地方政府應(yīng)對重大自然災(zāi)害善后處理機制中的存在問題及其研究

1、<p>　　地方政府應(yīng)對重大自然災(zāi)害善后處理機制中的存在問題及其研究</p><p>　　摘 要 自然災(zāi)害的頻頻發(fā)生，給我國帶來了重大的損失。政府作為應(yīng)對自然災(zāi)害的主體，應(yīng)以提高應(yīng)急能力為目標(biāo)。自然災(zāi)害的善后機制是應(yīng)急管理的一個重要環(huán)節(jié)，針對政府善后管理存在的問題，政府需要從建立應(yīng)急管理反饋與改進機制、完善立法體系和評估機制、健全資金監(jiān)管機制和完善問責(zé)制以及健全災(zāi)后社會參與機制和加強心理援助工作等方面完

2、善我國善后機制。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 應(yīng)急管理 重大自然災(zāi)害 善后機制 </p><p>　　作者簡介：曾音支，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2010級行政管理專業(yè)碩士研究生；蘇堃，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2009級教育經(jīng)濟與管理專業(yè)碩士研究生。 </p><p>　　中圖分類號：D625文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2013）04-204-02 <

3、/p><p>　　近年來，我國突發(fā)性危機事件層出不窮，我國正處在危機的多發(fā)時期。2008年初，中國南方大部分地區(qū)的冰災(zāi)、雪災(zāi)造成巨大的經(jīng)濟損失，而5·12汶川大地震成為中國1949年以來破壞性最強、波及范圍最大的一次地震。頻發(fā)的自然災(zāi)害給各級政府管理提出了新要求。“亡羊補牢，猶未晚矣”，做好善后工作，有利于提升服務(wù)型政府的形象，增強政府的公信力。筆者針對應(yīng)急管理中的善后處理機制出現(xiàn)的問題，分析其產(chǎn)生原因，對

4、完善善后機制方面進行研究。 </p><p>　　一、自然災(zāi)害善后處理機制的內(nèi)容及其現(xiàn)實意義 </p><p>　　自然災(zāi)害善后處理機制有其深刻的內(nèi)涵，是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。善后處置機制主要包括應(yīng)急資源補償、應(yīng)急管理總結(jié)、災(zāi)區(qū)重建、獎勵與問責(zé)、應(yīng)急管理機制有效性評估等內(nèi)容。并且每個內(nèi)容在整個應(yīng)急管理周期中都有重要的作用。 </p><p>　　從現(xiàn)實意義上說，構(gòu)建自

5、然災(zāi)害善后處置機制，提升了政府應(yīng)急管理能力，將成為災(zāi)害重建取得完滿的結(jié)果重要保障。具體表現(xiàn)為以下幾個方面： </p><p>　?。ㄒ唬┯欣诩皶r恢復(fù)受災(zāi)群眾的正常生活 </p><p>　　自然災(zāi)害造成的危機往往會帶來各種各樣的危機后遺癥，嚴(yán)重影響群眾的健康、社會行為和心理活動。因此，自然災(zāi)害發(fā)生后，政府構(gòu)建善后處置機制，可以撫平受害民眾的心理創(chuàng)傷，盡快使他們回復(fù)生理和心理健康，重建自己

6、的家園。 </p><p>　?。ǘ┯欣跍p少經(jīng)濟財產(chǎn)損失，促進災(zāi)區(qū)經(jīng)濟的恢復(fù) </p><p>　　近年來，我國自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，不僅嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命安全，而且造成了巨大的經(jīng)濟、財產(chǎn)損失，阻礙了受災(zāi)區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。政府采取積極主動的善后處置機制，可以控制災(zāi)害的蔓延，降低損失，及早恢復(fù)正常生活生產(chǎn)秩序。 </p><p>　?。ㄈ┯欣谒茉煺己眯蜗?/p>

7、，增強政府公信力 </p><p>　　自然災(zāi)害發(fā)生后，政府不能及時的采取有效的善后措施，不僅不能控制災(zāi)害，反而在某種程度上擴大災(zāi)害的負面影響，因而在很大程度上損害政府在人民群眾心目中的良好形象。所以要構(gòu)建科學(xué)合理的善后處理機制，提升政府應(yīng)對和處理應(yīng)急危機的能力，塑造政府在人民群眾的良好形象，增強政府公信力。 </p><p>　　二、當(dāng)前應(yīng)對自然災(zāi)害善后處理機制存在的問題分析 </

8、p><p>　　我國近幾年來發(fā)生的自然災(zāi)害是不勝枚舉。政府的應(yīng)急管理能力在不斷改進的同時，我們發(fā)現(xiàn)尚未得到解決的問題也不少。 </p><p>　　（一）自然災(zāi)害善后總結(jié)評估工作不利 </p><p>　　中國應(yīng)急管理的一個普遍現(xiàn)象就是重中間、輕兩頭，即過分重視事件發(fā)生后的即時應(yīng)急管理，而忽視事前預(yù)防和事后的反思。政府在次層面存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。 </

9、p><p>　　首先，應(yīng)急處理工作的經(jīng)驗教訓(xùn)不重視。面對頻發(fā)的自然災(zāi)害事件，政府往往造成少有時間思考對策的情況，政府缺乏相應(yīng)的科學(xué)理論思考，沒有從事件處理工作中尋找共性，總結(jié)統(tǒng)一的概念。 </p><p>　　其次，災(zāi)后評估工作不全面。不少地方政府在災(zāi)后并沒有派人實地取證考察，部分政府官員疏忽其職，根據(jù)當(dāng)?shù)厮鶊髷?shù)據(jù)作為依據(jù)，同時這也被當(dāng)作補償?shù)囊罁?jù)。由于基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)災(zāi)情估計、統(tǒng)計手段的落后和統(tǒng)計

10、人員的主觀判斷，導(dǎo)致災(zāi)害評估不科學(xué)，往往在各級的災(zāi)情報告中都有相當(dāng)多的“水分”。 </p><p>　?。ǘ┳匀粸?zāi)害善后監(jiān)督問責(zé)工作不嚴(yán) </p><p>　　在立法完整的情況下，政府做好監(jiān)督工作是保障應(yīng)急管理科學(xué)化的重要條件。但是我國立法體系和問責(zé)機制的不健全給政府工作帶來了難題。 </p><p>　　首先，應(yīng)急專門法的效力不強。我國行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急法只有《破壞

11、性地震應(yīng)急條例》、《核電廠核事故應(yīng)急條例和處理規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但是都以條例的形式存在，效力不強。其次，現(xiàn)有的法律法規(guī)具有很強的部門特征。除此以外，現(xiàn)有法律重原則輕規(guī)定。這樣可能嚴(yán)重影響公民對政府的信任，更加不利于突發(fā)事件的順利解決。 </p><p>　　其次，我國地方政府的問責(zé)法律體系還不健全，地方政府制定的《行政問責(zé)暫行辦法》是我國行政問責(zé)的主要依據(jù)，但是這種《行政問責(zé)暫行辦法》按照立法

12、的程序來說是不能充當(dāng)法律條文。另外，當(dāng)前災(zāi)害問責(zé)雖然已是公共政治常態(tài)，但是這種問責(zé)形式的重點僅是處分或罷免一些相關(guān)的官員，并沒有從制度的改善方面進行反思。 </p><p>　?。ㄈ┳匀粸?zāi)害善后救濟援助工作不全 </p><p>　　政府在開展災(zāi)害救濟過程中取得了一些成效，在公眾防災(zāi)減災(zāi)意識、物資監(jiān)管方面已有明顯改善。但政府應(yīng)對自然災(zāi)害救濟中也存在不少嚴(yán)重的問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

13、 </p><p>　　首先，災(zāi)后心理援助工作不到位。災(zāi)難發(fā)生后，很多志愿者自發(fā)去災(zāi)區(qū)進行心理援助，但是由于沒有統(tǒng)一的組織和管理，缺乏專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗，在進行心理援助的時候，不能有針對性地去開導(dǎo)災(zāi)民，甚至導(dǎo)致災(zāi)民受到二次創(chuàng)傷。其次，災(zāi)后公民參與機制不健全。在傳統(tǒng)理念的影響下，政府被視為應(yīng)急管理的唯一主體。從而形成了政府為主角，企業(yè)市民參與少，缺乏整個社會力量共同參與的模式。缺乏社會的響應(yīng)支持和民間資源，社會力量的優(yōu)

14、勢沒有得到有效發(fā)揮，政府的工作顯得孤立無援。 </p><p>　　（四）自然災(zāi)害善后恢復(fù)重建工作不夠 </p><p>　　災(zāi)后重建工作是直接影響民眾生計的大工程，關(guān)注度高，但在這一方面反映出的問題也不少。 　　首先，資金籌集和運用工作不到位。自然災(zāi)害發(fā)生后，善后重建工作是重中之重，但籌集資金和資金的管理分配存在問題。資金籌集的主力是政府，企業(yè)，非政府組織和個人所占的分量相對較小，大量

15、的財政撥款項目給比較困難的地方財政增加了難題。其次，災(zāi)后重建工程不務(wù)實。局限于政府財力物力的原因，很多災(zāi)后重建工程根本就沒有開展，或者是沒有及時應(yīng)需所建，或者僅僅是做一些表面文章，注重形式，重建工程的質(zhì)量不過關(guān)。例如，2009年6月至11月，審計署和地方審計機關(guān)對規(guī)劃總投資2607.72億元的6960個汶川地震災(zāi)后重建項目進行了調(diào)查審計，其中違規(guī)安排使用災(zāi)后恢復(fù)重建資金2.3億元，重復(fù)申請災(zāi)后恢復(fù)重建資金2.4億元，14個重建項目存在違

16、規(guī)轉(zhuǎn)分包。 </p><p>　　三、完善應(yīng)對自然災(zāi)害善后處理機制的建議 </p><p>　　地方政府應(yīng)對自然災(zāi)害應(yīng)注重現(xiàn)實中所存在的突出問題，采取一些針對性強且適用可行的實踐措施，進一步完善救災(zāi)減災(zāi)的對策體系。 </p><p>　?。ㄒ唬┩晟粕坪筇幹帽O(jiān)督機制 </p><p>　　監(jiān)督機制作為善后處理機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對完善政府問責(zé)體系有

17、重要作用。政府要從以下幾方面著力完善監(jiān)督機制。 </p><p>　　1.加強監(jiān)督并完善責(zé)任追究制 </p><p>　　為了使政府真正承擔(dān)起自然災(zāi)害管理中的責(zé)任，必須加強監(jiān)督，完善責(zé)任追究制，樹立服務(wù)型政府的形象。首先應(yīng)該從法律方面著手，制定出細化的、可操作的制度規(guī)定，并明確問責(zé)的主體、范圍、程序、承擔(dān)責(zé)任的方式等，從而使責(zé)任追究有法可依。從綜合方面的因素來問責(zé)，把責(zé)任的實現(xiàn)從單一的事后

18、追究擴展到事后追究與事前督促兩者結(jié)合。目的是為了建立責(zé)任清晰、獎懲分明的責(zé)任制，對瀆職官員的責(zé)任進行追究，對無為而治的官員行為進行督促，從而要促使政府以及官員履行相應(yīng)的責(zé)任。 </p><p>　　2.健全資金監(jiān)管機制 </p><p>　　善后資金是保障災(zāi)民災(zāi)后基本生活質(zhì)量的基礎(chǔ)，健全資金監(jiān)管機制刻不容緩。首先，政府應(yīng)該召開新聞發(fā)布會，利用媒體動員非政府組織，企業(yè)和個人積極響應(yīng)，加入災(zāi)后

19、重建的隊伍中來，為重建項目籌得更多資金。其次，政府應(yīng)該有明確的資金救助計劃，要建立一個責(zé)任義務(wù)相對明確的資金補償機制，明確規(guī)定救災(zāi)資金的啟用程序，并加強監(jiān)督管理，要保證救災(zāi)資金流通的透明化，?？顚Ｓ?，杜絕貪污腐敗現(xiàn)象。 </p><p>　　（二）健全善后處置評估反饋機制 </p><p>　　自然災(zāi)害考驗著政府的應(yīng)急管理能力，政府應(yīng)該化危機為機遇，累積經(jīng)驗，在具體的工作中改進政府管理機制

20、。 </p><p>　　1.完善善后評估機制 </p><p>　　完善善后評估要從幾個方面著手；分析事件誘因、評估事件的影響還有評估應(yīng)急管理工作。在整體的評估工作中，首先要保證信息來源的廣泛性。收集的資源數(shù)據(jù)在一定程度上能影響評估的最后結(jié)果，所以要確保信息資源的整合統(tǒng)計。其次，在實際的評估工作環(huán)節(jié)中，所設(shè)立的評估小組應(yīng)該注意保持小組成員來源的多樣性。在調(diào)查評估過程中，應(yīng)該要公開公正，抓

21、好監(jiān)督工作，要規(guī)范調(diào)查的程序，杜絕調(diào)查人員徇私，不負責(zé)的現(xiàn)象。 </p><p>　　2.建立應(yīng)急管理反饋與改進機制 </p><p>　　自然災(zāi)害事件的發(fā)生考驗著政府的應(yīng)急管理能力，同時也為政府發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理中存在的問題提供了新的機遇。政府應(yīng)該從以下幾個方面著手。第一，加強事后政府各部門間，政府部門與非政府組織、媒體、以及社會公眾之間的交流。媒體要積極發(fā)揮“意見交流橋梁”的溝通作用，實現(xiàn)政

22、府、媒體、公眾三者良性互動。第三，要及時根據(jù)事后評判的結(jié)果和通過交流總結(jié)的經(jīng)驗，進行危機管理觀念的更新，總結(jié)出一般規(guī)律，并提出政府在技術(shù)、管理、組織機構(gòu)及運作程序上的改進建議，進而進行必要的組織變革。 </p><p>　?。ㄈ┙∪坪筇幹蒙鐣⑴c機制 </p><p>　　在善后階段，政府應(yīng)調(diào)動社會一切力量，發(fā)揮社會資源的優(yōu)勢。國務(wù)院于2010年9月1日起施行的《自然災(zāi)害救助條例》中的

23、第五條明確規(guī)定，村民委員會、居民委員會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作。 </p><p>　　1.發(fā)展第三部門重要作用 </p><p>　　我國的第三部門正在逐步向原先由政府完全把持的公共領(lǐng)域的核心地帶滲透。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、衛(wèi)生福利、扶貧、農(nóng)村發(fā)展以及救災(zāi)等領(lǐng)域已經(jīng)成為我國第三部門開展工作的主戰(zhàn)場。我國的第三部門所以要充分發(fā)揮人民社區(qū)、志

24、愿者組織、紅十字會等非政府組織力量的重要作用，進行災(zāi)后重建。 </p><p>　　2.加強企業(yè)參與力量 </p><p>　　除此之外，作為我國社會生活中最重要的組成部分之一，企業(yè)也是受災(zāi)群眾基本生活保障和救濟的重要力量。因此要發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢作用，企業(yè)通過捐贈救災(zāi)物資，促進災(zāi)后經(jīng)濟發(fā)展給我國救災(zāi)事業(yè)以巨大的支持。 </p><p>　?。ㄋ模﹥?yōu)化善后處置心理援助機

25、制 </p><p>　　心理援助是無形的重建工作，政府要幫助災(zāi)民進行生產(chǎn)自救，更要重建心靈家園。 </p><p>　　1.建立心理援助服務(wù)站點 </p><p>　　政府應(yīng)該在規(guī)范心理援助規(guī)章制度的原則下建立心理援助服務(wù)站點，完善心理援助機構(gòu)組織體系，心理援助站要包括有專業(yè)心理援助工作者和志愿者廣泛參與的人員構(gòu)成，還要有明確的工作原則和組織體制，并進行媒體宣傳，

26、提升其影響力?？偰繕?biāo)是通過在災(zāi)區(qū)建立心理援助工作的長期機制，降低受災(zāi)群眾的心理創(chuàng)傷程度，從而促進個體順利完成心理重建。 </p><p>　　2.有針對性地實施心理援助 </p><p>　　由于不同階段、不同程度的公眾心理反應(yīng)對公眾的行為反應(yīng)有著不同的影響。災(zāi)區(qū)的心理援助要注意災(zāi)民的年齡階層和社會社會身份，依照受災(zāi)群眾的心理創(chuàng)傷程度進行診斷和治療，并且要尊重當(dāng)?shù)氐奈幕尘埃Y(jié)合當(dāng)?shù)氐拿袼?/p>

27、。在具體的工作開展中必須遵循災(zāi)后心理康復(fù)的發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)有序地實施心理援助，特別要注意避免產(chǎn)生次生傷害。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]陳安，陳寧，倪慧薈.現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與方法.科學(xué)出版社.2009. </p><p>　　[2]何振，劉豐.縣級政府應(yīng)對自然災(zāi)害救濟過程中存在的問題及其