關(guān)于農(nóng)民集體主體地位的立法思考

1、<p>　　關(guān)于農(nóng)民集體主體地位的立法思考</p><p>　　[摘 要]“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，基本前提是確認(rèn)農(nóng)民集體的法人地位，以及集體成員權(quán)的私法性質(zhì)，豐富集體成員對(duì)土地各種權(quán)利內(nèi)容，減少不必要干預(yù)。為此，必須盡早制訂《農(nóng)民集體組織法》，通過(guò)該法健全法人內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民集體執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)民集體；民事主體；集體成員權(quán) </

2、p><p>　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，并從政策的角度提出了實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)的具體路徑：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立

3、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行?！北疚恼J(rèn)為，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，從民法的角度觀察，有一個(gè)基本前提，是確認(rèn)農(nóng)民集體的民事主體地位和屬性，并將集體成員的權(quán)利以立法的方式確認(rèn)為私權(quán)，以獲得《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律、法規(guī)的保護(hù)。 </p><p>　　一、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的形式和主體屬性 </p><p>　?。ㄒ唬┺r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的形式 </p

4、><p>　　現(xiàn)行法律，在兩種意義上使用農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織這一術(shù)語(yǔ)：農(nóng)村集體土地所有權(quán)人和農(nóng)村集體企業(yè)。 </p><p>　　作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。《憲法》第8條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩

5、個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第12條第1款、《物權(quán)法》第60條也有相同規(guī)定。簡(jiǎn)言之，上述法律規(guī)定中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指作為集體土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，簡(jiǎn)言之就是村民小組，以前的生產(chǎn)隊(duì)。 </p><p>　　作為集體土地所有權(quán)行使主體的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。依《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，土地所有權(quán)歸村級(jí)以上集體所有的，由村、鄉(xiāng)集

6、體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使土地所有權(quán)。即，土地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，但權(quán)利的行使歸屬另一主體集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。 </p><p>　?。ǘ┺r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的主體屬性 </p><p>　　農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的主體屬性，是長(zhǎng)期困擾學(xué)術(shù)界和立法機(jī)關(guān)的一大難題。在《物權(quán)法》起草和審議過(guò)程中，關(guān)于集體是什么，有的認(rèn)為是企業(yè)，有的認(rèn)為是聯(lián)社，甚至還有人認(rèn)為是一定行政區(qū)域的縣或市。主體

7、的法律屬性不清楚，主體構(gòu)成成員的權(quán)利和義務(wù)，尤其是對(duì)集體所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)就講不清楚。[1] </p><p>　　《民法通則》僅僅確認(rèn)了兩種民事主體：自然人和法人?！逗贤ā吩黾恿艘活愔黧w：其他組織。農(nóng)民集體是社會(huì)組織，因此非自然人。其他組織，因?yàn)槠湄?cái)產(chǎn)不完全獨(dú)立于其成員，不享有完全的民事權(quán)利能力，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，其民事責(zé)任最終可能要由開(kāi)辦單位或成員承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。因此，農(nóng)民集體非其他組織。農(nóng)民集體擁

8、有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，具備成為法人的實(shí)質(zhì)條件。因此，有學(xué)者贊同法人說(shuō)，農(nóng)民集體所有實(shí)際是指集體所有，它是與全民所有的概念是相對(duì)應(yīng)的，但農(nóng)民集體對(duì)土地的所有要具體表現(xiàn)為各個(gè)獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)所有，這些集體經(jīng)濟(jì)組織都是由個(gè)人聯(lián)合起來(lái)的具有法人資格的組織，每個(gè)組織才是集體所有權(quán)的具體的主體。[2] </p><p>　　法人包括企業(yè)法人和非企業(yè)法人，非企業(yè)法人包括機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和

9、企業(yè)法人。根據(jù)國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體排除在機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人之外。企業(yè)法人依據(jù)所有制形式可以分為全民企業(yè)法人、集體企業(yè)法人和其他（外商獨(dú)資、混合所有制）企業(yè)法人。農(nóng)民集體是否為集體企業(yè)法人呢？國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》（2011年）所指的集體企業(yè)，是“鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同）村（含村民小組，下同）農(nóng)民集體舉辦的企業(yè)”。集體企業(yè)是農(nóng)民集體投資興辦的企業(yè)，因此不能將

10、農(nóng)民集體等同于集體企業(yè)，因此從立法的角度看，集體經(jīng)濟(jì)組織均不宜納入集體所有制企業(yè)法人的范圍。 </p><p>　　本文贊同農(nóng)民集體法人說(shuō)，但認(rèn)為在法人制度的類型區(qū)分上應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新，新設(shè)農(nóng)民集體法人。 </p><p>　　二、盡早出臺(tái)《農(nóng)民集體組織法》 </p><p>　　在農(nóng)村，農(nóng)民集體成員的權(quán)益特別是財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到有效保障，一個(gè)重要原因，是所謂的“所有權(quán)主

11、體虛位”?，F(xiàn)實(shí)的情況是，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，有些甚至缺乏行使集體所有權(quán)的動(dòng)機(jī)，所謂土地集體所有，在一些地方實(shí)際上成了鄉(xiāng)、村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有?！盵3]本文認(rèn)為，無(wú)論是治標(biāo)，還是治本，都需要一部《農(nóng)民集體組織法》，應(yīng)盡早出臺(tái)《農(nóng)民集體組織法》。 </p><p>　　關(guān)于《農(nóng)民集體組織法》，本文有如下設(shè)想： </p><p>　　1.放

12、棄集體經(jīng)濟(jì)組織的提法，直接確認(rèn)農(nóng)民集體的法人地位。在目前，農(nóng)民集體組織承載太多的功能，并不僅僅是土地的所有權(quán)人，也不單純從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。比如，農(nóng)民集體是實(shí)行村民自治的基本單元，農(nóng)民集體是農(nóng)民生老病死最基本的保障組織等。目前，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民集體除了集體土地之外，并無(wú)太多財(cái)產(chǎn)，集體抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力非常弱，需要立法者的寬容和政策支持。因此，不宜直接將農(nóng)民集體認(rèn)定為社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)放棄使用農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的提法。建議《農(nóng)民集體組織法》直接認(rèn)定集

13、體的法人資格，并將法人資格的確認(rèn)和登記工作規(guī)定為政府職責(zé)。 </p><p>　　法人組織的性質(zhì)和目的，涉及法人的民事權(quán)利能力，直接影響到農(nóng)民集體民事行為的效力。為了給農(nóng)民集體提供更多的活動(dòng)空間，在法人組織的性質(zhì)和目的問(wèn)題上，《農(nóng)民集體組織法》應(yīng)采取模糊的態(tài)度，不應(yīng)作過(guò)多的限制。建議《農(nóng)民集體組織法》設(shè)置禁止條款，以立法的形式禁止農(nóng)民集體可能參與的，對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民權(quán)益構(gòu)成損害的活動(dòng)。比如，土地所有權(quán)交易，改變

14、土地性質(zhì)和用途，將耕地對(duì)外發(fā)包等。 　　2.建章立制。農(nóng)民集體是典型的社團(tuán)法人。農(nóng)民是集體的成員，并且是集體的主人。農(nóng)民集體應(yīng)實(shí)施類似于公司治理的制度，建章立制。農(nóng)民集體應(yīng)該有自己的章程（國(guó)家應(yīng)該發(fā)布農(nóng)民集體的示范章程），在與法律、法規(guī)不違背的情況下，重點(diǎn)規(guī)定集體內(nèi)部的組織架構(gòu)和集體成員的權(quán)利和義務(wù)。 </p><p>　　關(guān)于農(nóng)民集體內(nèi)部的組織架構(gòu)和集體成員的權(quán)利和義務(wù)，雖然大體可以參考農(nóng)民集體企業(yè)、公司法進(jìn)

15、行設(shè)置和規(guī)定，鑒于農(nóng)民集體主體虛位的現(xiàn)象，要特別重視和保護(hù)集體成員民主決策的權(quán)利。成員大會(huì)是農(nóng)民集體的權(quán)力機(jī)關(guān)，諸如耕地承包方案、耕地征收補(bǔ)償金方案、投資興辦集體企業(yè)等事項(xiàng)，應(yīng)由集體成員大會(huì)決議通過(guò)。《農(nóng)民集體組織法》應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民集體的組成、職權(quán)，成員大會(huì)的召集和議事規(guī)則等進(jìn)行明確規(guī)定。法人理事會(huì)執(zhí)行成員大會(huì)決議并對(duì)成員大會(huì)負(fù)責(zé)。應(yīng)重視農(nóng)民集體監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)事會(huì)的設(shè)置和功能建設(shè)。我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)比較大，固守鄉(xiāng)土的主要是一些老弱病殘，集體成員大

16、會(huì)的召集較為困難，對(duì)集體理事會(huì)的監(jiān)督就尤為必要。因此，《農(nóng)民集體組織法》應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民集體監(jiān)事會(huì)的權(quán)限。 </p><p>　　3.農(nóng)民集體成員權(quán)本質(zhì)上是一種私法權(quán)利。正如學(xué)者所指出的，農(nóng)民集體成員權(quán)本質(zhì)上是一種私法權(quán)利，與財(cái)產(chǎn)利益密切結(jié)合在一起，是一種私權(quán)。[4]既然集體成員權(quán)性質(zhì)上是私權(quán)，就應(yīng)在私法范圍內(nèi)實(shí)行私法自治。農(nóng)民集體成員權(quán)，最為重要者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、耕地征收補(bǔ)償金分配權(quán)。考慮到權(quán)利的私法

17、性質(zhì)，對(duì)成員權(quán)中單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)比如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的行使，法律的干預(yù)應(yīng)以必要為限。所謂必要，比如耕地保護(hù)的需要等。 </p><p>　　要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，就必須增強(qiáng)農(nóng)民集體的話語(yǔ)權(quán)。在《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，土地總體利用規(guī)劃由政府制訂，征與不征，由政府決定。耕地等土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也由法律直接予以規(guī)定，農(nóng)民集體沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利。在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，并未

18、受益，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”無(wú)從談起。因此《農(nóng)民集體組織法》中，立法者應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)民集體的話語(yǔ)權(quán)。 </p><p>　　要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，就必須更多地賦予集體成員對(duì)集體土地的各種權(quán)利，并對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)行相應(yīng)的完善?？紤]到承包地是集體成員的生存保障，《擔(dān)保法》以及《物權(quán)法》對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制，禁止權(quán)利抵押。宅基地使用權(quán)也僅僅限于占有和使用兩種權(quán)能，并且禁止對(duì)集體外成員出售。由于土地的產(chǎn)出低，

19、法律對(duì)土地權(quán)益的限制多，農(nóng)民集體成員外出務(wù)工成為普遍現(xiàn)象，土地以及宅基地使用權(quán)已經(jīng)失去了生存保障的意義，對(duì)集體成員土地權(quán)益的限制已經(jīng)不合時(shí)宜，《決定》以政策的形式許可家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住宅自由流轉(zhuǎn)，正當(dāng)其時(shí)。當(dāng)然，農(nóng)民集體成員對(duì)土地的各種權(quán)益要實(shí)現(xiàn)真正的自由流轉(zhuǎn)，并且在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)就尤為必要和迫切。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整，并由《農(nóng)民集體組織法》進(jìn)行具體規(guī)定。 </p&g

20、t;<p>　　三、正確認(rèn)識(shí)《農(nóng)民集體組織法》與《村民委員會(huì)組織法》的性質(zhì)和功能定位 </p><p>　　《農(nóng)民集體組織法》是一部確認(rèn)農(nóng)民集體法人資格和成員權(quán)利義務(wù)的私法，應(yīng)實(shí)行法人自治?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》是一部公法，國(guó)家意志優(yōu)先。因此，建議將《村民委員會(huì)組織法》中村民自治有關(guān)私益的事項(xiàng)，比如土地發(fā)包與承包，耕地征收補(bǔ)償金分配等，由《農(nóng)民集體組織法》予以規(guī)定，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生

21、育等有關(guān)公益的事項(xiàng)，仍然由《村民委員會(huì)組織法》予以規(guī)定。 </p><p>　　相應(yīng)的，也應(yīng)正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體執(zhí)行機(jī)關(guān)理事會(huì)與村民委員會(huì)。依《村民委員會(huì)組織法》第3條第3款，村民小組設(shè)立的主要依據(jù)是集體土地所有權(quán)關(guān)系。而同條第1款的規(guī)定，村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立。這里就存在一個(gè)村民委員會(huì)管轄?zhēng)讉€(gè)村民小組的現(xiàn)象。重要的是，村民小組是土地所有權(quán)人，典型的

22、私法主體。作為農(nóng)民集體執(zhí)行機(jī)關(guān)的理事會(huì)，是法人必須設(shè)立的機(jī)關(guān)，對(duì)內(nèi)進(jìn)行組織管理，對(duì)外由法律或章程規(guī)定的人員代表集體開(kāi)展民事活動(dòng)。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，是一個(gè)有一定公法職能的社會(huì)組織。因此應(yīng)當(dāng)分別設(shè)置農(nóng)民集體理事會(huì)和村民委員會(huì)，前者依《農(nóng)民集體組織法》，后者依《村民委員會(huì)組織法》。只有這樣，才可能減少村委會(huì)對(duì)農(nóng)民集體自治事項(xiàng)的干預(yù)，切實(shí)維護(hù)集體成員的合法權(quán)益。 </p><p><b>　　[參

23、考文獻(xiàn)] </b></p><p>　　[1]胡康生.物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集[M].北京：法律出版社，2007. </p><p>　　[2]王利明.物權(quán)法論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998. </p><p>　　[3]王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997. </p><p>　　[4]