地方政府或有債務(wù)理論國內(nèi)研究新進(jìn)展

1、<p>　　地方政府或有債務(wù)理論國內(nèi)研究新進(jìn)展</p><p>　　【摘 要】近年來，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著2012年全國地債審計(jì)結(jié)果的公布，地方政府或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患也逐漸暴露出來，各界對地方政府或有債務(wù)的討論越來越多。本文擬從地方政府或有債務(wù)的概念界定、成因分析、風(fēng)險(xiǎn)控制對策等相關(guān)問題對現(xiàn)有成果進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上對地方政府或有債務(wù)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行評述，并對未來的研究提出了展望。

2、 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】地方政府或有債務(wù)；政府擔(dān)保；財(cái)政體制 </p><p><b>　　一、引言 </b></p><p>　　近幾年來，審計(jì)署已多次組織各地審計(jì)機(jī)關(guān)對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。2013年8月至9月審計(jì)署組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)5.44萬名審計(jì)人員，對中央、31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市、391個(gè)市（地、州、盟、區(qū)

3、）、2778個(gè)縣（市、區(qū)、旗）、33091個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)署《2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公布了2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果：截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元；其中通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)為20113.65元。債務(wù)規(guī)模的巨大、政府或有債

4、務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加大、新的舉債主體和舉債方式形成的債務(wù)的增加，引起了各界的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。 </p><p>　　目前，國內(nèi)學(xué)者對地方政府或有債務(wù)進(jìn)行了多方面的研究，并且取得了一定的研究成果，其中不乏有價(jià)值的結(jié)論，對國內(nèi)地方政府或有債務(wù)研究成果進(jìn)行綜述和分析，可以為后續(xù)地方政府或有債務(wù)的研究者們厘清研究脈絡(luò)和未來研究方向。 </p><p>　　本文擬從地方政府或有債務(wù)的概念界定、成因分析、風(fēng)險(xiǎn)控

5、制對策等相關(guān)問題對現(xiàn)有成果進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上對地方政府或有債務(wù)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行評述，并對未來研究提出了研究展望。 </p><p>　　二、政府或有債務(wù)的概念界定 </p><p>　　對地方政府或有債務(wù)的概念界定，國內(nèi)研究者有多種不同的表述。賈璐（2012）、吳瑩、劉家君（2012）從社會(huì)管理的角度出發(fā)，都認(rèn)為政府或有債務(wù)是政府作為社會(huì)管理者出于社會(huì)道義或者公眾壓力而承擔(dān)的善后責(zé)任，并將

6、政府或有債務(wù)劃分為顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。呼顯崗有類似的觀點(diǎn)，同時(shí)他提出隱性或有債務(wù)是沒有被政府納入預(yù)算的，多是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的私人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來的。 </p><p>　　從會(huì)計(jì)學(xué)的角度分析，賀凱謀（2011）、邵正林（2011）、付希賢（2011）、鄒小?M、章萍萍、萬煒漪（2008）認(rèn)為，政府或有負(fù)債是預(yù)算外債務(wù)。張敏則認(rèn)為政府或有負(fù)債代表了對政府可能的潛在財(cái)務(wù)要求權(quán)，可能會(huì)在特定的環(huán)境下觸發(fā)財(cái)務(wù)義務(wù)，

7、導(dǎo)致政府發(fā)生大額的公共資源的流出。 </p><p>　　而程匯娟和祝福冬（2008）則從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對政府或有負(fù)債做了界定，他們認(rèn)為政府作為市場經(jīng)濟(jì)的參與主體，基于對某種利益的獲取而必須承擔(dān)的、產(chǎn)生于過去的某項(xiàng)事項(xiàng)并且在將來的經(jīng)營管理過程中可能會(huì)導(dǎo)致政府資源流失的連帶性負(fù)債。牛玫允在其文章中對政府或有債務(wù)的概念分別從會(huì)計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行了界定，同時(shí)提出當(dāng)國內(nèi)金融出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府出面救助的責(zé)任也屬于政府或

8、有債務(wù)。 </p><p>　　上述幾種對政府或有債務(wù)的概念界定角度和表述雖有不同，但都強(qiáng)調(diào)了“或有”的特征，即該類債務(wù)的發(fā)生與否、發(fā)生的時(shí)間、發(fā)生的金額都具有不確定性。 </p><p>　　三、地方政府或有債務(wù)的成因分析 </p><p>　　對地方或有債務(wù)的研究，必須準(zhǔn)確把握好地方或有債務(wù)的形成原因，國內(nèi)學(xué)者對地方或有債務(wù)的成因分析可以歸納為六種： </

9、p><p>　　1.收付實(shí)現(xiàn)制下的財(cái)政機(jī)會(huì)主義 </p><p>　　即在收付實(shí)現(xiàn)的預(yù)算模式下，當(dāng)政府在短期內(nèi)面臨財(cái)政赤字和政治壓力時(shí)，政策制定者往往會(huì)采用國家擔(dān)保、直接貸款等或有負(fù)債形式的、并不需要即時(shí)的財(cái)政支付和預(yù)算內(nèi)列支的預(yù)算外政策。張海星（2007）、付希賢（2011）、劉慧芳（2013）都認(rèn)為收付實(shí)現(xiàn)制的政府會(huì)計(jì)制度導(dǎo)致了財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，造成了政府或有負(fù)債的積累。 </p&g

10、t;<p>　　2.政府擔(dān)保，包括直接擔(dān)保和間接擔(dān)保 </p><p>　　謝春訊、雷良海（2007）認(rèn)為我國政府主要的或有債務(wù)源于政府的擔(dān)保，并且大部分是隱性擔(dān)保。付希賢（2011）提出預(yù)算單位或有負(fù)債的本質(zhì)原因是轉(zhuǎn)移擔(dān)保政府買單。王靜（2009）、牛玫允都認(rèn)為政府擔(dān)保是地方政府或有債務(wù)形成的重要原因。 </p><p>　　3.財(cái)稅分權(quán)體制下的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱 </

11、p><p>　　在現(xiàn)有財(cái)稅分權(quán)體制下，地方政府財(cái)政職責(zé)過重，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，財(cái)政收入無法滿足剛性支出的需要，導(dǎo)致地方政府不斷舉債。呼顯崗、邵正林（2011）、馬雪彬、陳嬌、鞠清江等學(xué)者都對財(cái)稅分權(quán)體制下的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱形成地方或有債務(wù)的機(jī)制進(jìn)行了闡述。 </p><p>　　4.防范公共風(fēng)險(xiǎn)的制度安排 </p><p>　　現(xiàn)行體制下，政府有防范公共風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，需要

12、承擔(dān)應(yīng)對突發(fā)公共事件、彌補(bǔ)社會(huì)保障基金缺口等公共職能。呼顯崗在其論著中提出地方政府或有債務(wù)大多由經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的私人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來，如下級政府破產(chǎn)、突發(fā)性自然災(zāi)害等。付希賢、王靜、張文兵等學(xué)者在各自的論著中也表明防范公共風(fēng)險(xiǎn)的制度安排會(huì)導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的產(chǎn)生。 </p><p>　　5.行政管理體制缺陷 </p><p>　　一是對地方官員的管理和考核機(jī)制不合理?，F(xiàn)有績效考核機(jī)制，引發(fā)了

13、“唯GDP論英雄”、過分注重政績工程、過分注重基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的現(xiàn)象，在財(cái)力有限的情況下，地方官員要達(dá)到目標(biāo)，就只能通過負(fù)債解決資金問題。邵正林、馬雪彬、陳嬌等學(xué)者都提出了相同的觀點(diǎn)。二是政府舉債缺乏完善的監(jiān)督管理制度。鞠清江以貴陽市為例解釋了政府舉債監(jiān)督管理制度的缺乏形成了政府或有負(fù)債。 </p><p><b>　　6.金融不良資產(chǎn) </b></p><p>　　

14、王靜、崔文娟都認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生地方政府的或有負(fù)債。 </p><p>　　四、控制地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策研究 </p><p>　　總結(jié)國內(nèi)學(xué)者的研究，控制地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策主要是以下幾點(diǎn)： 　　1.建立信息披露制度和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，增強(qiáng)財(cái)政透明度 </p><p>　　張海星（2007）提出要建立包含或有債務(wù)的政府綜合報(bào)告制度，編制反映或有

15、債務(wù)成本的滾動(dòng)式中期預(yù)算，建立充分的信息披露制度，增強(qiáng)財(cái)政透明度和政府預(yù)測能力。王靜在其研究中提出了類似的觀點(diǎn)。佘定華、汪會(huì)敏、付希賢都提出要對或有債務(wù)進(jìn)行揭示和披露。 </p><p>　　2.實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)管理模式 </p><p>　　呼顯崗、張海星等人提出要推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)管理模式，將政府或有債務(wù)納入預(yù)算管理。 </p><p>　　3.建立地方政

16、府財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，抵御公共風(fēng)險(xiǎn) </p><p>　　王靜（2009）指出要規(guī)范政府預(yù)算收入，建立鞏固強(qiáng)大的國家財(cái)政才控制政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。付希賢（2011）提出提高政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有更寬松的預(yù)算安排抵御公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。唐玨嵐認(rèn)為健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，建立完整的分級財(cái)政，解決中央政府與地方政府之間的財(cái)力、事權(quán)不匹配問題，對抑制地方政府或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)有至關(guān)重要的作用。 </p>&

17、lt;p><b>　　4.加強(qiáng)金融管理 </b></p><p>　　牛玫允提出要對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制和加強(qiáng)內(nèi)部管理來防范和和化解政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。呼顯崗也認(rèn)為要加快地方國有金融機(jī)構(gòu)的改革。鞠清江則認(rèn)為要轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府投融資行為，減少地方政府或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。 </p><p>　　5.加強(qiáng)政府或有負(fù)債的監(jiān)督、管理和控制制度 </p><

18、p>　　付希賢和唐玨嵐都提出要計(jì)提地方政府或有負(fù)債準(zhǔn)備基金，建立或有負(fù)債控制制度。付希賢還提出要加強(qiáng)政府及其他預(yù)算單位擔(dān)?；顒?dòng)的管理，減少擔(dān)保造成或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。鞠清江、牛玫允認(rèn)為要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的管理，建立地方政府償債機(jī)制和政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。 </p><p>　　五、對地方政府或有債務(wù)理論研究的評述與研究展望 </p><p><b>　　1.簡評 </

19、b></p><p>　　一是對于地方政府或有債務(wù)的概念，國內(nèi)文獻(xiàn)中還沒有統(tǒng)一界定，對地方政府或有債務(wù)的理解還比較模糊。二是對于地方政府或有債務(wù)的成因分析，雖然很多學(xué)者都提出了各自的觀點(diǎn)，但文章發(fā)現(xiàn)相關(guān)的研究都只是將眾多形成原因簡單地羅列，沒有發(fā)展出一個(gè)內(nèi)在一致的解釋框架。三是對于地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制方面的研究，目前還處于一個(gè)初級階段，通過運(yùn)用計(jì)量模型來進(jìn)行實(shí)證分析的文獻(xiàn)國內(nèi)鮮見。四是從研究現(xiàn)狀上看，我

20、國學(xué)者的研究還處于起步階段，有許多不完善的地方。五是地方政府或有債務(wù)類型多、牽涉面廣，對其進(jìn)行實(shí)證分析需要一定程度的把握，有相當(dāng)多的數(shù)據(jù)還牽涉到機(jī)密性問題，通常難以獲得。 </p><p><b>　　2.研究展望 </b></p><p>　　文章認(rèn)為未來的研究重點(diǎn)將會(huì)從地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系、地方政府或有負(fù)債計(jì)量模型、地方政府或有債務(wù)形成機(jī)制、地方政府融資平

21、臺(tái)的構(gòu)建等幾個(gè)方面展開。如何構(gòu)構(gòu)建完善的地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)體系以及界定各指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)評分區(qū)間，并通過計(jì)量模型的運(yùn)用進(jìn)行科學(xué)的、具有實(shí)踐性的控制系統(tǒng)構(gòu)建也是一項(xiàng)極有創(chuàng)新性的工作。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]賈璐.我國地方政府或有負(fù)債會(huì)計(jì)問題分析[J].會(huì)計(jì)之友，2012（09） </p><

22、p>　　[2]吳瑩，劉家君.政府負(fù)債會(huì)計(jì)處理與責(zé)任考核[J].會(huì)計(jì)之友，2012（2）：86 </p><p>　　[3]呼顯崗.我國地方政府隱性或有債務(wù)研究[J].西部財(cái)會(huì)，2007（3） </p><p>　　[4]程匯娟.論借助會(huì)計(jì)核算理性分析政府或有負(fù)債[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2012（23） </p><p>　　[5]崔文娟.論政府或有負(fù)債之金融不良資產(chǎn)

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25、　[12]謝春訊，雷良海.基于或有債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及防范[J].商業(yè)時(shí)代，2007（32） </p><p>　　[13]王靜.公共財(cái)政框架下我國政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理[J].經(jīng)濟(jì)問題，2009（05）. </p><p>　　[14]鞠清江.地方政府信用擔(dān)保形成的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)初探[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2010（19）. </p><p>　　[15]全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果