中國稅式支出制度構建研究.pdf

1、本文的研究目的，就是力圖在進一步深入認識西方國家經驗的基礎上，對建立中國稅式支出制度涉及的基本理論和實踐問題作出較系統(tǒng)的分析，并提出較具體和較完整的制度建設構想，以期能對實現(xiàn)建立中國特色稅式支出制度的目標有所助益。 全文除緒論外，全部內容共分9章。其中，緒論部分概要介紹國內外研究進展和本文的研究思路；1-4章主要為稅式支出概念與稅式支出制度的基本理論和國際經驗分析；5-9章作為全文的重點，分別從總體戰(zhàn)略和具體制度安排兩個方面系統(tǒng)

2、論述中國稅式支出制度的構建設想。 第1章首先以國內外不同觀點的辨析、評價為主線，采用追溯本源和綜合的方法探究稅式支出概念的內涵，闡述了正確把握稅式支出概念的基本原則和要領，并將稅式支出定義為政府為達到一定的社會經濟政策目標，通過稅收制度及其執(zhí)行中規(guī)定的某些與基準稅制相背離的條款，以有意識地放棄一部分稅收收入的形式實現(xiàn)的一種旨在優(yōu)待一部分納稅人和特定社會經濟活動的特殊財政支出，其具有與直接支出相同或相似的預算管理和控制程序。然后，

3、借助稅式支出與直接財政支出的同異比較，揭示了稅式支出的特點、利弊和效應，喻示了建立稅式支出制度的一般意義。一個完整的稅式支出制度包括兩個方面：一是政府為實現(xiàn)一定的社會經濟目標在稅收上規(guī)定的各種優(yōu)惠條款，二是為管理和控制已有的稅收優(yōu)惠采取的各種制度措施。前者即稅式支出的具體表現(xiàn)形式，后者作為稅式支出制度的本質內容，包括稅式支出項目鑒別、稅式支出成本估算、稅式支出預算及報告的編制、稅式支出評估等四個主要環(huán)節(jié)。 第2章著重描述了稅式支

4、出制度的基本輪廓，并為進一步加深對稅式支出制度精神的認識，邏輯地歸納和闡述了稅式支出制度的財稅管理功能。 不同國家建立稅式支出制度的主觀認識、客觀需要及相關條件存在差異，具體的制度內容、形式和方法亦不盡一致。中國稅式支出制度的構建，應在正確把握國外稅式支出制度的精髓的基礎上，著眼于國際經驗與中國國情的有機結合和必要性與可行性、目的要求與條件支持的統(tǒng)一?；谶@種考慮， 第3章簡要考察了西方國家稅式支出制度建立的背景和發(fā)展進

5、程，并以稅式支出制度的主要內容要素為線索，對13個典型國家實施稅式支出制度的具體做法進行了比較分析，從中洞見和總結出了若干帶有啟示性、規(guī)律性的東西，為中國稅式支出制度的設計與實施安排提供了比較充分的經驗鑒照。 第4章是對稅式支出制度的公共管理改革視角分析。西方國家之所以建立稅式支出制度，主要是直接針對財稅實踐中的稅收優(yōu)惠失控和失效，并為了達到優(yōu)化財政支出結構、促進稅制改革和提高財政透明度等方面的目的。但是，從更廣闊的視野看，稅收

6、優(yōu)惠管理屬公共管理范疇。如果以對公共管理改革最具解釋力的公共經濟學、新制度經濟學和信息經濟學理論為工具進行深入分析，便可發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠機制在發(fā)揮有利作用的同時，也存在與公共利益相悖的內在張力，極易導致變相侵權、“目標取代”及“敲竹杠”和資源配置僵化等問題，稅式支出制度則恰恰在應對這種張力和克服傳統(tǒng)稅收優(yōu)惠管理的缺陷上具有彌補法治不足、治理契約缺口、完善制度裝置及信號傳遞等多種裨益。這些理論認識，將使建立中國稅式支出制度具備更加堅實的應然

7、性基礎。 中國稅式支出制度的建立也是主要基于同西方國家一樣的稅收優(yōu)惠失控問題，但中國稅收優(yōu)惠失控的具體機理與西方國家存在諸多差別，并屬典型的政府型失控。 第5章在據(jù)此強調中國建立稅式支出制度的特殊必要性、澄清有關認識和現(xiàn)實條件分析的基礎上，闡述了構建中國稅式支出制度的指導思想與總體戰(zhàn)略。即，在指導思想上，應堅持實事求是，盡力而為，循序漸進，并正確處理“規(guī)范”與“特色”的關系；稅式支出制度目標的選擇，應針對解決我國現(xiàn)階段稅

8、收優(yōu)惠運用和財政經濟生活中突出矛盾的需要，主要定位于財政總量協(xié)調、稅負公平保全和優(yōu)惠結構優(yōu)化；稅式支出預算管理的范圍，應主要為流轉稅和企業(yè)所得稅，重點是針對其中一些影響較大的主要稅種和經濟領域的稅收優(yōu)惠；稅式支出制度的實施步驟，應以國外全面預算管理的基本模式為目標取向，在適當超越國外準預算管理模式的基礎上，分階段、分層次推進。 第6章是對中國稅式支出鑒別的考量與嘗試。稅式支出鑒別是對稅式支出進行定性分析的過程，其主要涉及到以所得

9、還是以消費作為標準稅基、采取何種所得定義、基準稅制如何界定及如何處理某些性質模糊的優(yōu)惠條款的稅制結構歸屬等問題。中國稅式支出鑒別方法的考量，既需以國際經驗作為基本參照，亦需針對中國的現(xiàn)實財稅制度狀況合理權衡。其一，以切實可行為主，選擇借鑒比較貼近中國實際的國際經驗。具體包括：在國外較細致、具有較嚴格的具體標準和較粗略、標準不太具體的兩類鑒別辦法中，選擇實行介于兩者之間的折中方案；在界定基準稅制時，不考慮理論層面統(tǒng)一標準稅基問題的爭議：以

10、實際稅制規(guī)定下的常規(guī)所得概念和國際通行的“交易觀點”界定所得稅的基準稅制結構；在基準稅制的判斷標準上，主要仿效美國財政部參考基準與正?；鶞什⒂玫淖龇?；對某些難以確切界分的優(yōu)惠條款主要實行簡易歸置辦法。其二，在進行具體鑒別時采取現(xiàn)實和獨立原則，并忽略目前我國相關稅收制度與稅收政策存在的相互間不協(xié)調狀況。其三，兼顧避難就易和科學規(guī)范，以較為適合我國的實用性標準為基本鑒別標準，同時輔之以政策目的性標準。其四，著眼現(xiàn)實可能和財政預算改革的方向，

11、以權責發(fā)生制作為界定基準稅制與稅式支出的會計基礎。其五，與時俱進,隨稅制改革的進程對已確定的稅式支出鑒別準則及時進行調整。依循上述思路，本章以企業(yè)所得稅和增值稅為例，進行了初步的稅式支出鑒別嘗試，提出了主要稅制條款的鑒別準則。 第7章探討中國稅式支出成本估算的策略與方法。稅式支出成本估算是對稅式支出定量分析的過程?；谥袊壳跋嚓P情況所設想的稅式支出成本估算策略要點是：第一，遵行國際通行的“初階”規(guī)則和適當舍繁就簡。第二，在估算

12、方法上主要采用國外收入放棄法和收入收益法的基本原理，并根據(jù)現(xiàn)實條件，適當加以變通和改造，靈活運用。對稅收遞延項目的成本估算，可以按收入放棄法原理計算損失的利息，也可以考慮引入現(xiàn)值法的做法。第三，在稅式支出成本估算的會計基礎選擇上，應與我國現(xiàn)行企業(yè)會計和稅收制度使用的會計基礎保持一致。第四，在對將來年度稅式支出成本的預測上只能“盡力而為”。估算稅式支出成本，關鍵是對各種形式的稅式支出項目的成本如何具體計算。根據(jù)我國現(xiàn)行稅收法規(guī)涉及的稅式支

13、出的成本發(fā)生機理，對各種形式的稅式支出項目的支出數(shù)額多可在相關的稅基估測基礎上進行計算。稅式支出成本估算可于微觀、宏觀兩個層面同時展開探索試驗。微觀層面的稅式支出成本估算，應以每個納稅人作為各個稅式支出項目成本統(tǒng)計、測算的基本單位；宏觀層面的稅式支出成本估算應主要以各個稅種為對象來估算各自稅式支出成本總量的近似值，近期可采取稅收收入能力估算法、樣本推算法、基數(shù)估算法或回歸分析法等。利用計算機微觀模擬模型進行計算是現(xiàn)今許多先進國家確定稅式

14、支出成本數(shù)額的重要手段和方法，對此亦應積極探索，進行必要的前期準備。另外，還須適應稅式支出成本估算的需要，著力推進相關數(shù)據(jù)資料體系的建設。 第8章探索建立中國稅式支出評估的理論、程序與方法體系。一個完整的稅式支出評估體系，應該在正確確定稅式支出評估內容、目標的基礎上，具備一套科學的評估方式、方法、評價指標和衡量標準。著眼稅式支出政策的工具性意義，稅式支出評估須以政策效果和政策方案為核心內容?，F(xiàn)階段中國稅式支出評估體系的構建，應以

15、稅式支出政策的適合性、成果有效性和成本有效性評價作為基本點；評估的目標應主要側重于為確定適度的稅式支出規(guī)模提供數(shù)量信息、為優(yōu)化稅式支出結構提供行動指向、為稅式支出政策資源的重新配置和適應性調整及稅收制度改革提供決策依據(jù)、為構建良好的公共財政關系和促進財稅管理的科學化、民主化提供必要保證等方面；評估方式應堅持定量評估、客觀評估與定性評估、主觀評估并重和有機結合，并以內部評估、事后評估和正式評估為主，以后隨著條件和經驗的積累逐步健全。在評估

16、方法上，可探索采用成本效益分析評估法、效應分析評估法、動態(tài)比較法、相關指標類推法與優(yōu)勢分析法、公眾評判與評分評估法、攤提計算評估法等。在評估中，應以國家的社會經濟戰(zhàn)略目標和稅式支出政策預期目標為衡量稅式支出政策利弊優(yōu)劣的基本標準；以滿足稅式支出評估內容與目的需要為依據(jù)，設置稅式支出的具體衡量標準或指標，并須兼顧和正確處理相關性、可計量性與可解釋性三者之間的關系。稅式支出衡量準值則應按照定性評價標準和定量評價標準的不同特點，分別擇定。