天津市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)若干問題的探討

1、<p>　　天津市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)若干問題的探討</p><p>　　摘要：分析了中國及天津市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，對(duì)新形勢(shì)下天津環(huán)境影響評(píng)價(jià)的新問題進(jìn)行了探究，提出了完善天津市環(huán)評(píng)制度、環(huán)評(píng)審批以及環(huán)評(píng)監(jiān)管的建議。以期為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度升級(jí)優(yōu)化提供參考。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；環(huán)評(píng)審批；環(huán)評(píng)監(jiān)管 </p><

2、;p>　　中圖分類號(hào)：X820.3 </p><p>　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9944（2016）22-0057-03 </p><p><b>　　1引言 </b></p><p>　　目前，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，面臨著環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)遭受破壞等問題，治理污染、改善生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國進(jìn)一步發(fā)展所必須重視和解決的問題，而

3、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，成為我國解決環(huán)境問題的重要前置措施。自2003年9月《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》開始實(shí)施，我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度基本確立，環(huán)保部門通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理的制度開始實(shí)施。環(huán)評(píng)制度運(yùn)行十余年來，隨著天津經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的變化，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在實(shí)施過程中暴露出了眾多的不足，如相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)性較差、公眾參與力度不足、違法處罰力度不夠等。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍需

4、進(jìn)一步進(jìn)行升級(jí)優(yōu)化，適應(yīng)我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，適應(yīng)我國環(huán)境保護(hù)的新局面。 </p><p>　　2我國及天津市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀 </p><p>　　環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念在我國最早始于20世紀(jì)70年代，1979年我國公布試行了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，其中第六條、第七條對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”做出了相關(guān)規(guī)定，標(biāo)志著我國初步實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制

5、度，天津作為當(dāng)時(shí)的北方工業(yè)中心、沿海開放城市，是最早一批開始實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的城市之一，但是在之后的一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也只是作為一種輔助手段，天津市環(huán)保部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的前置管理更多的需要依靠環(huán)保措施的審批，當(dāng)時(shí)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要關(guān)注的輻射面還相對(duì)較窄，主要包括工程性質(zhì)、建設(shè)依據(jù)、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)面積、投資情況、產(chǎn)品情況、工藝流程、污染物排放情況、污染治理措施等。而1998年國家頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)

6、境影響評(píng)價(jià)及“三同時(shí)”管理的重要法律法規(guī)，標(biāo)志著我國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)入新階段，尤其是此法規(guī)第一次是較為詳細(xì)地規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)制度，包括分類管理、報(bào)告書內(nèi)容、審批權(quán)限、法律責(zé)任等。1999年環(huán)保總局又發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步說明了建設(shè)項(xiàng)目的范圍、審批權(quán)限、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理程序、相關(guān)收費(fèi)等</p><p>　　到了2003年，國家頒布并實(shí)施了《中華人民共和國環(huán)境影

7、響評(píng)價(jià)法》，此法是我國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的根本大法，也標(biāo)志著我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的進(jìn)一步完善和各項(xiàng)規(guī)定制度得到明確，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的強(qiáng)制性得到進(jìn)一步提升。天津市各區(qū)縣環(huán)境保護(hù)局在這段時(shí)期內(nèi)，也成立了專門的科室，主要負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、驗(yàn)收審批和“三同時(shí)”，相關(guān)的審批流程和工作細(xì)則、行政許可文書在這段時(shí)間內(nèi)得到規(guī)范，同時(shí)對(duì)1998～2003年的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批進(jìn)行了整理規(guī)范并及時(shí)上報(bào)歸檔。2008年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)

8、價(jià)分類管理目錄》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施分類管理，環(huán)境影響評(píng)價(jià)更加細(xì)化。2014年開始，隨著簡政放權(quán)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新方針政策的提出，行政審批事項(xiàng)精簡簡化，部分行業(yè)類別的環(huán)境影響評(píng)價(jià)得到豁免，部分省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批事項(xiàng)下放到市一級(jí)。2015年1月1日起，作為行政審批制度的試點(diǎn)?。ㄊ校?，天津市市級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批和環(huán)?？⒐を?yàn)收審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)到新成立的行政審批局，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批與監(jiān)管分離到

9、兩個(gè)行政單位。2015年《建?O項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》的修</p><p>　　3新形勢(shì)下天津市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題的探究 </p><p>　　3.1環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)適應(yīng)性的問題 </p><p>　　隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變遷，環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的全國性法律法規(guī)在一些地區(qū)或者某個(gè)層面上難以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，特別是具體到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷變化、居民環(huán)

10、境意識(shí)不斷增強(qiáng)、各種深化改革的政策和規(guī)定不斷落地的天津市，環(huán)評(píng)法律法規(guī)的適應(yīng)性問題變得越來越突出，造成了建設(shè)單位疲于應(yīng)付較長時(shí)間的環(huán)評(píng)和行政審批流程，同時(shí)也增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，審批部門和監(jiān)管部門工作量大、重復(fù)勞動(dòng)、行政資源浪費(fèi)。以餐飲業(yè)為例，近年隨著天津的城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大型的商業(yè)綜合體或商業(yè)居住綜合體如雨后春筍般不斷建成投入使用，很多大型餐飲企業(yè)，特別是連鎖企業(yè)選擇在綜合體內(nèi)開店，一個(gè)綜合體內(nèi)匯集了十幾家甚至幾十家餐飲企業(yè)，綜合體內(nèi)物

11、業(yè)公司會(huì)為各家餐飲企業(yè)配備符合國家標(biāo)準(zhǔn)的油煙凈化器、統(tǒng)一與有專業(yè)資質(zhì)的餐廚垃圾處理公司簽訂《餐飲廢棄物處理協(xié)議》，各家餐飲店鋪產(chǎn)生的含油廢水也會(huì)經(jīng)過大廈統(tǒng)一的隔油池進(jìn)行處理。可以說綜合體內(nèi)的餐飲企業(yè)，由于有大廈物業(yè)統(tǒng)一管理，各項(xiàng)環(huán)保措施落實(shí)情況基本都非常理想，統(tǒng)一的大型專業(yè)隔油池的處理效果也很好，噪聲問題也幾乎沒有，但是按照現(xiàn)行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》，這類項(xiàng)目是需要辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的，</p><

12、p>　　2012年以前，在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)域中也許“紅頂中介”是最嚴(yán)重的問題，但隨著新任環(huán)保部長陳吉寧上任后，開始對(duì)“紅頂中介”進(jìn)行清理，這個(gè)問題得到一定程度的解決。但是就目前的實(shí)際情況來看，雖然表面上已經(jīng)清理，但仍然存在著隱形“紅頂中介”，環(huán)評(píng)的圈子相對(duì)固定，從業(yè)人員固定，此問題雖然有所好轉(zhuǎn)但沒有得到根治?，F(xiàn)在的情況是，環(huán)評(píng)公司在全社會(huì)層面沒有品牌可言，沒有公眾了解度，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的目的依然是為了幫助建設(shè)單位通過環(huán)評(píng)審批，這也是建設(shè)單位

13、的關(guān)注點(diǎn)，這個(gè)關(guān)注點(diǎn)沒有變，那么誰通過審批的能力強(qiáng)，建設(shè)單位就會(huì)更多的選擇這樣的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是盈利性機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)利益最大化是目的，這就造成了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)為了盈利，在面對(duì)一些有問題的建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候，為了幫助建設(shè)單位通過環(huán)評(píng)審批，有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)玩起智力游戲、打法律法規(guī)的擦邊球，現(xiàn)場(chǎng)踏勘不全面、公眾參與造假等現(xiàn)象頻出，使環(huán)評(píng)失去其應(yīng)有意義。 </p><p>　　另外一方面，環(huán)評(píng)領(lǐng)域在取消“紅頂中介”推入到市場(chǎng)競(jìng)爭后，發(fā)

14、現(xiàn)環(huán)評(píng)公司融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中并不順利，當(dāng)“紅頂中介”這個(gè)過去的價(jià)格上限消失以后，市場(chǎng)上整體的環(huán)評(píng)價(jià)格上升了，而環(huán)評(píng)報(bào)告的質(zhì)量卻并沒有提升，環(huán)評(píng)這個(gè)相對(duì)封閉的領(lǐng)域并沒有形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性競(jìng)爭。而環(huán)評(píng)費(fèi)用的水漲船高，導(dǎo)致項(xiàng)目單位經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的增加，甚至導(dǎo)致建設(shè)單位不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未批先建，知法犯法情況的增多。 </p><p>　　3.3環(huán)評(píng)中公眾參與滯后和弱勢(shì)的問題 </p><p>　　目前我國

15、環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)環(huán)評(píng)中公眾參與的規(guī)定要求相對(duì)滯后，沒有較為明確的實(shí)施細(xì)則、公眾參與的要素涵蓋面相對(duì)較為狹窄、相關(guān)利害人覆蓋面不全、公眾參與的介入時(shí)間相對(duì)滯后等問題較為突出。公眾參與中，公眾需要有充分的時(shí)間了解項(xiàng)目情況和環(huán)境影響，需要有充分的多渠道了解項(xiàng)目情況，而不是只有一張施工現(xiàn)場(chǎng)的貼紙或者是在訪問量只有幾百次的公司網(wǎng)站上的公示，又或者是紙質(zhì)報(bào)紙中縫上的幾行小字說明。而在了解過后，公眾也需要有多種方式表達(dá)自己的態(tài)度，而不是只

16、有一張調(diào)查表。天津市的居民環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)，特別是在城市的中心區(qū)，建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)集中，容易產(chǎn)生環(huán)境信訪和環(huán)境利益的訴求與沖突，這就更加體現(xiàn)現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與急需改進(jìn)和升級(jí)。 </p><p>　　3.4環(huán)評(píng)審批權(quán)限與環(huán)保監(jiān)管存在的問題 </p><p>　　建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批有其特殊性，不像有的領(lǐng)域的行政審批更多的關(guān)注點(diǎn)放在為建設(shè)單位服務(wù)上，環(huán)評(píng)審批更多是要對(duì)民眾負(fù)責(zé)、對(duì)整體

17、的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。天津市自2015年實(shí)施行政審批試點(diǎn)改革后，環(huán)評(píng)以及竣工驗(yàn)收審批職權(quán)劃轉(zhuǎn)到新成立的行政審批局，原有的建設(shè)單位環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”、竣工驗(yàn)收監(jiān)管的職責(zé)依舊在環(huán)保局，新制度運(yùn)行過程中，暴露出了審批部門一味提高審批速度服務(wù)建設(shè)單位，對(duì)新的環(huán)保法律法規(guī)掌握不及時(shí)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘核實(shí)不全面程序倒置、審批要件不齊、公示程序倒置等現(xiàn)象屢有發(fā)生，增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，增加了環(huán)保監(jiān)管的難度等問題。 </p><p>　　在兩個(gè)單位的

18、層面，雖然宏觀的法律法規(guī)指導(dǎo)文件職責(zé)劃分，但是到具體細(xì)節(jié)實(shí)施中，依舊存在職責(zé)劃分不清和工作出發(fā)點(diǎn)上的矛盾。審批部門需要對(duì)企業(yè)實(shí)行一條龍服務(wù)，增加辦件量，增加網(wǎng)上申報(bào)比例，減少辦理時(shí)間。而環(huán)保部門則要對(duì)整體環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，減少項(xiàng)目環(huán)境事故發(fā)生的可能性，杜絕環(huán)境信訪的發(fā)生，監(jiān)督企業(yè)落實(shí)環(huán)保措施，盡職免責(zé)。 </p><p>　　在建設(shè)單位層面，很多建設(shè)單位對(duì)相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)并不了解，或者了解也并不重視，但是，幾乎所有的

19、建設(shè)單位，對(duì)能不能通過審批都非常重視，所以在2015年之前環(huán)保部門可以通過環(huán)評(píng)審批權(quán)、竣工驗(yàn)收審批權(quán)等對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行約束、提出相關(guān)環(huán)保措施要求，在項(xiàng)目建設(shè)前、建設(shè)中、建成后運(yùn)行中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和法律宣傳，節(jié)省了大量的執(zhí)法成本，尤其是在避免輕微環(huán)保違法行為中起著非常好的效果。過去已經(jīng)形成并運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的審批登記、監(jiān)查監(jiān)管、法制宣傳一體的工作方式的打破，帶來的直接影響和產(chǎn)生的蝴蝶效應(yīng)，造成對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保執(zhí)法成本在增加，協(xié)調(diào)環(huán)保整體工作的工

20、作成本也在增加。 </p><p>　　4完善天津市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建議 </p><p>　　4.1增強(qiáng)環(huán)評(píng)法律適應(yīng)性，出臺(tái)地方細(xì)則 </p><p>　　考慮到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整以及地區(qū)發(fā)展的不平衡的問題，國家相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該盡可能考慮到適應(yīng)性問題，并且縮短環(huán)評(píng)法律法規(guī)的修訂時(shí)間，讓環(huán)評(píng)法律升級(jí)速度跟得上環(huán)境影響評(píng)價(jià)的變化跟得上環(huán)境新問

21、題的變化。同時(shí)，地方上，出臺(tái)相應(yīng)的適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展?fàn)顩r的地方標(biāo)準(zhǔn)，甚至像天津這種大型城市，中心城區(qū)和薊州區(qū)這類城區(qū)應(yīng)該適用不同的地方標(biāo)準(zhǔn)。延展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)囊括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的思路，比如對(duì)商業(yè)綜合體內(nèi)餐飲業(yè)的問題，建議跟整個(gè)商業(yè)綜合體環(huán)評(píng)一起囊括，不該做環(huán)評(píng)的不做，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，減少政府行政成本，通過經(jīng)濟(jì)杠桿，讓獨(dú)門獨(dú)院、臨近居民生活區(qū)的餐飲企業(yè)支出成本增加，讓更多的餐飲業(yè)集中在商業(yè)綜合體內(nèi)，油煙得到統(tǒng)一凈化，含油污水統(tǒng)一經(jīng)過

22、隔油池處理，這樣一來還能產(chǎn)生提升中心城區(qū)市容的連帶效應(yīng)。 </p><p>　　4.2弱化環(huán)評(píng)審批，加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管及處罰力度 </p><p>　　環(huán)評(píng)審批在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的強(qiáng)勢(shì)地位得不到改變的話，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)為了通?^審批而編制環(huán)評(píng)報(bào)告的局面就得不到改善。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為了預(yù)防環(huán)境污染，采取有效的環(huán)保措施，政府部門應(yīng)該把更多的行政成本用在監(jiān)管上，同時(shí)對(duì)未按環(huán)評(píng)報(bào)告落實(shí)環(huán)保措施的建

23、設(shè)單位加大執(zhí)法和處罰力度，對(duì)編寫與實(shí)際情況不符環(huán)評(píng)報(bào)告的、環(huán)評(píng)報(bào)告公眾參與造假等違法違規(guī)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)處罰力度，環(huán)境保護(hù)主管部門也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督，制定相應(yīng)的環(huán)評(píng)報(bào)告編制價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。 </p><p>　　4.3完善細(xì)化公眾參與制度 </p><p>　　政府為公眾提供了解和學(xué)習(xí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)知識(shí)的平臺(tái)，如行政許可大廳圖書館查閱、微信微博查閱，通過下沉到街道和居委會(huì)的方式普及環(huán)

24、境影響評(píng)價(jià)知識(shí)，知識(shí)普及要考慮到受眾人群的年齡構(gòu)成，渠道多樣化。完善公眾參與制度，一方面是提前開展公眾參與，讓公眾有足夠長的時(shí)間了解和思考，另外一方面是表達(dá)公眾參與態(tài)度需要便捷和多樣化，特別是對(duì)項(xiàng)目持不支持態(tài)度的意見和公眾意見沒有被采納的情況，應(yīng)該有更為詳細(xì)和嚴(yán)格地說明解釋。 </p><p>　　4.4環(huán)評(píng)審批與監(jiān)管聯(lián)動(dòng) </p><p>　　在環(huán)評(píng)審批與環(huán)評(píng)監(jiān)管分處在兩個(gè)單位的背景下，

25、應(yīng)該加強(qiáng)部門間的聯(lián)動(dòng)，出臺(tái)更具可操作性的細(xì)則。審批部門應(yīng)該考慮到通過環(huán)評(píng)后建設(shè)單位落實(shí)環(huán)保措施的實(shí)際，也應(yīng)該考慮到環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)管的實(shí)際。審批部門在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)讓環(huán)保部門可以介入到環(huán)保審批中，利用好審批權(quán)的約束力，實(shí)現(xiàn)高效環(huán)保監(jiān)管，在節(jié)省執(zhí)法成本的同時(shí)，也節(jié)省建設(shè)單位的時(shí)間和支出。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]周杰.

26、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的利益衡量研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2012. </p><p>　　[2]肖明新.從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批看我國的中央與地方職權(quán)劃分[D].廣州：中山大學(xué)，2015. </p><p>　　[3]胡恒波.淺談環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是否是餐飲服務(wù)許可的前置條件[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2013（8）. </p><p>　　[4]張容華.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾

27、參與的探討[D].昆明：昆明理工大學(xué)，2015. </p><p>　　[5]王小雪環(huán)境影響評(píng)價(jià)中行政機(jī)關(guān)之職責(zé)研究[D].重慶：西南政法大學(xué)，2015. </p><p>　　[6]王輝民.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].武漢：中國地質(zhì)大學(xué)，2008. </p><p>　　[7]侯可斌，駱霄，李楠，等.環(huán)評(píng)公眾參與信息公開方式調(diào)查研究[J].環(huán)境影響評(píng)