西方政黨政府框架下的中國黨政關(guān)系問題研究

1、<p>　　西方政黨政府框架下的中國黨政關(guān)系問題研究</p><p>　　摘要：本文以西方政黨政府理論為研究框架，探究了中國黨政關(guān)系中政黨、政府、國家、社會之間復(fù)雜的多元博弈，比較了中西方政黨政府關(guān)系的不同，并結(jié)合社會現(xiàn)實對政黨政府的功能變化和社會影響進行了分析評價。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：政黨政府；中國共產(chǎn)黨；黨政關(guān)系 </p><p>　　中圖

2、分類號：D616 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-6269（2014）02-0012-05 </p><p>　　一、政黨政府――黨政關(guān)系的一種分析框架 </p><p>　　20世紀80年代，政黨政府這一概念第一次出現(xiàn)在由維爾登曼（Wildenmamn）等人合作的《政黨政府的幻想與現(xiàn)實》一書中。后來美國政治學(xué)家理查德?卡茨對此進行了闡釋，指出政府要稱之為“政黨政府”，必須滿足以下三個

3、條件：第一，“根據(jù)政黨的綱領(lǐng)，通過選舉來選拔人員，由他們來制定政府的所有重大決策，或者政府的決策者由他們來任命并對他們負責(zé)”；第二，“如果存在‘一黨’政府，那么由執(zhí)政黨制定政策；如果存在聯(lián)盟政府，則由各政黨協(xié)商制定政策”；第三，“最高官員必須在本黨內(nèi)選擇，并通過他們所屬的政黨對人民負責(zé)”[1]。 </p><p>　　在布隆代爾和科塔等看來，政黨政府是由政府和政黨的兩個要素構(gòu)成，無論是政府還是政黨都處在國家與社會

4、、官僚行政機構(gòu)與民主代表機構(gòu)的交叉點上，政黨政府不同模式，即政府和政黨不同的博弈關(guān)系都不可避免地反映出國家與社會之間的張力[2]?？扑∕aurizio Cotta）不認為政黨是整體性的鐵板一塊，而是可以研究分解的結(jié)構(gòu)。就政黨而言，可以包括三個主要的亞成分，即議會黨（Parliamentary Party）、作為議會外組織的政黨（Party as an Extra-parliamentary Organization）以及政府中的政黨（

5、Party in Government）[2]。這三個不同的成分有許多共同點――相同的名字、相同的象征和相同的傳統(tǒng)以及相同的人事組織聯(lián)系，但它們行動的“邏輯”極為不同。這些關(guān)系在一定程度上被看作是黨內(nèi)關(guān)系，黨的一個組成部分（政府中的該黨）與另一個或多個其他組成部分（議會黨、作為議會外組織的政黨）的關(guān)系。 </p><p>　　就政府方面而言，它一方面是代表的方面，另一方面是管理的方面。政府代表的方面受到來自大眾責(zé)

6、任機制的壓力，而管理方面要承受來自內(nèi)部和外部承諾的壓力。政府直接或間接地參與到不同的博弈之中。這一方面解釋了由政黨控制的行政機關(guān)為什么常常證明是難以捉摸的（政黨成員一旦進入政府往往變得與以前不同），另一方面解釋了為什么政府管理性的一面很快發(fā)現(xiàn)自己不得不接受代議性政治家的指導(dǎo)。 </p><p>　　二、政黨政府視角下的中國黨政關(guān)系 </p><p>　　有學(xué)者研究指出，新中國成立以來我國黨

7、政關(guān)系的演變歷經(jīng)以下四種模式。 </p><p>　?。ㄒ唬┰Ⅻh于政。新中國成立初期，在聯(lián)合政府體制下，當(dāng)時的黨政關(guān)系是按抗日戰(zhàn)爭時期的模式來處理的，即黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過國家政權(quán)機關(guān)的黨員負責(zé)人和在國家政權(quán)機關(guān)建立黨的組織（黨組）實現(xiàn)。 </p><p>　?。ǘ┮渣h代政。1957年反右擴大化以后，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不斷強化，中共中央成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等5個小組，直接

8、領(lǐng)導(dǎo)國家5個大口的工作。 </p><p>　　（三）黨政分開?！拔母铩苯Y(jié)束以后，在鄧小平的努力下，我們開始改革傳統(tǒng)的“黨政不分、以黨代政”的黨政關(guān)系模式，目的是使黨從直接管理國家事務(wù)中解脫出來，還政于國家政權(quán)機關(guān)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國家政權(quán)機關(guān)權(quán)力職能分開。 </p><p>　?。ㄋ模┮渣h統(tǒng)政。1989年的政治風(fēng)波以后，黨政分開的改革步伐放慢，“以黨統(tǒng)政”的黨政關(guān)系模式出現(xiàn)。這一模式強

9、調(diào)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是總的領(lǐng)導(dǎo)、宏觀的領(lǐng)導(dǎo)，是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機統(tǒng)一，強調(diào)黨對政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且政權(quán)機關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一黨政關(guān)系模式的定型化是黨的十六大提出要“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系”[3]。從寓黨于政、以黨代政到黨政分開、以黨統(tǒng)政的歷史演變，反映了我國在黨政關(guān)系問題上探索的艱辛和反復(fù)。 </p><p>　　現(xiàn)代意義上的政黨政府遲遲

10、沒有建立起來的原因，主要有以下幾個方面。一是認識原因。從理論上堅持馬列經(jīng)典理論作家論述，認為社會主義國家黨政關(guān)系是無產(chǎn)階級解放事業(yè)中實現(xiàn)人民群眾歷史決定作用和黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的有機統(tǒng)一，實質(zhì)是黨和人民群眾的關(guān)系，是一種政治領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而非法律關(guān)系。二是歷史原因。由于中國共產(chǎn)黨在近代歷史中締造國家、重塑社會的歷史功績，造成黨政不分、政黨長期以來凌駕于國家和社會之上。三是缺乏憲法和法律意識。長期以來“人治大于法治”，靠口號和政策治國，對法制在現(xiàn)代國

11、家治理中的重要性認識不足。 </p><p>　　筆者認為，西方政黨政府的分析框架有助于我們厘清如下問題的認識：一是黨政關(guān)系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與人民民主專政的國家政權(quán)關(guān)系，不是黨與群眾關(guān)系；二是憲法和法律在國家治理中具有至高無上地位，無論是政黨和政府都要遵循憲法和法律行事；三是“馬上打天下，不能馬上治天下”，黨的執(zhí)政地位的獲得有其歷史必然性和公意基礎(chǔ)，但執(zhí)政以后要認識到：國家的一切權(quán)力屬于人民，人民意志是至上的法律

12、，人民意志要通過法定的選舉形式得到表現(xiàn)，5年一屆的政黨政府是依法建立起來的。 </p><p>　　在肯定我國黨政關(guān)系是現(xiàn)代政黨政府關(guān)系、遵循一般政黨政府規(guī)律的同時，要看到中西方政黨政府存在明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下5個方面。一是西方政黨以獲取政府領(lǐng)導(dǎo)地位為中心，中央和基層政黨組織結(jié)構(gòu)松散，聯(lián)系較少。我國政黨采取“少數(shù)服從多數(shù)、個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央”民主集中制的組織原則，強調(diào)組織的統(tǒng)一與團結(jié)，反

13、對山頭與分裂主義，較為注重垂直方向上的領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系。二是中西方執(zhí)政黨在政府權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)中的地位不同。中國共產(chǎn)黨掌握著從中央政府到各級地方政府的全部政府權(quán)力。西方執(zhí)政黨只是掌握中央政府的行政權(quán)力，負責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)中央政府，即負責(zé)組閣。至于各級地方政府由誰執(zhí)掌權(quán)力，則取決于哪一個政黨獲得了該地方選舉的勝利。三是中西方執(zhí)政黨在政府權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)中的地位不同。從政府權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)看，居于領(lǐng)導(dǎo)地位的中國共產(chǎn)黨掌握著立法、行政、司法和軍隊等全部政府權(quán)力。

14、西方執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力是有限的，無論是英、日等議會制國家，還是美、墨等總統(tǒng)制國家，其執(zhí)政黨都僅掌握著全部政府權(quán)力的一部分，即執(zhí)掌政府的行政權(quán)力和部分的立法權(quán)。四是中西方執(zhí)政黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)方式不同。居于領(lǐng)導(dǎo)地位的中國共產(chǎn)黨有條件對國家政治生活的各方</p><p>　　客觀來講，政黨究竟通過什么方式影響著政府？政府對政黨又有什么樣的影響？這些問題迄今尚無明確的答案。西方政黨政府的分析框架是立足于西方社會環(huán)境的一種產(chǎn)物

15、，不加辨析地把它移植到我國，難免有“淮南為橘、淮北為枳”的危險性。但他山之石，或可攻玉。西方政黨政府的分析框架可以彌補我們政黨領(lǐng)導(dǎo)框架分析的不足，提供一些可資借鑒的啟迪，對中國政黨政治運行有以下三個方面的啟示。 </p><p>　　一是政黨亞系統(tǒng)的區(qū)分?？扑热瞬徽J為政黨是整體性的鐵板一塊，而是可以研究分解的結(jié)構(gòu)。他認為，就政黨而言，可以分為議會黨、作為議會外組織的政黨、政府中的政黨、選民中的政黨、地方政府中的

16、政黨、官僚機構(gòu)中的政黨等多種類型。這種區(qū)分極大豐富了我們對政黨橫向結(jié)構(gòu)的認識。愛潑斯坦針對政黨組織機構(gòu)的歷史起源指出，政黨組織由上向下地滲透式建立與組織由下向上地擴散式建立有所不同。組織由上向下的滲透或深入，是指首先建立中央層級的組織機構(gòu)，然后再有控制或有主導(dǎo)地建立和發(fā)展地方或中間層級的組織；組織由下向上的擴散，是指首先由地方精英建立地區(qū)性的組織，然后再逐漸擴大并在全國范圍內(nèi)整合為政黨組織。前者意味著中央機構(gòu)相對于地方基層組織有較高的權(quán)

17、威和領(lǐng)導(dǎo)效力，而后者則相反[4]。中國共產(chǎn)黨是采取自上向下、由中心到外圍滲透式的組織結(jié)構(gòu)方式，并且按照列寧主義建黨理論建黨。因此，中國共產(chǎn)黨只有中央組織、地方組織、基層組織及其政黨領(lǐng)袖、黨員干部、黨員群眾的垂直區(qū)分，而無水平方向的區(qū)分。這是黨內(nèi)集權(quán)、組織缺乏活力、黨內(nèi)民主發(fā)展不起來的一個重要原因。 </p><p>　　二是政黨政府的博弈問題。政黨與政府之間本來具有鮮明的區(qū)分界限，但政黨政府的出現(xiàn)使得該問題復(fù)雜起

18、來。政黨和政府位于國家和社會、官僚行政機構(gòu)與民主代表機構(gòu)的交叉點上。因此，政黨政府兩個方面或兩種面目之間關(guān)系不可避免地反映了這種結(jié)合所產(chǎn)生的張力。具體而言，政黨政府具有代表和領(lǐng)導(dǎo)兩種職能元素，前者表示政黨政府具有政黨性，要代表和反映政黨及其所代表一部分民眾的利益，后者表示政黨政府具有政府性，要領(lǐng)導(dǎo)和管理國家建設(shè)，代表整體性的利益。就博弈過程分析，從政黨部分來看，一種博弈是關(guān)注如何保持政黨的特性和政黨在組織上的團結(jié)；另一種是選舉博弈，其目

19、標(biāo)是保持并擴大黨在選舉中獲得的支持。而第三種博弈的目標(biāo)則是贏得對決策過程（尤其是對政府）的控制。從政府這部分來看，涉及到代議性博弈和行政性博弈。前者反映的是黨內(nèi)關(guān)系，后者則反映一種國家關(guān)系。從中可見，中西方政黨政府關(guān)系的核心問題是截然不同的。中國黨政關(guān)系的核心問題是黨政要不要分開和怎么分開的問題，而西方國家黨政關(guān)系的核心問題是政黨政府的博弈問題，即政黨政府的代表和領(lǐng)導(dǎo)問題。頗為有趣的一個現(xiàn)象是西方政黨特別是像英國等議會內(nèi)閣制國家，議會下

20、院選舉獲勝的多數(shù)黨的上層整</p><p>　　三是政黨政府的功能問題。政黨政府的功能問題因為兩者之間的博弈而復(fù)雜?？ù恼J為，政府的政黨性與政黨的政府性呈負相關(guān)關(guān)系，其表達的觀點是：如果是大國家小社會的話，政黨會更加依賴主要由官僚組成的專家，依靠政府力量來達成政黨目標(biāo)設(shè)定，政黨責(zé)任會被移交國家機構(gòu)或獨立的公共服務(wù)機構(gòu)來完成，由此帶來的后果是政黨被政府控制，而不是政黨控制政府；反之，如果是小國家大社會的話，結(jié)果則是

21、政府容易被政黨所控制[5]。從政黨角度來看，政黨政府相互博弈可能產(chǎn)生的一個問題是政黨功能的弱化和異化。弱化是指政黨被政府所主導(dǎo)控制，作為政黨功能邏輯起點的利益代表功能相對地弱化，與此相對應(yīng)的政黨功能異化是指政黨超越了其應(yīng)該履行的功能，導(dǎo)致政黨與國家、政府、社會的功能劃分混亂。這是政黨功能越位，換種說法，現(xiàn)代政黨在代表性功能萎縮的同時，而程序性功能、影響權(quán)力功能卻更加強大。從政黨與國家角度看，政黨控制國家權(quán)力越來越強，政黨已經(jīng)不再是溝通國

22、家與公民社會之間的橋梁，而是被國家吸收，變成了半國家結(jié)構(gòu)。而當(dāng)政黨控制了社會，并且政府完全控制了國家時，政黨政府就有成為黨治國家趨勢。 </p><p>　　這種分析有助于我們理解當(dāng)下兩個方面疑惑。一是清華大學(xué)孫正平教授指出的社會轉(zhuǎn)型陷阱問題，即為什么政黨和政府政策從好的方面出發(fā)，帶來的后果總是一部分人獲利、一部分人受損，而且獲益和受損總是集中在特定人群上。貧富分化日益加劇且失控，兩極社會基本形成，社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多

23、方面斷裂，一套原來未曾有過的社會生活運作邏輯開始出現(xiàn)，階層流動邊界化固定，社會斷裂和失衡顯現(xiàn)[6]。從政黨政府的角度講，政黨過于依賴政府，政黨被政府特別是被影響政府決策的既得利益集團所控制裹挾。政黨領(lǐng)袖或政府中的政黨代表弱化了同政府外政黨組織以及它賴以生存的基層黨員群眾的聯(lián)系。政黨代表無產(chǎn)階級和最廣大人民群眾根本利益的利益代表和綜合功能弱化和喪失，帶來的一個嚴重后果是官僚主義和權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴重，政黨產(chǎn)生脫離群眾的危險。二是政黨領(lǐng)導(dǎo)能力下

24、降問題。政黨政府具有代表和管理兩個方面的功能和特點。政府和政黨遵循兩種截然不同的運行邏輯，前者以追求效率效能為目標(biāo)，遵循的是有效性邏輯，反映的是一種工具理性，后者以人民滿意認同為目標(biāo)，遵循的是合法性邏輯，反映的是一種價值理性。中西方政黨執(zhí)政合法性建立在不同的基礎(chǔ)之上，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位是歷史的</p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>

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