含義與意義公共利益的憲法解釋

1、<p>　　含義與意義：公共利益的憲法解釋</p><p>　　【摘要】對(duì)于公共利益的解釋而言，憲法解釋是主要的和根本的方法。而解釋的目的在于，讓公共利益的憲法解釋與合憲性解釋能夠互相通融、協(xié)調(diào)一致。作為這兩種解釋方法的鏈接點(diǎn)，公共利益的含義和規(guī)范意義是公共利益之憲法解釋的核心。公共利益的核心含義是公共目的。雖然通過法律可以了解公共利益的大致含義，但只有透過憲法上的“公共利益條款”或者“憲法原則或精神”

2、來解釋確定一個(gè)公共利益的規(guī)范意義，才能根據(jù)憲法具體化下來的意義對(duì)法律進(jìn)行合憲性控制。而公共利益的規(guī)范意義在于，基于公共利益的行政征收和征用應(yīng)符合比例原則，以保持公共利益與私人利益之間的平衡。</p><p>　　【關(guān)鍵詞】含義；意義；公共利益；憲法解釋；公私利益平衡原則</p><p><b>　　一、問題的提出</b></p><p>　　“

3、公共利益”是我國憲法上的不確定性法律概念，首次出現(xiàn)在2004年憲法修正案增修條文第20條（憲法第10條第3款）和增修條文第22條（憲法第13條第3款）。[1]這兩個(gè)條款通常被看作“行政征收”和“行政征用”的憲法規(guī)范依據(jù)，即憲法上的“征收和征用條款”（以下簡稱“征收（用）條款”）。隨著征地拆遷和補(bǔ)償問題的日益突出，“公共利益”的憲法解釋愈來愈受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。</p><p>　　要解釋憲法上的公共利益，首先應(yīng)當(dāng)通

4、過文義解釋來確定其精確含義。[2]不過，雖然可以透過公共利益的本質(zhì)要素——公共目的——來了解其核心含義，但由于公共利益的主張者的缺位以及主張者的不保險(xiǎn)性，由法律來確認(rèn)或者形成客觀的公共利益已然成為法治社會(huì)的普遍做法。｛1｝作為一項(xiàng)理由，由法律來確認(rèn)或者形成客觀的公共利益，意味著應(yīng)透過法律尤其是判例法來界定公共利益的客觀含義。然而，按照一般的公法原理，由法律來確認(rèn)或者形成客觀的公共利益的法治訴求與依法行政的原理是一致的。這一原理在意識(shí)形態(tài)

5、上的基礎(chǔ)，正如權(quán)力分立那樣，是自由主義而非立憲主義的政治思想。因?yàn)椋ㄟ^法律來防止對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的行政侵害，并不能為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)提供真正的保護(hù)，因?yàn)檫@樣的規(guī)定沒有設(shè)置對(duì)法律內(nèi)容本身的防波堤。｛2｝（p.44）而且，由法律來確認(rèn)或者形成客觀的公共利益并不是一件簡單的事。因?yàn)?，公共利益是一個(gè)含義復(fù)雜且時(shí)效性很強(qiáng)的概念，在沒有判例法制度支撐的情況下，單純通過成文法的“描述性定義”[3]根本無法形成客觀的公共利益。</p><p&

6、gt;　　既然無法通過法律來界定或形成客觀的公共利益，那又應(yīng)當(dāng)如何解決因公共利益的需要而引發(fā)的行政征收和行政征用之現(xiàn)實(shí)問題呢？張千帆教授的觀點(diǎn)非常中肯且較具代表性：“要保證政府的征收行為符合‘公共利益’，我們應(yīng)該在征收的程序控制上多下功夫。如果中國的全國和地方人大或其常委會(huì)能夠?qū)ν恋卣魇蘸脱a(bǔ)償方案的決定發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，那么目前困擾中國社會(huì)的征收問題將有望得到根本的解決，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾和利益沖突將得到根本的緩解?！盵4]也就是說，“

7、完善程序控制”特別是那種正當(dāng)法律程序的控制，是確保公共利益的界定達(dá)成“社會(huì)共識(shí)”的主要手段。但是，完全求助于法律程序的控制，就會(huì)拋棄“合憲性判斷”的路徑，甚至有“拋棄”憲法之嫌疑。況且，“完善征收程序的控制”涉及到憲法解釋問題，在權(quán)力鏈接程序嚴(yán)重欠缺和司法程序控制無法發(fā)揮效能的情形下，如何對(duì)行政征收的法律程序進(jìn)行憲法上的“控制”也會(huì)成為一個(gè)問題。所以，如果承認(rèn)憲法具有最高效力的話，那么不管是對(duì)公共利益的“法律確認(rèn)”還是“法律程序的控制”

8、，都涉及到一個(gè)“合憲性控制”問題。</p><p>　　對(duì)法律進(jìn)行合憲性控制會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果，即違憲性判斷與合憲性判斷。一般而言，為維護(hù)一國憲政秩序，在解釋法律時(shí)應(yīng)盡可能以憲法具體化下來的意義做合憲性判斷，以確保解釋是“符合憲法的解釋”即合憲性解釋。[5]不過，畢竟作為根本法的憲法具有高于一般法律的效力，[6]合憲性判斷也只能以憲法而非法律為前提。如果不能明了憲法上的公共利益，如何進(jìn)行合憲性判斷？可見，要解釋“公共

9、利益”，憲法解釋是主要的、根本的方法。而解釋的目的在于，讓公共利益的憲法解釋與合憲性解釋能夠互相通融、協(xié)調(diào)一致。而問題是，如何對(duì)公共利益進(jìn)行憲法解釋，才能夠讓這兩種解釋方法互相通融、協(xié)調(diào)一致呢？</p><p>　　二、含義與意義：公共利益之憲法解釋的核心</p><p>　　要保持這兩種解釋方法互相通融與協(xié)調(diào)一致，需要找到它們共同的鏈接點(diǎn)。就公共利益的解釋而言，由于憲法解釋與法律的合憲性

10、解釋屬于不同的解釋方法，前者是對(duì)憲法上的公共利益進(jìn)行憲法解釋，后者是對(duì)法律上的公共利益做合憲性解釋，所以兩者的鏈接點(diǎn)首先體現(xiàn)在憲法上的公共利益與法律上的公共利益的含義是否相同的問題上。因?yàn)椋绻墒菓椃ǖ木唧w化，那么憲法上的公共利益的含義與法律上的公共利益的含義就應(yīng)當(dāng)保持一致。[7]但問題是，憲法和法律中的公共利益是否具有相同的含義呢？如果憲法或法律中的公共利益具有各自不同的含義，那么，憲法上的公共利益與法律上的公共利益的含義可能就會(huì)

11、不同。所以,必須對(duì)憲法和法律中的公共利益的不同含義進(jìn)行分析,以便在對(duì)憲法上的公共利益進(jìn)行解釋時(shí)能夠明晰其確切的含義。</p><p>　　此外，要保持法律上的公共利益與憲法上的公共利益的一致性，即便憲法和法律中的公共利益的不同含義得到合理解釋，也需要探求憲法上的公共利益的規(guī)范意義。因?yàn)?，如果無法探求公共利益的規(guī)范意義，“憲法上的公共利益作為法律上的公共利益的依據(jù)”可能就會(huì)成為一句空話。把法律對(duì)公共利益界定的“混亂

12、”以及土地征收和房屋拆遷中出現(xiàn)的問題都推到憲法上的不確定法律概念——公共利益——的頭上，這跟明希豪森拽著自己的頭發(fā)將身子從沼澤地里拽出來不是一樣的嗎？</p><p>　　一般而言，一個(gè)概念的意義具有兩個(gè)層面的意蘊(yùn)，一是指該概念的核心內(nèi)涵（即內(nèi)容），與含義具有大致相同的意蘊(yùn)；二是指該概念的價(jià)值或作用。本文中使用的“意義”、“規(guī)范意義”或“意義范疇”，指涉的就是一個(gè)概念所涉規(guī)范的價(jià)值或作用。由此，法律概念的規(guī)范意義

13、體現(xiàn)為一種“規(guī)范性”。也就是說，它是一個(gè)在規(guī)范意義上存在的概念，而不僅僅是一個(gè)純粹的“含義”或“事實(shí)描述”。比如，憲法中的“行政征收”是一個(gè)法律概念，有其核心的含義，但憲法如果沒有對(duì)其意義范疇進(jìn)行規(guī)定的話，那么它的含義就是模糊不清的。我國憲法透過第10條第3款和第13條第3款為“行政征收（用）”的概念劃定了一個(gè)規(guī)范意義，或者說，憲法為“行政征收（用）”設(shè)定了一個(gè)邊界──“為了公共利益的需要”、“依照法律規(guī)定”和“補(bǔ)償”。當(dāng)我們談到“行政

14、征收”這個(gè)概念的時(shí)候，我們是說，行政征收必須“依照法律規(guī)定”做出，而且如果不是“為了公共利益的需要”以及經(jīng)過“合理補(bǔ)償”，就是無效的。所以，法律概念如果不具有規(guī)范性的意義，就不會(huì)發(fā)生規(guī)范效力，其價(jià)值和作用就體現(xiàn)不出來。由此，一個(gè)法律概念的真正意義在于，它能夠?yàn)榉墒聦?shí)提供一個(gè)解釋的空間。</p><p>　　對(duì)于憲法上的“公共利益”而言，只有當(dāng)憲法上的公共利益作為法律上的公共利益的規(guī)范依據(jù)時(shí)，其意義才能體現(xiàn)出來。

15、但是，如果只是將憲法第10條第3款和第13條第3款看作憲法上的“征收（用）條款”的話，那么就意味著在解釋“公共利益”時(shí)必須在“征收（用）條款”的規(guī)范意旨內(nèi)進(jìn)行。也就是說，“公共利益”只是一個(gè)不確定法律概念、一個(gè)行政征收（用）的依據(jù)或限制條件。如果僅僅把“公共利益”看作行政征收（用）的依據(jù)或限制條件，那么在解釋其規(guī)范意義時(shí)就會(huì)遇到困難，因?yàn)?，“征收（用）條款”的規(guī)范意旨（或意義）是為征收（用）設(shè)定不得逾越的界限，而不是為“公共利益”設(shè)定一

16、個(gè)意義范疇。[8]</p><p>　　一直以來，國內(nèi)學(xué)者雖然重視“公共利益”的含義解釋，但忽視了該概念背后的“規(guī)范精靈”。這一方面源自于上述憲法條款的模糊性，而另一方面則與學(xué)者們?cè)噲D開啟憲法解釋的歷史命題有關(guān)。如上官丕亮副教授曾著文指出：“立法機(jī)關(guān)在制定普通法律規(guī)定‘公共利益’時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法上的‘公共利益’規(guī)定，不得與憲法上的規(guī)定相抵觸，這是憲法的最高法的地位所決定的?！瓚椃ㄉ嫌嘘P(guān)‘公共利益’規(guī)定的價(jià)值就顯現(xiàn)

17、出來了：它是憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查判斷普通法律有關(guān)公共利益的規(guī)定是否違反憲法的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，這是憲法必須規(guī)定‘公共利益’的根本意義所在。當(dāng)然，目前根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，在我國這一監(jiān)督審查工作是由全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)?！盵9]2但是，如果沒有抓住憲法上的“公共利益”的規(guī)范精靈，而只是求助于這樣一個(gè)憲法上“無法實(shí)證”的概念，全國人大及其常委會(huì)如何對(duì)法律上的公共利益進(jìn)行監(jiān)督審查？司法機(jī)關(guān)又如何依據(jù)憲法對(duì)法律進(jìn)行合憲性控制呢？可見，造成目前公共

18、利益之憲法解釋困境的主要原因有三：（1）試圖用一個(gè)“公共利益”的概念涵蓋其可能存在的不同含義；進(jìn)而（2），忽視了憲法上的“公共利益”的規(guī)范意義；以至于（3），沒有按照憲法的原則與精神來</p><p>　　因此，在憲法解釋學(xué)上，不僅要探求公共利益的含義，而且要抓住它的“規(guī)范意義”，才能真正解決公共利益之憲法解釋的難題。具體說來，應(yīng)當(dāng)透過憲法并依托法律來找尋公共利益的大致含義(由法律來界定或形成客觀的公共利益所決定

19、的)，并通過憲法上的“公共利益條款”或者“憲法原則或精神”來確定公共利益的規(guī)范意義。然后，根據(jù)這個(gè)憲法具體化下來的規(guī)范意義來進(jìn)行合憲性控制，以確保法律不脫離憲法所設(shè)定的軌道。也只有這樣，才能在解釋方法上保持憲法解釋與合憲性解釋的協(xié)調(diào)一致。由此，含義與意義就成為公共利益之憲法解釋的核心。</p><p>　　三、公共利益的含義及其解釋</p><p>　　雖然透過“公共目的”可以了解公共利益

20、的核心含義，但憲法上的公共利益與法律上的公共利益具有各自不同的含義、運(yùn)行領(lǐng)域和規(guī)范目的，并非完全一一對(duì)應(yīng)。這些不同的含義在以往闡釋公共利益的文獻(xiàn)里面，要么被混為一談，要么被忽視，而這恰是造成公共利益之憲法解釋困境的一個(gè)主要原因。當(dāng)然,基于本文寫作目的之考慮，在這里并不對(duì)憲法和法律上的公共利益進(jìn)行精確的含義解釋（事實(shí)上也不可能），而是指出憲法和法律中的公共利益的不同含義表述、運(yùn)用領(lǐng)域、規(guī)范目的，并做符合本文寫作目的之解釋。</p&g

21、t;<p>　?。ㄒ唬┓缮稀肮怖妗钡暮x及其解釋</p><p>　　通過法律來解釋憲法上的公共利益，既有助于關(guān)照公共利益的社會(huì)現(xiàn)實(shí)性，也有助于明晰公共利益的含義。這是由于，憲法體現(xiàn)的是過去人民的意志，而今天人民的意志更多地體現(xiàn)為法律。而且，就目前中國的情形來看，“由于憲法解釋和違憲審查制度運(yùn)行的缺失，我們認(rèn)識(shí)憲法概念，可能更多地就要借助于立法者所制定的法律以及社會(huì)的一般認(rèn)知了。……在我國的憲

22、法體制之下，畢竟全國人大及其常委會(huì)的立法最具有權(quán)威性，也最有可能與憲法解釋相匹配?！保?｝｛4｝</p><p>　　“公共利益”這個(gè)概念在我國法律中大量出現(xiàn)，無論是在公法還是私法中，都可以見到“公共利益”的字眼。從法律中出現(xiàn)的“公共利益”的表述方式和規(guī)范目的來看，法律上的“公共利益”主要有三種不同的含義表述。</p><p>　　第一種含義表述，主要運(yùn)用于私法領(lǐng)域，被視為基本社會(huì)道德規(guī)范

23、的準(zhǔn)則。如民法通則第3條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”，第55條規(guī)定：“民事法律行為應(yīng)當(dāng)具備下列條件：……(三)不違反法律或者社會(huì)公共利益” ；合同法第52條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效:……（四）損害社會(huì)公共利益”；物權(quán)法第7條規(guī)定：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”。</p><p>　　這個(gè)層面

24、所涉公共利益的法律條款，是一種對(duì)私權(quán)利行使的法律限制性條款。這些條款通常采用“社會(huì)公共利益”而非“公共利益”的表述方式，凸顯了在社會(huì)層面發(fā)揮公共利益的限制性功能，以保持社會(huì)自身的團(tuán)結(jié)與協(xié)作、穩(wěn)固社會(huì)發(fā)展的道德前提。值得注意的是，物權(quán)法第7條采用的是“公共利益”而非“社會(huì)公共利益”的表述方式。較之民法通則和合同法，這種表述明顯擴(kuò)大了對(duì)私權(quán)利的限制范圍。而且，該規(guī)定在憲法上的規(guī)范依據(jù)應(yīng)該是憲法第51條（該條規(guī)定，中華人民共和國公民在行使自由

25、和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利），從條款結(jié)構(gòu)和表述方式上來看，物權(quán)法第7條中的“公共利益”與憲法第51條中的“國家的、社會(huì)的、集體的利益”相對(duì)應(yīng)，物權(quán)法第7條中的“他人合法權(quán)益”與憲法第51條中的“其他公民的合法的自由和權(quán)利”相對(duì)應(yīng)。如果對(duì)法律進(jìn)行合憲性判斷的話就會(huì)發(fā)現(xiàn)，物權(quán)法的上述規(guī)定雖然沒有超越憲法第51條的意義范疇，但將物權(quán)進(jìn)行公共利益的限制而非“國家的、社會(huì)的和集體的利益”的限制，是

26、否有違憲之嫌疑，頗值得認(rèn)真斟酌對(duì)待。</p><p>　　第二種含義表述，主要運(yùn)用于公法領(lǐng)域，被視為公權(quán)力行使的向度和準(zhǔn)據(jù)。如物權(quán)法第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體土地和單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)”；土地管理法第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；行政許可法第1條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織

27、的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法”。值得注意的是，作為社會(huì)主義法律體系重要組成部分的私法典范，物權(quán)法將征收條款寫入其中，使之具備了某種混合法的性質(zhì)。這種做法雖具有一定的合理性，但幾乎完全照搬憲法條文的做法并不利于物權(quán)的保護(hù)。尤其是，該法第7條和第42條第1款的規(guī)范目的并不相同，前者限制私權(quán)利的行使，而后者限制公權(quán)力的運(yùn)用。雖然這兩個(gè)條款采用幾乎相同的“公共利益”表述方式，有助于在

28、同一部法律中的保持表述方式的一致性，但在進(jìn)行法律的合憲性解釋和目的解釋時(shí)就會(huì)遇到困難。</p><p>　　這個(gè)層面涉及公共利益的法律條款，主要是規(guī)范公權(quán)力的行使和防止公權(quán)力的濫用。對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而言，其目的在于防止公民的合法財(cái)產(chǎn)受到公權(quán)力濫用的威脅。在表述方式上，通常采用“公共利益”或“公共利益的需要”。與前述運(yùn)用于私法領(lǐng)域的含義表述不同，并不特別強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性。然而，上述法律中出現(xiàn)的公共利益的含義雖然與憲

29、法第10條第3款和第13條第3款中出現(xiàn)的“公共利益的需要” 基本保持了一致性，但這種表述方式與“社會(huì)公共利益”的表述方式明顯處于一種包含關(guān)系。問題是，這種公共利益除了社會(huì)公共利益的含義以外，還包括哪些含義？如果說國家利益中的部分利益屬于公共利益的話，就會(huì)產(chǎn)生一定的問題，即國家利益被排除在社會(huì)利益之外，并在制度規(guī)范層面加劇了國家與社會(huì)的分離。</p><p>　　第三種含義表述，主要運(yùn)用于公私法混合領(lǐng)域，與維護(hù)社會(huì)

30、的公共福祉以及社會(huì)濟(jì)貧、救援、健康、醫(yī)療、教育、文化、體育等密切相關(guān)，如臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法第4條規(guī)定：“國家對(duì)臺(tái)灣同胞投資者的投資不實(shí)行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)臺(tái)灣同胞投資者的投資可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補(bǔ)償”；注冊(cè)會(huì)計(jì)師法第1條規(guī)定：“為了發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的鑒證和服務(wù)作用，加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的管理，維護(hù)社會(huì)公共利益和投資者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，制定本法”；招

31、標(biāo)投標(biāo)法第1條規(guī)定：“為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)， 保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法”；信托法第60條規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：（一）救濟(jì)貧困；（二）救助災(zāi)民；（三）扶助殘疾人；（四）發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；（五）發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；（六）發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境”。</p><p>　　這個(gè)層面的涉及公共

32、利益的法律條款，既規(guī)范公權(quán)力的行使，也限制私權(quán)利。在表述上通常采用“社會(huì)公共利益”（偶爾會(huì)采用“公共利益”）的表述方式。就含義范疇而言，“公共利益”的含義較“社會(huì)公共利益”更為廣泛。立法目的之不同乃是導(dǎo)致上述表述方式不同的主要原因。以臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法第4條的規(guī)定為例，該規(guī)定是針對(duì)——臺(tái)灣同胞投資者的投資的——政府征收行為的限制性規(guī)定，按理說應(yīng)當(dāng)與憲法第10條第3款和第13條第3款中出現(xiàn)的“公共利益的需要”的表述方式保持一致，但是，由于

33、該法之立法目的是“為了保護(hù)和鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資，促進(jìn)海峽兩岸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，所以對(duì)這種征收行為進(jìn)行了更加嚴(yán)格的限制，只有“在特殊情況下”和“根據(jù)社會(huì)公共利益的需要”才可以征收：一方面，將征收限定在特殊情況，即原則上不能征收；另一方面，將“公共利益的需要”限縮為“社會(huì)公共利益的需要”，根據(jù)前述的解釋，排除了基于國家利益的征收行為的合法性。但是，這樣的規(guī)定在解釋上尤其是在合憲性解釋上便會(huì)遇到困難，尤其是該規(guī)定是否會(huì)與憲法上的平等原則相沖突，值得

34、認(rèn)真斟酌對(duì)待。而且，從立法技術(shù)的角度來看，上述表述方式（意味著公共利益的含義差別）的不統(tǒng)一也不利于公共</p><p>　　綜上可見，法律上的“公共利益”與憲法上征收（用）條款中“公共利益”的含義并不完全一一對(duì)應(yīng)。就含有“公共利益”用語的法律規(guī)定來看，除第二種運(yùn)用于公法領(lǐng)域的公共利益的含義表述以憲法上的征收（用）條款中的“公共利益”為依據(jù)外，其他兩個(gè)層面的“公共利益”都無法從1982年憲法中找到直接對(duì)應(yīng)的表述。而

35、且就法律的合憲性解釋而言，如何解釋第一種和第三種有關(guān)公共利益的法律規(guī)定，值得認(rèn)真對(duì)待。尤其是，由于第三種公共利益的法律表述即傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法中的公共利益之解釋涉及公權(quán)力的限制，能否單純依據(jù)憲法第10條第3款和第13條第3款給予解釋，尚有進(jìn)一步探討的余地。</p><p>　?。ǘ椃ㄉ稀肮怖妗钡暮x及其解釋</p><p>　　通過以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然通過法律來解釋憲法上的公共利益具有

36、一定的合理性，但通過法律來解釋憲法也有一個(gè)很大的缺陷，即“以法律來解釋憲法，這種由下而上的解釋在邏輯上是存在問題的。憲法自身應(yīng)該可以作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自洽的系統(tǒng)，否則就無法判斷法律等具體化憲法實(shí)踐的合憲性問題了”[4]。所以，要解釋憲法上的“公共利益”，還需要從憲法規(guī)范中去找尋它的真實(shí)含義。</p><p>　　“公共利益”這個(gè)概念在1982年憲法全面修訂時(shí)并不存在，雖然1982年憲法第10條第3款（增修條文第2

37、0條）和第13條第3款（增修條文第22條）出現(xiàn)了“公共利益”的概念，但這不過是2004年憲法修正案的結(jié)果。在此之前，個(gè)人（財(cái)產(chǎn)）權(quán)益在各種權(quán)益中處于一種從屬地位，因?yàn)閼椃ǖ?1條明確規(guī)定了個(gè)人權(quán)利的行使“不得損害國家的、社會(huì)的和集體的利益”。在將“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”寫入憲法以后，雖然“依照法律規(guī)定”和“合法的”的限制性規(guī)定使該修正案遜色不少，但公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)已然獲得了憲法上的明確保護(hù)，應(yīng)無疑義。</p

38、><p>　　自“征收（用）條款”入憲以來，公共利益作為國家干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)限制手段，在私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，人們保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律意識(shí)越來越強(qiáng)烈，并進(jìn)而導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償利益沖突問題的大量出現(xiàn)。雖然法律的不完善和相關(guān)制度的缺失是造成上述問題的主要原因，但從法制層面來看，憲法規(guī)范與法律規(guī)范之間的沖突沒有得到有效解決也是一個(gè)主要原因。典型的如民法通則和合同法中的“社會(huì)公共利益”與憲法第51條中的“

39、國家的、社會(huì)的、集體的利益”之間的沖突。雖然一些學(xué)者試圖對(duì)此進(jìn)行解釋，但很顯然，既然憲法第51條并未直接使用“公共利益”而是使用“國家的、社會(huì)的、集體的利益”，那么就可以初步認(rèn)定，憲法第10條第3款和第13條第3款中出現(xiàn)的“公共利益”，應(yīng)不同于第51條中出現(xiàn)的“國家的、社會(huì)的、集體的利益”。也就是說，兩者之間并不能劃等號(hào)。</p><p>　　首先，從含義的核心范疇來看，社會(huì)的利益未必符合國家的利益，而集體的利益

40、未必符合社會(huì)的利益?；蛘哒f，有些集體的利益，并不屬于社會(huì)的利益范疇，而社會(huì)的利益也未必屬于國家的利益范疇。尤其是，公共利益的界定通常以公共目的作為判別的依據(jù)，比如醫(yī)院和學(xué)校等屬于公益事業(yè)單位，通常被看作是“公共利益”的載體。而一個(gè)村集體的利益可能既不屬于村集體范圍的公共利益，也不屬于一定區(qū)域社會(huì)層面的公共利益。一定區(qū)域的社會(huì)的利益，可能并不屬于更大范圍的公共利益。國家的利益也未必屬于公共利益。[10]所以，憲法第51條出現(xiàn)的3種利益，可

41、能屬于公共利益的概念范疇，也可能不屬于公共利益的概念范疇。也就是說，國家的利益、社會(huì)的利益和集體的利益中，只有符合公共目的的部分才屬于公共利益的范疇。[11]</p><p>　　其次，從立法目的角度來看，征收（用）條款中的公共利益，是作為征收或征用的前提條件，目的在于限制公權(quán)力，而憲法第51條中的“國家的、社會(huì)的、集體的利益”，是作為公民權(quán)利行使的限制條件，目的在于限制私權(quán)利，兩者之間在法律意義上有著根本的不同

42、。</p><p>　　最后，憲法上的第51條是私法中的公共利益的憲法依據(jù)，如民法通則第3條和第55條、合同法第52條、物權(quán)法第7條。而憲法第10條第3款和第13條第3款則主要是公法中的公共利益的憲法依據(jù)，如土地管理法第2條、行政許可法第1條。至于招標(biāo)投標(biāo)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法和臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法等經(jīng)濟(jì)法中涉及“公共利益”的條款，是否應(yīng)完全依據(jù)憲法第10條第3款和第13條第3款進(jìn)行解釋，以及是否應(yīng)結(jié)合憲法第51條進(jìn)行解

43、釋，頗值得認(rèn)真探討。</p><p>　　綜上分析可知，憲法上的公共利益的含義并不如法律上的公共利益的含義來得清晰。這是由于憲法上的“公共利益”概念是在2004年憲法修正案后才“補(bǔ)充進(jìn)來的”。而且，如前所述，含有“公共利益”的法律條款對(duì)應(yīng)的憲法條款并不一定使用“公共利益”的表述，如民法通則第3條和物權(quán)法第7條的規(guī)范依據(jù)應(yīng)該是憲法第51條，但憲法第51條中并未出現(xiàn)“公共利益”的概念，且明顯將國家的、社會(huì)的和集體的利

44、益置于比個(gè)人利益更高的地位。因此，不能說憲法上只存在單一的公共利益的含義，也不能隨意地將公共利益等同于“國家的、社會(huì)和集體的利益”。此外，憲法中還有不少公民基本義務(wù)條款與公共利益發(fā)生勾連，這些條款中并未出現(xiàn)“公共利益”的概念，而是使用諸如“社會(huì)秩序”、“公共秩序”、“社會(huì)公德”、“國家秘密”、“公共財(cái)產(chǎn)”等概念。這些不確定性憲法概念的存在，也是導(dǎo)致憲法上的公共利益的含義模糊及其解釋困難的另一個(gè)原因。而如何理清它們與“公共利益”憲法概念之

45、間的關(guān)系，尚有待有權(quán)機(jī)關(guān)做出合理之解釋。</p><p>　　四、憲法上的公共利益的規(guī)范意義及其解釋</p><p>　?。ㄒ唬椃ㄉ系墓怖娴囊?guī)范意義</p><p>　　對(duì)憲法上的公共利益與法律上的公共利益之含義區(qū)分，如上所述，除找到兩者間一一對(duì)應(yīng)的含義、明晰憲法上的公共利益的不同含義、運(yùn)行領(lǐng)域和規(guī)范目的以外，還應(yīng)當(dāng)探求憲法上的公共利益的規(guī)范意義，以為法律的合

46、憲性控制提供依據(jù)。如此一來，憲法上的“公共利益”就較“法律上的公共利益”有“特別的意義”。[12]那么，這個(gè)“特別的意義”是什么？是否如學(xué)者們所言，僅僅指“憲法上的‘公共利益’是法律上的‘公共利益’的立法依據(jù)”呢? [13]</p><p>　　憲法上的“公共利益”是法律上“公共利益”的立法依據(jù)確實(shí)不假，但這只意味著，法律上的公共利益應(yīng)當(dāng)與憲法上的公共利益保持一致性（在理想狀態(tài)下，對(duì)應(yīng)的含義相同）。既然法律上的“

47、公共利益”與憲法上的“公共利益” 的（對(duì)應(yīng)）含義相同，從憲法規(guī)范不易變動(dòng)的角度來看，由憲法來界定公共利益似乎并不妥帖，而且也沒有這個(gè)必要，對(duì)公共利益進(jìn)行界定顯然是法律而不是憲法的范疇。因?yàn)?，公共利益畢竟是一個(gè)含義復(fù)雜且現(xiàn)實(shí)性很強(qiáng)的概念?；蛘哒f，這一概念完全仰賴社會(huì)生活現(xiàn)實(shí)并從中獲得其社會(huì)的意義。</p><p>　　然而，即便法律照搬憲法上的公共利益概念，也未必能夠保證公共利益的法律界定不具隨意性。[14]也就是

48、說，即便是法律界定了一個(gè)“公共利益”，那又能怎樣呢？那就能解決“公共利益”界定的隨意性嗎？那種試圖從憲法上的“公共利益”為法律上的“公共利益”獲得一個(gè)含義依據(jù)的做法是不切實(shí)際的，即便是將其歸結(jié)為一種“特殊的意義”，也無異于解決問題。不過，如果說憲法作為法律的立法依據(jù)，指的是憲法規(guī)范對(duì)法律規(guī)范的意義，那也就意味著“公共利益”這個(gè)概念已經(jīng)浸潤了“規(guī)范性的精靈”，它不再是一個(gè)事實(shí)概念，而是一個(gè)憲法規(guī)范中的概念。如此一來，這種規(guī)范性的意義就成為

49、對(duì)“法律上的公共利益”進(jìn)行合憲性判斷的依據(jù)，以防止它脫離憲法而自在自為。</p><p>　　對(duì)公共利益的界定雖屬法律（制定法，尤其是判例法）的任務(wù)，但它不能違背憲法上公共利益的規(guī)范意旨。所謂的“憲法上的‘公共利益’是法律上的‘公共利益’的解釋依據(jù)”的說法并不妥當(dāng)，將其表述為“憲法上的‘公共利益’的規(guī)范意旨是法律上的‘公共利益’的解釋依據(jù)”似乎更為恰當(dāng)。由此，我們所面對(duì)的問題是，憲法上的公共利益的規(guī)范意旨是什么？

50、而1982年憲法第10條第3款和第13條第3款可否看作是憲法上的“公共利益條款”呢？</p><p>　　從規(guī)范憲法學(xué)的視角來看，任何一個(gè)憲法規(guī)范條款都有一個(gè)規(guī)范意旨。這個(gè)規(guī)范意旨主要是設(shè)定某種或某幾種行為的準(zhǔn)據(jù)。與法律規(guī)范條款相較，憲法上的規(guī)范條款雖然具有抽象性和概括性的特點(diǎn)，在表述上也有特殊的方式，但任何一個(gè)規(guī)范條款都包括了“假定”和“處理”的基本結(jié)構(gòu)。按照這一規(guī)范結(jié)構(gòu)的要求，憲法第10條第3款和第13條第3

51、款似乎是無法導(dǎo)出憲法上的“公共利益條款”的。既然如此，也就只能求助于對(duì)“公共利益”這樣一個(gè)不確定性憲法概念的解釋了。然而，既不能先確定一個(gè)憲法上的公共利益的概念再據(jù)此確定法律上的公共利益，也不能通過現(xiàn)實(shí)中的公共利益事件概括出一個(gè)公共利益的憲法概念來。因?yàn)?，不確定的法律概念只有在應(yīng)然與實(shí)然的關(guān)系中才能獲得正確的表征，而且，要探求憲法上的公共利益的含義并不是一件簡單的事。因此，如果沒有一個(gè)憲法上的“公共利益條款”，那就無法對(duì)公共利益的規(guī)范意

52、義進(jìn)行解釋。</p><p>　　問題的實(shí)質(zhì)在于，憲法上的“公共利益”這個(gè)概念所涉的“規(guī)范性精靈”在哪里呢？這還得從“公共利益”這個(gè)概念所在的憲法規(guī)范條款中來尋找。回過頭來看憲法第10條第3款和第13條第3款的規(guī)定，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，它是一個(gè)重要的憲法規(guī)范條款中的關(guān)聯(lián)性概念，甚至可以說它并不是一個(gè)獨(dú)立的憲法概念。既然如此，“公共利益”的憲法規(guī)范意義應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行解讀呢？</p><p>　　要探求

53、“公共利益”的規(guī)范意義，首先應(yīng)當(dāng)求助于文義解釋。從文義解釋的角度，憲法第10條第3款和第13條第3款的規(guī)定，都包含有“為了公共利益的需要”的前提條件。在這里要特別注意一點(diǎn)，這個(gè)條件并不是“公共利益”而是“公共利益的需要”。從法律對(duì)公共利益的關(guān)聯(lián)規(guī)定來看，“公共利益的需要”顯然不是一個(gè)“概念”而是一個(gè)規(guī)范性條款的重要組成部分。如果把它理解為一種對(duì)公共利益的界定的話，那它屬于描述性的還是屬于陳述性的？如果“公共利益的需要”屬于描述性的或者把

54、它看作是法律應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些屬于“公共利益”進(jìn)行規(guī)定的憲法規(guī)范性要求的話，那么在判斷“公共利益的需要”方面，就只能求助于立法機(jī)關(guān)而不是憲法規(guī)范了，或者說，這樣的解釋無異于將上述條款看作是對(duì)法律的一種授權(quán)性條款。但是，這樣的解釋拋棄了憲法對(duì)法律的“合憲性控制”，憲法上的“公共利益條款”也就成為一個(gè)純粹授權(quán)性的條款了。但很顯然，單純將這一條款解釋為一種憲法對(duì)法律的授權(quán)條款，并不適當(dāng)。而且，憲法條文的簡潔性和嚴(yán)肅性并不允許任何多余的、無意義的重復(fù)。

55、“公共利益的需要”如果做上述解釋的話，就會(huì)與“公共利益”具有相同的含義。那么，立憲者就完全沒有必要多寫“的需要”這</p><p>　　此外，憲法第10條第3款和第13條第3款還出現(xiàn)了另外一個(gè)容易被忽視的詞——“可以”。這個(gè)詞的出現(xiàn)從另一個(gè)側(cè)面為公共利益的規(guī)范意義提供了解釋的依據(jù)，因?yàn)?，如果“可以”表達(dá)的是一種憲法上的授權(quán)即行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)社會(huì)情事來確定是否征收或征用的話，那么“可以依照法律規(guī)定”也可以解釋為行政

56、機(jī)關(guān)“可以不依照法律規(guī)定”進(jìn)行征收或征用。但果真如此的話，這種解釋就會(huì)與行政機(jī)關(guān)作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的性質(zhì)相背離。所以，不能將“可以依據(jù)法律規(guī)定”解釋為“行政機(jī)關(guān)可以不依據(jù)法律規(guī)定”來進(jìn)行征收或征用。在筆者看來，可能的正確解釋是，“為了公共利益的需要”和“可以依據(jù)法律規(guī)定”的表述方式隱含了征收和征用應(yīng)以“必要性”為限度，也就是說，基于公共利益而進(jìn)行的征收或征用必須符合“必要性原則”（比例原則）的要求。</p><p>

57、;　　適用必要性原則有一個(gè)前提條件，即公私利益平衡作為憲法上的一項(xiàng)原則已經(jīng)確立下來。如果沒有在憲法上確立一個(gè)“公私利益平衡原則”，那么上述解釋就難以獲得實(shí)證法上的依據(jù)。不過，如果能夠解釋認(rèn)定我國1982年憲法已經(jīng)確立了公私利益平衡原則的話，那么上述解釋也就屬于正當(dāng)且合理的了。也就是在這里，公共利益的“規(guī)范精靈”才真正地顯現(xiàn)出來，并成為憲法上的行政征收（用）條款的一個(gè)重要解釋依據(jù)。</p><p>　　(二)公私利

58、益平衡原則作為一項(xiàng)憲法原則</p><p>　　公私利益平衡原則被不少國家的憲法判例予以確立，并被用來解釋在涉及私人利益時(shí)公權(quán)力行使的正當(dāng)性。</p><p>　　在美國，如同個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣，國家獲取個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)大權(quán)力是先于現(xiàn)代憲法而存在的，被視為“政治需求的必然產(chǎn)物”[15]。在早期，通常運(yùn)用“公共所有權(quán)”的概念。[16]2其后，自2005年著名的“Kelo V. City o

59、f New London”案以后，繼“公共所有權(quán)”和“公共使用”的定義方式，“公共目的”的定義方式成為一種更加寬泛的定義方式。[17]3從美國關(guān)于公共利益的解釋中發(fā)現(xiàn)，在公共利益與私人利益之間尋求一種平衡并使兩者達(dá)到共存的狀態(tài)，乃是一個(gè)基本的憲政原則。</p><p>　　在歐洲各國，對(duì)“公共利益”普遍運(yùn)用比例原則進(jìn)行廣義解釋，以尋找公私利益之間的平衡點(diǎn)。[18]4比例原則的含義是：要確定某一項(xiàng)舉措是不是為達(dá)到立

60、法目的所必須的；如果是，那么這項(xiàng)舉措是否很好地平衡了個(gè)人利益和整個(gè)社會(huì)的利益之間的關(guān)系。[19]5一般來說，如果征收當(dāng)局能夠證明以下幾點(diǎn)，那么征收就是符合比例原則的：對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)的目的足以使對(duì)私權(quán)的限制具有正當(dāng)性；為達(dá)到目的所采取的方法和這一目的在理性上是相關(guān)聯(lián)的；干預(yù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的方法不能超越為達(dá)成目的所必須的范圍；干預(yù)財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)個(gè)體造成的影響不能是過分的或不成比例的。[20]6比如，德意志聯(lián)邦共和國基本法（1949年）第14條第3款規(guī)定

61、: “財(cái)產(chǎn)之征收，必須為公共福利始得為之。其執(zhí)行，必須根據(jù)法律始得為之，此項(xiàng)法律應(yīng)規(guī)定賠償之性質(zhì)與范圍。賠償之決定應(yīng)公平衡量公共利益與關(guān)系人之利益。賠償范圍如有爭執(zhí)，得向普通法院提起訴訟?！?從該條款可以看出，財(cái)產(chǎn)征收行為必須為“公共福利始得為之”，且賠償之決定“應(yīng)公平衡量公共利益與關(guān)系人之利益”。公共利益并不必然居于高于私人利益的憲法地位，而該規(guī)定可視為公共利益與私人利益平衡的基本法原則的確立。</p><p>

62、;　　我國屬于大陸法系國家，由于沒有真正確立判例法制度（判例法作為成文法之重要補(bǔ)充，乃是當(dāng)今大陸法系各國的普遍做法，由此導(dǎo)致普通法系與成文法系逐漸融合之趨勢），公共利益只能透過法律的界定（憲法第10條第3款和第13條第3款明確了“依據(jù)法律規(guī)定”）來完成，所以合憲性判斷對(duì)于我國1982年憲法的實(shí)施而言具有非常重要的地位。而要真正使合憲性判斷發(fā)揮效力，除司法機(jī)關(guān)（憲法實(shí)施機(jī)關(guān)之一）作為合憲性判斷機(jī)關(guān)的作用能夠真正發(fā)揮效能以外，作為判斷的一個(gè)

63、重要依據(jù)的公私利益平衡原則必須確立為憲法的一項(xiàng)重要原則。在此情形下，作為落實(shí)公私利益平衡原則的比例原則才能在行政司法實(shí)踐中有進(jìn)一步解釋和適用的余地。值得注意的是，我國學(xué)界（尤其是行政法學(xué)界）在將比例原則適用于行政征收或征用的政府行為時(shí)，往往忽視了該原則與憲法上的公私利益平衡原則的關(guān)系。事實(shí)上，行政征收（用）行為在適用比例原則時(shí)必須以憲法上的公私利益平衡原則為依據(jù)或前提，如果欠缺這個(gè)依據(jù)的話，比例原則在實(shí)證法上的適用就未必是正當(dāng)?shù)牧恕?l

64、t;/p><p>　　然而，在2004年憲法修正案之前，我國1982年憲法并未將公私利益平衡原則確立為我國憲法的一項(xiàng)原則。從1982年憲法第12條和第51條的規(guī)定來看，公共財(cái)產(chǎn)、國家的利益、社會(huì)的利益和集體的利益具有至高無上的憲法地位，并賦予國家特別的保護(hù)義務(wù)。但在2004年憲法修正案將“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”（與“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”并列）和“國家尊重和保障人權(quán)”條款寫入憲法以后，保持公共利益與

65、私人利益之間的平衡，是否應(yīng)當(dāng)看作確立了憲法上的一項(xiàng)原則，頗值得學(xué)術(shù)界認(rèn)真對(duì)待。</p><p>　　從歷次修憲的背景來看，因應(yīng)改革開放和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的政治決斷（該政治決斷雖然最先以執(zhí)政黨的方針政策提出，但它最終獲得了人民的擁護(hù)和愛戴），通過確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，承認(rèn)非公有制經(jīng)濟(jì)的合法性，并逐步強(qiáng)化了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)，為公私利益平衡原則成為我國憲法上的一項(xiàng)原則奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。</p

66、><p>　　從歷次修憲情況來看，1982年憲法至今共通過了4次憲法修正案，這4次憲法修正案逐步將“國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”（1988年憲法修正案增修條文第1條）、“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”（憲法第15條，1993年憲法修正案增修條文第7條）、“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”（憲法第5條第1款，1999年憲法修正案增修條文第13條）、“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保

67、護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”（憲法第13條，2004年憲法修正案增修條文第22條）以及“國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”（憲法第11條，2004年憲法修正案增修條文第21條）寫入憲法，從而使合法的私人財(cái)產(chǎn)獲得了憲法的承認(rèn)，取得了重要的憲法地位。從歷次修憲的歷史脈絡(luò)中不難發(fā)現(xiàn)，國家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度逐步加強(qiáng)，使之不再處于一種從屬地位。</p><p>　　從體系解釋的

68、視角來看，1982年憲法第12條第1款規(guī)定，“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！倍?3條第1款規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”從這兩個(gè)條款前后相繼的關(guān)聯(lián)性可以看出，雖然在公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)和私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的用語上存在著一定的差異，但現(xiàn)行憲法力圖在公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)之間保持某種平衡的原則還是體現(xiàn)

69、出來了。也就是說，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的入憲和國家保護(hù)義務(wù)的憲法規(guī)定，標(biāo)志著我國現(xiàn)行憲法已將保持公共利益與私人利益之間的平衡作為一項(xiàng)重要的憲法原則確立下來。而且，從第10條第3款和第13條第3款的規(guī)定來看，行政征收（用）的補(bǔ)償（普遍解釋為合理補(bǔ)償或公正補(bǔ)償）限制，也進(jìn)一步印證了上述原則在1982年憲法中的確立。不過，該原則尚有諸多方面需要進(jìn)一步闡釋，但基于本文寫作目的之考慮，留待以后另文探討。</p><p><b&

70、gt;　　【注釋】</b></p><p>　　[1]增修條文第20條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”增修條文第22條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?lt;/p><p>　　[2]拉倫茨認(rèn)為，“文字的解釋都始于字義”。[德]拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，（臺(tái)灣）五

71、南圖書出版股份有限公司1996年版，第225頁。</p><p>　　[3]在法解釋論上，以描述性的定義，特別是以“外延定義”對(duì)某些法律概念進(jìn)行闡釋時(shí)，常常會(huì)具有廣義的取向。但從排除價(jià)值化取向的面向上來看，該解釋或定義方式最能符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性。參見李惠宗：《案例式法學(xué)方法論》，新學(xué)林出版股份有限公司2009年版，第8-10頁。</p><p>　　[4]張千帆：“‘公共利益’與‘合理補(bǔ)

72、償’的憲法解釋”，載《南方周末》2005年8月11日。張千帆教授所說的“完善對(duì)征收決定的程序（而非實(shí)體）控制”指的應(yīng)該是“完善征收的法律程序”。這種觀點(diǎn)與前述“由法律來確認(rèn)或形成客觀的公共利益”并無實(shí)質(zhì)上的不同。因?yàn)?，“由法律確認(rèn)”雖然指向的是一種實(shí)體價(jià)值，但表達(dá)更多的是，透過人大及其常委會(huì)制定法律的程序方式來達(dá)成某種“社會(huì)共識(shí)”。</p><p>　　[5]德國學(xué)者Hesse認(rèn)為，合乎“憲法”的解釋不僅要探尋正

73、要審查的法律的內(nèi)容，而且也要探尋依據(jù)來審查該法律的“憲法”的內(nèi)容，在合乎“憲法”的解釋過程中，不僅需要進(jìn)行法律的解釋，而且需要進(jìn)行憲法的解釋。因?yàn)榉傻暮蠎椥詫彶椴粌H基于實(shí)體而且基于功能的整體規(guī)范的考慮均指向于該法律的維持（盡可能不判定法律抵觸憲法），所以在合乎憲法的解釋中，盡可能以立法者將憲法具體化下來的意義，來解釋正要解釋的憲法。因而，法律的合憲性解釋對(duì)憲法解釋產(chǎn)生回饋的影響，要求對(duì)憲法作符合法律的解釋。參見黃茂：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民

74、法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第60頁注[26]。</p><p>　　[6]對(duì)此，《聯(lián)邦黨人文集》中有一段精彩論述：“憲法與法律相較，以憲法為準(zhǔn)；人民與其代表相較，以人民意志為準(zhǔn)?！盵美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第393頁。</p><p>　　[7]上官丕亮副教授曾著文指出：“憲法上的‘公共利益’與法律上的‘公共利益’概念相

75、同，含義也應(yīng)相同。”上官丕亮：“‘公共利益’的憲法解讀”，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。</p><p>　　[8]如此理解的話，那種試圖通過1982年憲法的“基本權(quán)利限制條款”（憲法第51條）來解釋公共利益的做法是無法實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樵摋l款是為基本權(quán)利而非公共利益設(shè)定意義范疇的。</p><p>　　[9]參見上官丕亮：“‘公共利益’的憲法解讀”，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第

76、4期。</p><p>　　[10]參見胡錦光、王鍇：“我國憲法上‘公共利益’的界定”，載《中國法學(xué)》2005年第1期。值得注意的是，域外通常并不將國家利益與公共利益進(jìn)行區(qū)分，因?yàn)閺默F(xiàn)代民族國家的本性出發(fā)，國家利益與公共利益在內(nèi)涵上應(yīng)當(dāng)具有某種同構(gòu)性。在私人利益相關(guān)的領(lǐng)域并不存在國家利益的概念，但卻與公共利益的概念發(fā)生關(guān)聯(lián)。</p><p>　　[11]在全國人民代表大會(huì)制定的法律中，多次

77、出現(xiàn)“社會(huì)公共利益”和“社會(huì)利益”的用語，這說明在立法者那里，社會(huì)利益并不等同于社會(huì)公共利益。同時(shí)，在全國人民代表大會(huì)制定的法律中，也出現(xiàn)過將國家利益和公共利益同時(shí)規(guī)定的情況，這同樣能夠說明，在立法者那里，國家利益并不完全是公共利益。</p><p>　　[12]胡錦光教授在“我國憲法上‘公共利益’的界定”一文中，雖認(rèn)為憲法上的“公共利益”具有“特別的意義”，但卻將該“特別的意義”界定為“基本權(quán)利界限”。該觀點(diǎn)似

78、乎是將憲法第10條第3款和第13條第3款中的“公共利益”等同于憲法第51條中的公共利益，頗值得商榷。另外，上官丕亮副教授在其“‘公共利益’的憲法解讀”一文中也認(rèn)為，憲法上的“公共利益”與法律上的“公共利益”概念在功能上有所不同，憲法上的“公共利益”具有特別的意義，但并未展開進(jìn)一步的深入探討。</p><p>　　[13]上官丕亮副教授指出，我國學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，憲法是“母法”，憲法是普通法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)，我國立

79、法機(jī)關(guān)在制定普通法律時(shí)也往往會(huì)在“總則”第1條中明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”，顯然，這是毫無疑問的。對(duì)此，人們不會(huì)有什么異議。在立法實(shí)踐上，我們也是這樣做的。上官丕亮：《“公共利益”的憲法解讀》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。</p><p>　　[14]上官丕亮副教授認(rèn)為：“這種做法（筆者注：法律照搬憲法上的‘公共利益’概念）導(dǎo)致了執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)對(duì)‘公共利益’界定的隨意性，這是這些年來我國土地征收和

80、房屋拆遷糾紛不斷甚至導(dǎo)致重大社會(huì)事件的重要原因之一?？磥?，‘立法宜粗不宜細(xì)’的傳統(tǒng)指導(dǎo)思想需要反思和改進(jìn)?！鄙瞎儇Я粒骸啊怖妗膽椃ń庾x”，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。</p><p>　　[15]Kohlv.UnitedStates(1875),91U.S.367,371,23L.Ed.449.</p><p>　　[16]Jennie JacksonMiller,“S

81、avingPrivate Development:Rescuing Louisiana FromIts ReactiontoKELO”,LouisianaLawReview,Winter2008.</p><p>　　[17]Kelov.City of New London,Conn., 545U.S.469,125.S.Ct.2655, 162.L.Ed.2d439, 60Env't.Rep.Cas.(

82、BNA)1769,35Envtl.L.Rep.20134,10A.L.R.Fed.2d.733(2005).</p><p>　　[18]SeeMcQuillenv.Hatton(1884),42OhioSt.202；Nicholsat617；Wendell E.Pritchett, The"PublicMenace"ofBlight,UrbanRenewalandthePrivateUses

83、ofEminentDomain(2003),21YaleLaw&amp;PolicyReview.1,9-10;RichardClayton,“NewdirectionsinCompulsoryPurchase”，Journal of Planning&amp; EnvironmentLaw,2006,FEB,133-146.</p><p>　　[19]MaureenSpencer&am

84、p;JohnSpencer，HumanRightsLawinaNutshell，sec.edi，London，Sweet&amp; Maxwell，2004.</p><p>　　[20]RichardClayton，“NewdirectionsinCompulsoryPurchase”，Journal of Planning &amp;Environment Law，F(xiàn)eb2006.</p