跨越拐點：城鎮(zhèn)化加速階段我國地方政府風(fēng)險與對策研究.pdf

1、城鎮(zhèn)化是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，建設(shè)成熟的城市社會是我國社會主義初級階段的重要任務(wù)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，難以避免的市場失靈與政府錯位，也使我國的城市發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，給政府執(zhí)政與和諧社會構(gòu)建帶來了巨大風(fēng)險。 1996—2030年左右是我國的城鎮(zhèn)化加速階段①，在此期間，社會突出問題已經(jīng)并將繼續(xù)從農(nóng)村迅速向城市轉(zhuǎn)移，具體組織推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的我國地方政府，面

2、臨的重大任務(wù)之一就是能否科學(xué)應(yīng)對風(fēng)險、順利跨越這樣一個歷史拐點②：城鄉(xiāng)差距、社會貧富差距從急劇拉大轉(zhuǎn)為逐漸縮??；社會不穩(wěn)定因素達(dá)到極大值后逐漸趨緩。與此變化軌跡相應(yīng)，在這個階段與城鎮(zhèn)化相關(guān)的社會與政府風(fēng)險，將日益成為政府治理的難點、重點。 城鎮(zhèn)化加速階段政府風(fēng)險的歸結(jié)點是我國能否在20年左右的時間內(nèi)持續(xù)平穩(wěn)進(jìn)入成熟的城市社會。我國各級地方政府作為國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的具體組織實施者，也就必然是各種城鎮(zhèn)化風(fēng)險的直接承擔(dān)者并負(fù)有直接的治理

3、責(zé)任。政府風(fēng)險決定于社會結(jié)構(gòu)、政府戰(zhàn)略與政策運行三個層面的交互作用，與此相應(yīng)，伴隨城鎮(zhèn)化加速而來的政府風(fēng)險也可從社會結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略實施、政策運行三個層面進(jìn)行分析。 現(xiàn)代城鎮(zhèn)化需要相應(yīng)的政治、經(jīng)濟、文化、社會資源結(jié)構(gòu)條件。當(dāng)前我國地方政府在組織領(lǐng)導(dǎo)地方城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，既有可資憑借的顯著的政治資源優(yōu)勢，經(jīng)濟體制優(yōu)勢，同時也面臨著政治、經(jīng)濟、文化、社會與行政體制結(jié)構(gòu)中的不利因素的制約。我國要在預(yù)期的時間內(nèi)持續(xù)平穩(wěn)進(jìn)入成熟的城市社會，在社會

4、政治結(jié)構(gòu)方面必須漸進(jìn)式改革不同層級政府間關(guān)系，滲進(jìn)式變革城市內(nèi)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，同時堅持農(nóng)村土地的集體所有與家庭經(jīng)營這兩大支柱，堅持政府對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主導(dǎo)作用。 科學(xué)發(fā)展觀是當(dāng)前指導(dǎo)我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制定與實施的基本戰(zhàn)略理念。科學(xué)發(fā)展觀在城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略中的具體體現(xiàn)就是著力實現(xiàn)“城市體系結(jié)構(gòu)、農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展、城市發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、城市質(zhì)量提升與規(guī)模擴張、城市社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展”這五大均衡。為此，應(yīng)當(dāng)加強城市規(guī)劃的縱向與橫向銜接，平衡市場

5、機制與地方政府這兩只手的資源配置功能，強化地方政府間的合作機制，確保城市體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的均衡；保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定與糧食供應(yīng)，加快農(nóng)村整合，改革土地流轉(zhuǎn)制度，確立農(nóng)民參與城鎮(zhèn)發(fā)展的平等地位，合理分享城鎮(zhèn)發(fā)展成果，實施拖腿擴門并舉戰(zhàn)略，確保農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展的均衡；加強上級政府監(jiān)管，抑制各級地方政府的“個人理性”（局部與短期利益選擇），促使其更多地發(fā)揮出“集體理性”，堅持積極提升城市質(zhì)量、穩(wěn)妥擴張城市規(guī)模的科學(xué)發(fā)展模式，確保城市發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、

6、城市質(zhì)量提升與規(guī)模擴張的均衡；城市社會發(fā)展事關(guān)我國城鎮(zhèn)化的社會主義方向，要把社會發(fā)展作為地方政府無可旁貸的政治責(zé)任，才能確保城市社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的均衡。這五個關(guān)系如果嚴(yán)重失衡，不但城鎮(zhèn)化不可持續(xù)，還可能導(dǎo)致社會動蕩，釀出嚴(yán)重政治問題。 城鎮(zhèn)化加速階段政策運行層面上的地方政府風(fēng)險主要有四個方面：空間生產(chǎn)、社會博弈、政策輸出、城市政府間的競爭?？臻g生產(chǎn)是城鎮(zhèn)化最基本的物質(zhì)條件，地方政府在組織城鎮(zhèn)空間生產(chǎn)中擁有巨大的法律優(yōu)勢、利益優(yōu)

7、勢、行政優(yōu)勢，同時也承擔(dān)著巨大的政治風(fēng)險、財經(jīng)風(fēng)險、法律風(fēng)險。要破解地方政府在空間生產(chǎn)中風(fēng)險重重的局面，必須改變政府在土地征用征收上的獨裁專斷格局，完善土地流轉(zhuǎn)中各個相關(guān)利益群體間的權(quán)利均衡以及國家機構(gòu)間的權(quán)力均衡機制；地方政府在新型社會博弈中的風(fēng)險，也需要相關(guān)制度與政策的調(diào)整，不能停留在治標(biāo)不治本的層次；在社會資源再分配與社會管制等政策輸出方面的風(fēng)險，許多地方政府已經(jīng)具備了有效化解的物質(zhì)條件，主觀上提高政策制定與執(zhí)行的行政技能是解決此

8、類問題的關(guān)鍵；我國城市政府在發(fā)展地方經(jīng)濟推進(jìn)地方城鎮(zhèn)化中的惡性競爭風(fēng)險，本質(zhì)上是市場機制失靈的一種表現(xiàn)，必須通過充分運用集權(quán)機制、強化社會制約機制從而有效規(guī)制市場機制，實現(xiàn)科層、民主、市場三種機制的良性對接，政府、社會、企業(yè)三種力量的有機互動，才能解決。 概而言之，政府只有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)對城鎮(zhèn)化風(fēng)險從結(jié)構(gòu)變革、戰(zhàn)略實施、政策運行三個層面進(jìn)行整體、系統(tǒng)治理，才能使我國順利跨越歷史拐點，渡過城鎮(zhèn)化加速階段，平穩(wěn)進(jìn)入成熟和諧的城市