驮趧展こ鞘芯歪t(yī)，就必須要承擔新型農(nóng)村合作醫(yī)療只能予以報銷部分醫(yī)療費用甚至一點都不能報銷的風險。將中國城鄉(xiāng)所以人口納入一個到統(tǒng)一的醫(yī)療保障也許更合理，但這也是城鄉(xiāng)一體化以后的事了，正如其它國家，如越南、菲律賓和泰國，已經(jīng)實現(xiàn)或正在進行的改革。</p><p>　　4促進

74、我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展的對策建議</p><p>　　4.1明確和強化新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的政府責任</p><p>　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度下政府的介入，并且成為這一制度的責任主體，同時也是是建立我國現(xiàn)代社會保障制度的最本質要求。綜觀當前世界各國現(xiàn)行的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度，都是由政府負責組織實施的，是一種政府行為。“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國農(nóng)村醫(yī)療保障制度的核心制度安排，具有初步的醫(yī)療

75、保險性質，是種典型的政府行為，需要政府的積極介入，并承擔相應的責任”[8]。實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是黨中央和中央政府著眼于全面建成小康社會宏偉目標，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，也是切實解決“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題，大力加強農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)建設，提高廣大農(nóng)民健康素質而作出的重大戰(zhàn)略決策。黨中央、中央政府高度重視新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設，并把這一戰(zhàn)略寫進黨的十六屆三中全會的《決定》中，黨和國家的主要領導也對這一制度的建設作出過重要

76、批示。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度這一偉大的制度創(chuàng)新，與先前傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度相比較，有著著嶄新的特點與內(nèi)涵，這樣一項龐大的社會系統(tǒng)制度，它的實施和完善受到我國當前農(nóng)村發(fā)展水平的制約，就決定了這一制度的建設具有長期性和艱巨性。黨中央、中央政府的重視僅僅停留在文件批示上，還沒有明確地方各級政府在建立</p><p>　　4.2廣泛宣傳，大力引導廣大農(nóng)民積極參加新型合作醫(yī)療</p><p>　　地

77、方各級政府領導干部務必要認真學習和理解黨中央、國務院下發(fā)的有關文件精神，統(tǒng)一思想，高度重視，應意識到建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項涉及廣大農(nóng)村地區(qū)、關系億萬農(nóng)民群眾切身利益的民生工程，這一制度能不能真正受到農(nóng)村廣大農(nóng)民群眾的歡迎，能不能具有持久的生命力，其關鍵是地方各級政府在工作過程中能不能得到最廣大農(nóng)村群眾的認可和信任。因此，地方各級政府應當堅持把維護農(nóng)民利益放在第一位，不斷細致深入地開展宣傳工作，更家廣泛的積極引導廣大農(nóng)民群眾參加新

78、型農(nóng)村合作醫(yī)療；繼續(xù)深入廣泛的開展宣傳教育引導工作，提高農(nóng)村農(nóng)民群眾的風險意識、互助意識和保健意識，慢慢提高農(nóng)民群眾自覺參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的積極性和主動性；通過廣播、電視、網(wǎng)絡、村務宣傳欄、報刊雜志、印制宣傳小冊子、黑板報、村廣播等多種人民大眾喜聞樂見的宣傳方式讓農(nóng)民認識、了解新型農(nóng)村合作醫(yī)療的參保方法、參保后的權益以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)費的籌集、使用和報銷等現(xiàn)實問題，解除農(nóng)民群眾的懷疑和擔憂。另外還可以選擇幾個典型事例進行廣泛宣傳，

79、通過身邊鮮活的實例使農(nóng)民群眾認識參保的意義和好處。根據(jù)各地方實際情況，不斷拓展宣傳教育的方式和方法，為新型農(nóng)村合作醫(yī)療</p><p>　　4.3以加大經(jīng)費投入推進管理隊伍建設和經(jīng)辦機構能力建設</p><p>　　2003年衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財政三部門在《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療的意見》中要求建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療之多以縣（市）為單位統(tǒng)籌，在縣（市）一級設立合作醫(yī)療管理委員會、監(jiān)督委員會和專門的

80、經(jīng)辦機構，由縣（市）級統(tǒng)一管理，并且將管理機構和工作人員的費用列入縣級財政預算。專門經(jīng)辦機構的成立，專門管理人員的配備，是落實好新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設工作并保證這一制度全面可持續(xù)發(fā)展的重要前提。因此，各縣（市）在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式啟動之前，一定要將成立專門經(jīng)辦機構，配備專門管理人員的工作落到實處，而且配備的管理人員要對業(yè)務精通，并能熟練掌握計算機系統(tǒng)軟件的操作技術。各縣（市）須切實做好以下幾方面工作:</p>&l

81、t;p>　　4.3.1建立健全縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理部門</p><p>　　縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府要發(fā)文明確成立合作醫(yī)療管理部門，督促編辦、人事、衛(wèi)生等相關部門盡快配足、配備齊工作人員。參加合作醫(yī)療人數(shù)35萬人以下的合作醫(yī)療管理部門配備5名以上工作人員，其中，醫(yī)技人員3人以上，35萬人以上每增加10萬人就要相應增加1名醫(yī)技人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作醫(yī)療管理部門一般配備2人，其中，至少安排1名專

82、業(yè)人員[9]。</p><p>　　4.3.2落實合作醫(yī)療機構運行經(jīng)費</p><p>　　我國現(xiàn)行的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等機構的工作人員和機構運行經(jīng)費都是財政安排的，因此，縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級合作醫(yī)療管理辦公室的工作人員經(jīng)費和機構運行經(jīng)費也必須由對應的財政安排，并且應該和其他社會保險機構一樣，實行部門制預算，即工作人員經(jīng)費按財政供給對象的標準進行安排，機構運行經(jīng)費按實際需要進行安排，只

83、有做到這些，才能確保工作人員經(jīng)費和各項機構運行經(jīng)費，特別是其中的督查經(jīng)費真正能到位。</p><p>　　4.3.3新型農(nóng)村合作醫(yī)療實行“管辦分離”模式：“三管三不管”、“兩分開”、“一封閉”</p><p>　　所謂“管辦分離”模式是將合作醫(yī)療經(jīng)辦機構與定點醫(yī)療服務提供機構分開，從而保證合作醫(yī)療資金的獨立安全運轉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作醫(yī)療管理辦公室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院分離，由區(qū)合作醫(yī)療管理辦公室統(tǒng)一管理，真

84、正實現(xiàn)了“管辦分離”:“三管三不管”、“兩分開”、“一封閉”，即管理機構“管錢不管帳”，經(jīng)辦機構“管帳不管錢”，醫(yī)療機構“管治不管人”；合作醫(yī)療基金收支分開、管用分開；合作醫(yī)療基金封閉運行。這樣的制度創(chuàng)新也就消除了農(nóng)民群眾對合作醫(yī)療中衛(wèi)生系統(tǒng)扮演“老子”和“兒子”雙重角色的種種懷疑和不解，也就實現(xiàn)了調(diào)動農(nóng)民群眾參加合作醫(yī)療的主動性和積極性。</p><p>　　4.3.4加大基礎設施投入，實現(xiàn)縣(市)的信息化管理

85、</p><p>　　建設新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的當務之急是大力進行基礎設施建設，確?？h（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作醫(yī)療管理辦公室的基礎辦公設施，并能夠在這樣的基礎上逐年加大基礎設施投入，逐步實現(xiàn)合作醫(yī)療管理的辦公自動化和信息化管理，能夠不斷提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理水平和效率。例如，江蘇省某縣前后投入了50多萬元在合作醫(yī)療管理辦公室的硬件和軟件建設上，建成了信息系統(tǒng)中心機房，投資近200萬元上線了70多個端口的互聯(lián)網(wǎng)信息管

86、理平臺。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作醫(yī)療管理辦公室全部上線合作醫(yī)療信息管理系統(tǒng)，同時各定點醫(yī)院也上線了收費信息系統(tǒng)，同時實現(xiàn)了在線實時結報和無紙化審批和結算兩項目標，對合作醫(yī)療基金的遠程監(jiān)控，從而大大簡化繁雜的報銷、審批、結算手續(xù)、大大提高了合作醫(yī)療的工作效率同時大幅度降低了管理成本，從而提高了新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理水平和效率，同時也方便了參加合作醫(yī)療的農(nóng)民群眾。 </p><p>　　2013年國家衛(wèi)計委出臺《關于做好2013

87、年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知 》（國衛(wèi)基層發(fā)〔2013〕17號），要求全面推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息化建設，省級新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息平臺要加快與國家新型農(nóng)村合作醫(yī)療信息平臺的互聯(lián)互通工作，有條件的?。ㄊ?、區(qū)）要力爭到2013年底開展參合農(nóng)民跨省異地就醫(yī)和報銷的試點工作。在地方各級合作醫(yī)療管理部門、合作醫(yī)療經(jīng)辦機構、定點醫(yī)療衛(wèi)生服務提供機構以及相關部門之間建立網(wǎng)絡互聯(lián)，實現(xiàn)在線實時審核、報銷、結算、實時監(jiān)控和信息匯總，逐步實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)

88、療業(yè)務管理的信息化、數(shù)字化、科學化，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的工作效率和服務水平。</p><p>　　4.4多層次多渠道相對穩(wěn)定的新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集機制</p><p>　　新型農(nóng)村合作資金的籌集是制度建設的重點和難點，合作醫(yī)療所需資金能不能及時足額籌集到位，是辦好新型農(nóng)村合作醫(yī)療的首要前提和關鍵所在。其中特別是向農(nóng)民個人的籌資尤為關鍵，也是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設的核心工作之一。在資

89、金籌集政策上可進行適當調(diào)整，要辯證看待農(nóng)民群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的“自愿原則”，變?yōu)閷嵭小半[性強制”。在完全自愿的前提下，“逆向選擇”會導致新型農(nóng)村合作醫(yī)療整體均衡不存在的結果。而實際上，“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從制度本質上講是一種社會保險制度，其目的是要降低農(nóng)民的疾病風險，所以它本就應該遵循社會保險的強制性原則。但鑒于我國目前一直強調(diào)減輕農(nóng)民負擔的國情下，實行完全強制有待于進一步商榷。因此，不妨代之以“隱性強制”，即允許自愿的同時，附

90、加一定的條件”[10]。從國外的情況來看，各國的現(xiàn)行的醫(yī)療保險制度均存在“隱性強制”，比如英國的國家衛(wèi)生服務、新加坡的健康醫(yī)療保險和德國的社會醫(yī)療保險等存在不同程度的強制性。當然，強制也不排斥靈活。政府可以根據(jù)客觀因素，比如經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀等，制定“隱性強制”的附加條件。比如可以規(guī)定人均收入水平超過一定金額的農(nóng)民必須參加，對不同收入水</p><p>　　一般認為，農(nóng)民出資額度、資金籌集方式和農(nóng)民的認識

91、程度是影響農(nóng)民個人籌資的三個主要因素。其中農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的認識程度，須要政府進行長期宣傳引導才能逐步提高。關于農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的交費額度，在《關于進一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導意見》中規(guī)定，農(nóng)民個人繳費每人每年不低于10元，經(jīng)濟發(fā)展較好地區(qū)鼓勵當?shù)剞r(nóng)民自愿提高交費標準。由此可見，各地區(qū)應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況來確定合理的繳費額度。繳費額度既不能過高，忽視農(nóng)民群眾的經(jīng)濟承受能力，同時過高也會造成收繳工作難度大，

92、對影響到參合率:也不能過低，額度過低雖然使收繳工作好做一些，但是會形成合作醫(yī)療資金籌集總額過低，補償能力不足，會讓農(nóng)民感覺救助力度不高，也會影響參合率，因此必須根據(jù)當?shù)貙嶋H發(fā)展水平來確定一個合理的農(nóng)民個人繳費標準。據(jù)對浙江、河南等七省的調(diào)查結果和我國的實際，適當扣除集體與政府可能的補助與支持部門，再按照‘以收定支、略有節(jié)余’的原則合理地確定醫(yī)療費用的報銷比例，農(nóng)民個人應繳納的醫(yī)療保險資金以上年農(nóng)民人均純收入的2%為宜[11]。江蘇省某縣

93、探索創(chuàng)新籌資機制，首創(chuàng)實行滾動籌資。該縣地處江蘇省東北部，下轄18個鎮(zhèn)（</p><p>　　實行多渠道籌資。除了以農(nóng)民個人投入為主的籌資、政府的補助以及集體扶持外，還應拓寬其他的籌資渠道。鼓勵社會團體和個人資助，通過各種新聞媒體廣泛宣傳。此外，發(fā)行農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展彩票也是可行之舉。發(fā)行彩票的辦法也值得一試，它見效快，也不會對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生大的沖擊，而且，據(jù)專家們分析，我國彩票市場前景廣闊，大有潛力可挖[12]

94、?？傊挥卸鄬哟味嗲阑I集資金，擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資金來源和數(shù)量，才能有足夠的補償能力。</p><p>　　4.5制定科學合理的新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償機制</p><p>　　科學合理的新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償機制關系到新型合作醫(yī)療的健康持續(xù)發(fā)展。根據(jù)試點地區(qū)的實際運行情況，針對試點的補償方案中的起付線偏高、封頂線和補償比例偏低的等方面的問題，可以進行以下方面逐步調(diào)整和完善:</p

95、><p>　　4.5.1降低補償?shù)钠鸶毒€，提高封頂線和補償比例</p><p>　　江蘇省從2007年起對參合農(nóng)民的大病補償“封頂線”全面提高到3萬元以上，有些地方甚至最高可報銷10萬元。江蘇省泰興市從2007年開始將參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的平均補償比提高到了25%，住院醫(yī)療費用中增加了普通材料費、常規(guī)治療費等補償項目，提高了在二級、三級醫(yī)療機構進行普通化驗及檢查費的限額標準，同時還增加了特

96、殊門診疾病的類別，并且提高了補償標準。以前，參合農(nóng)民只享受常規(guī)的免費體檢，從2007年起，還可以進行專項體檢。又比如，武漢市某區(qū)參合農(nóng)民普遍認為一級定點醫(yī)院的起付線設置為200元有些偏高，因為大部分參合農(nóng)民看病因為考慮到資金的經(jīng)濟能力，很多多發(fā)病、常見病在衛(wèi)生院住上三五天，也不過二三百元，</p><p>　　因為200元的起付線，所花費的醫(yī)藥費用幾乎不能報銷，還有些病人認為反正報銷不了多少，就不愿意住院，也就沒

97、有了參合的積極性。因此將一級定點醫(yī)院的醫(yī)療費用報銷起付線降為150元，單次封頂線上調(diào)為2500元，這樣一來就增加農(nóng)民受益人數(shù)和報銷比例，從而增強新型農(nóng)村合作醫(yī)療的吸引力。</p><p>　　4.5.2科學測算、合理確定補償比例</p><p>　　新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補償比例高低會直接影響到農(nóng)民受益的多少和合作醫(yī)療基金的支付結存數(shù)額。確定補償比例要遵循以收定支、量入為出、逐步調(diào)整、保障適度

98、的原則。既要防止補償比例過高而使合作醫(yī)療基金入不敷出，又要防止補償比例過低而使合作醫(yī)療基金結余沉淀過多，影響參合農(nóng)民收益。因此可根據(jù)試點的實際情況，請專家、學長進行科學的測算，適當提高當前的補償比例。</p><p>　　“進一步優(yōu)化統(tǒng)籌補償方案，提高保障水平。將政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例提高到75%左右，進一步提高統(tǒng)籌基金最高支付限額和門診醫(yī)藥費用報銷比例。要適當拉開不同級別醫(yī)療機構間的門診和住院報銷比例，將門

99、診逐步引向鄉(xiāng)村醫(yī)療機構，將住院主要引向縣鄉(xiāng)兩級醫(yī)療機構，引導農(nóng)民合理就醫(yī)流向，推動實現(xiàn)“小病不出鄉(xiāng)，大病不出縣”。根據(jù)國家基本藥物目錄（2012年版）及時調(diào)整新農(nóng)合報銷藥物目錄，將基本藥物全部納入新農(nóng)合報銷藥物目錄，報銷比例高于非基本藥物。嚴格控制報銷目錄外的藥品、檢查、耗材費用，進一步縮小政策報銷比和實際補償比間的差距，使參合農(nóng)民更大受益?！盵13]</p><p>　　對于參保農(nóng)民住院產(chǎn)生的醫(yī)藥花費，也有兩種

100、補助方式:一種是規(guī)定報銷的起付點和最高限額，農(nóng)民在定點衛(wèi)生醫(yī)療組織住院，醫(yī)藥費用額超出起付點的部分按照不同的比例進行分段報銷，以年為單位，報銷總費用不能超出規(guī)定的最高限額。一種是只規(guī)定最高報銷限額，不設定起付點。參保者在指定醫(yī)療組織住院，按住院花銷的總醫(yī)藥費用的不同比例給予報銷。</p><p>　　4.5.3適當增加重癥門診病種的補償范圍</p><p>　　“推進新農(nóng)合重大疾病保障工作

101、。2013年，要以?。▍^(qū)、市）為單位全面推開兒童白血病、先天性心臟病、終末期腎病、婦女乳腺癌、宮頸癌、重性精神疾病、艾滋病機會性感染、耐多藥肺結核、血友病、慢性粒細胞白血病、唇腭裂、肺癌、食道癌、胃癌、1型糖尿病、甲亢、急性心肌梗塞、腦梗死、結腸癌、直腸癌共20個病種的重大疾病保障試點工作。進一步推進各地通過談判、團購的方式將原研藥、專利藥等特殊藥品納入報銷范圍，降低藥品費用。”[14]在完善保障政策的同時，推進重大疾病的醫(yī)療服務能力建

102、設，確?；颊呒瓤吹闷鸫蟛。挚吹煤么蟛?。</p><p>　　4.5.4啟動農(nóng)民健康工程</p><p>　　為進一步平衡城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源的不合理配置，財政更應該向農(nóng)村地區(qū)傾斜，由中央財政和地方財政一起出資開展更多的健康工程。例如，江蘇省啟動了農(nóng)民健康工程，按照農(nóng)村常住人口不低于6元的標準，設立了農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務專項資金。</p><p>　　4.6構建定點合作

103、醫(yī)療機構衛(wèi)生服務體系</p><p>　　4.6.1改進轉診制度，方便病人自主就醫(yī)</p><p>　　安徽某市從2007年1月1日起，參合農(nóng)民在接受新型農(nóng)村合作醫(yī)療服務時，將享受到自主擇醫(yī)、擴面補償、用藥許可這三大項惠民服務。在過去，參合農(nóng)民只能到參合農(nóng)民所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院就診。實行自主擇醫(yī)后，參合農(nóng)民患病需要住院的，可在全市各定點醫(yī)療機構就診。目前很多地區(qū)對于參合農(nóng)民住院實行的是“逐級轉