試論農(nóng)村土地整理法的法律屬性

1、<p>　　試論農(nóng)村土地整理法的法律屬性</p><p>　　摘要：土地是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，但我國(guó)土地日益稀少，人地矛盾更是日益突出，土地整理成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵措施。但我國(guó)目前沒有土地整理的專項(xiàng)法律，對(duì)土地整理法的法律屬性研究成為立法的關(guān)鍵。對(duì)此，試從社會(huì)共性、宏觀調(diào)控和市場(chǎng)混合經(jīng)濟(jì)的角度確定土地整理法律屬性，為今后的土地整理提供規(guī)范指引。 </p><p>　　關(guān)鍵字：

2、農(nóng)村土地整理；法律屬性；社會(huì)共公性；宏觀調(diào)控 </p><p>　　法律部門是法律體系的主干和基本成分，把一國(guó)的法律體系劃分為一些部門，又把眾多的法律規(guī)范分門別類地歸入一些部門，這本質(zhì)上是一種人類的認(rèn)識(shí)活動(dòng)。目前，按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委的分類，我國(guó)的法律體系包括七個(gè)法律部門，即憲法及其相關(guān)法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法和程序法。對(duì)于農(nóng)村土地整理法的部門歸屬對(duì)我們今后進(jìn)行土地整理是至關(guān)重要，它影響著今后

3、農(nóng)村土地整理的立法及實(shí)施（執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督）的整個(gè)過(guò)程。 </p><p>　　然而，學(xué)界中對(duì)土地整理法的法律屬性爭(zhēng)論不休、沒有一個(gè)確定答案。有學(xué)者認(rèn)為政府參與土地整理從而農(nóng)村土地整理法應(yīng)當(dāng)屬于行政法，有學(xué)者認(rèn)為因?yàn)樯婕皺?quán)屬調(diào)整而應(yīng)從屬于民法，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟(jì)法。筆者贊同第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為土地整理法屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。 </p><p><b>　　一、社會(huì)公共性

4、</b></p><p>　　在整個(gè)社會(huì)中，個(gè)人是組成元素，但個(gè)人具有私有性，如要克服該缺陷，則社會(huì)必須具有社會(huì)的公共性。社會(huì)公共性的內(nèi)涵依照王保樹、邱本的觀點(diǎn)，共有四種內(nèi)涵，即：社會(huì)性、公共性、公益性和干預(yù)性。 </p><p>　　第一，社會(huì)性，是指從社會(huì)公共性范圍的角度出發(fā)，具有普遍性、全局性、大眾性，具體如：社會(huì)穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、資源利用等；第二，公用

5、性，是指從社會(huì)公共性的屬性出發(fā)，具有公有性、共享性、共同性，具體如：在社會(huì)公共性領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的主體由私人主體和公共主體共同構(gòu)成；運(yùn)作的權(quán)力（利）不單有私人權(quán)利，還有公共權(quán)力，等等；第三，公益性，是指從社會(huì)公共性的宗旨出發(fā)，指利益所屬的公眾性、利益分配的公平性，利益本位的社會(huì)性，具體包括：公共財(cái)產(chǎn)、社會(huì)分配、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)等；第四，干預(yù)性，是指從社會(huì)公共性的實(shí)現(xiàn)手段出發(fā)，內(nèi)在自發(fā)性和市場(chǎng)調(diào)節(jié)性外，突出外在強(qiáng)制性和國(guó)家權(quán)力干預(yù)性，私人自治

6、性和公共決策性的結(jié)合，具體包括：立法干預(yù)、司法干預(yù)和行政干預(yù)等。 </p><p>　　具有以上內(nèi)涵的社會(huì)公共性，體現(xiàn)了當(dāng)下時(shí)代要求和社會(huì)需求。標(biāo)志著從個(gè)體本位到國(guó)家本位再到社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變；標(biāo)志著社會(huì)公共利益重于“個(gè)人”和“國(guó)家”的利益；標(biāo)志著全社會(huì)應(yīng)當(dāng)共享共有資源帶來(lái)的成果；標(biāo)志著國(guó)家應(yīng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。從而，可以看出民法和行政法不能完全的和社會(huì)公共性接軌，經(jīng)濟(jì)法卻能很好的體現(xiàn)出社會(huì)公共性的內(nèi)涵和它體現(xiàn)的社

7、會(huì)需求。 </p><p>　　首先，民法是維護(hù)私權(quán)、保護(hù)個(gè)體利益、體現(xiàn)自治的法律，是“個(gè)人本位法”、“私權(quán)本位法”、“意思自治法”。理論中設(shè)定個(gè)體是理性的論斷與現(xiàn)實(shí)社會(huì)中個(gè)體的自私貪欲相違背，從而個(gè)人會(huì)為了爭(zhēng)奪更多的利益而不惜犧牲他人或社會(huì)整理利益；個(gè)人能力高低不同從而獲取的利益多少不等，這會(huì)出現(xiàn)利益的不均等化分配；個(gè)人的意思自治從根本上奪取了國(guó)家宏觀調(diào)控等，這都違背了社會(huì)的公共性從而民法不能體現(xiàn)社會(huì)公共性的；

8、其次，行政法是維護(hù)國(guó)家利益，體現(xiàn)政府國(guó)家意志的法律，是“國(guó)家利益法”、“國(guó)家本位法”“政府管理法”。政府作為國(guó)家的代表機(jī)構(gòu)，在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，政府和被管理者是不平等關(guān)系，政府的權(quán)利過(guò)大或恣意膨脹，或受自體利益的驅(qū)使，從而會(huì)出現(xiàn)政府失靈、政府權(quán)益侵犯?jìng)€(gè)體權(quán)益，這些都體現(xiàn)了與社會(huì)公共性的對(duì)立；最后，經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整經(jīng)濟(jì)生活和領(lǐng)域的法律，注重社會(huì)的整體利益，具有社會(huì)性，是“社會(huì)本位法”、“國(guó)家干預(yù)法”，它一方面對(duì)私權(quán)濫用進(jìn)行控制，另一方面又對(duì)國(guó)家

9、權(quán)力擴(kuò)張進(jìn)行限制，以社會(huì)利益為本位，追求社會(huì)利益最大化。從而經(jīng)濟(jì)法具有社會(huì)公共性的內(nèi)涵，經(jīng)濟(jì)法就是社會(huì)公共性催生的產(chǎn)物。 </p><p>　　農(nóng)村土地整理是在政府指導(dǎo)下由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施的，目的是為了提高土地集約利用率、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展，這過(guò)程體現(xiàn)了功能的社會(huì)性、權(quán)利與義務(wù)的公共性、保護(hù)環(huán)境的公益性、國(guó)家干預(yù)的特點(diǎn)，從而指導(dǎo)農(nóng)村土地整理的法律就應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)公共性，農(nóng)村土地

10、整理法應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。 </p><p><b>　　二、宏觀調(diào)控說(shuō) </b></p><p>　　當(dāng)市場(chǎng)盲目性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈時(shí)，許多學(xué)者開始反思?jí)艛噘Y本主義的缺陷，尤以凱恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出國(guó)家介入市場(chǎng)的必要性；同時(shí)也應(yīng)注意到，國(guó)家在進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)控時(shí)也會(huì)出現(xiàn)政府失靈，加劇市場(chǎng)失靈的困境。此時(shí)，民法和行政法都對(duì)該弊端無(wú)法提出解決之道，從而宏觀調(diào)控順應(yīng)時(shí)代要求而出

11、現(xiàn)，某種意義上說(shuō)， 宏觀調(diào)控法可以看作是政府適當(dāng)參與市場(chǎng)監(jiān)管、調(diào)節(jié)的法律，又是規(guī)制國(guó)家宏觀調(diào)控行為之法。 </p><p>　　從歷史演進(jìn)看，各國(guó)土地整理也正歷經(jīng)宏觀調(diào)控法介入和不斷強(qiáng)化的過(guò)程。近代社會(huì)，在民法理論下，土地權(quán)利為具有絕對(duì)性和排他性的物權(quán)，國(guó)家只義務(wù)去保護(hù)土地私權(quán)義務(wù)，卻無(wú)權(quán)力去干預(yù)私權(quán)。土地整理一方面被單純限制于簡(jiǎn)單的土地合并；另一方面，僅作為限制土地私有權(quán)的例外，以土地權(quán)利人私人行為為主，政府無(wú)

12、權(quán)做出調(diào)控，土地整理相關(guān)法律沒有融入社會(huì)公共價(jià)值理念和宏觀調(diào)控法律理念。從而個(gè)體本位主義的指導(dǎo)下，使得許多國(guó)家的土地整理在缺乏政府的整理規(guī)劃和指導(dǎo)、監(jiān)督下，出現(xiàn)了違背農(nóng)業(yè)生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的后果。如德國(guó)，就出現(xiàn)了大面積的土地資源環(huán)境遭受破壞等窘境。到現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)本位和可持續(xù)發(fā)展理念下，各國(guó)開始注重國(guó)家宏觀調(diào)控的介入，各國(guó)都豐富出臺(tái)相關(guān)的土地整理的宏觀調(diào)控法。而我國(guó)目前幾乎沒有這方面的法律。 </p><p>　

13、　宏觀調(diào)控法和市場(chǎng)規(guī)制法是經(jīng)濟(jì)法的兩大法律制度，宏觀調(diào)控中就包括了對(duì)自然資源環(huán)境的宏觀性、整體性控制，現(xiàn)代社會(huì)中宏觀調(diào)控法已經(jīng)介入到農(nóng)村土地整理領(lǐng)域中，調(diào)整農(nóng)村土地整理的法律當(dāng)然屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。 </p><p>　　三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)混合說(shuō) </p><p>　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)混合學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在混合經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在公、私兩種形式，從而應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)和國(guó)家共同進(jìn)行調(diào)節(jié)；在資源配置中，市場(chǎng)僅起到基礎(chǔ)作用

14、，而國(guó)家對(duì)資源配置起調(diào)節(jié)作用。在理論上，市場(chǎng)自治性的活動(dòng)即純粹的市場(chǎng)行為，是民法范疇的領(lǐng)域；國(guó)家自身運(yùn)行是國(guó)家的活動(dòng)，因此它是行政法的領(lǐng)域；那么，國(guó)家介入市場(chǎng)的領(lǐng)域，必然應(yīng)是經(jīng)濟(jì)法的領(lǐng)域。從而民法是關(guān)于市場(chǎng)和人的法律，行政法是關(guān)于國(guó)家與國(guó)家權(quán)力的法律，經(jīng)濟(jì)法則是關(guān)于市場(chǎng)與國(guó)家結(jié)合的法律。 　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，狹義的資源即為自然資源；資源配置是指在資源稀缺的情況下，通過(guò)一定的方式，在社會(huì)各領(lǐng)域中合理分配有限的資源，以實(shí)現(xiàn)資源的最大利用化，獲

15、得最佳的效益。土地一直是全人類稀缺的資源，而我國(guó)的土地資源更是一直處于數(shù)量稀缺、耕地后備量不足的窘境；20世紀(jì)末期，我國(guó)開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)變，同時(shí)城市化的進(jìn)程中，受市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)，大量的耕地被建設(shè)用地所吞食，土地供求關(guān)系極度惡化。從而我國(guó)的農(nóng)村土地整理在本質(zhì)上就是一次資源配置的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)土地資源總量的供需均衡，達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的最佳效果。 </p><p>　　按照民法是市場(chǎng)和個(gè)

16、人結(jié)合的法律，如果農(nóng)村土地整理屬于民法調(diào)整過(guò)程，那就會(huì)出現(xiàn)土地所有權(quán)人或土地使用人在沒有國(guó)家監(jiān)管控制下，為了一己私利而不顧集體、國(guó)家利益，任意的歸并農(nóng)田、隨意的遷移農(nóng)村居民點(diǎn)、放棄拋荒地的開發(fā)整理等不良后果；而在關(guān)于國(guó)家和國(guó)家權(quán)利的行政法調(diào)控下，則會(huì)出現(xiàn)行政管理權(quán)替代農(nóng)村集體組織所享的自主權(quán)，從而農(nóng)村土地整理會(huì)在政府“政績(jī)”欲望下侵犯農(nóng)村集體的利益；但在市場(chǎng)和國(guó)家結(jié)合的經(jīng)濟(jì)法制度下，農(nóng)村土地整理的過(guò)程是，在國(guó)家監(jiān)管下，市場(chǎng)自我的調(diào)節(jié)，多

17、方權(quán)益相互制約，實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)利益的最大，盡可能的避免了“個(gè)人”、“國(guó)家”侵犯社會(huì)整理利益。從而在經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整下，農(nóng)村土地整理才會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下更好的實(shí)現(xiàn)資源配置。 </p><p>　　從以上的三點(diǎn)分析，再結(jié)合羅艷的《土地整理法律制度研究》和李煉軍的《土地整理的法律研究》，從經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法、價(jià)值目標(biāo)、法律本位、法律關(guān)系主體等角度的分析，筆者認(rèn)為農(nóng)村土地整理法應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟(jì)法部門。 </p>

18、<p>　　農(nóng)村土地整理的范圍之廣，涉及面之大，且經(jīng)濟(jì)法相對(duì)民法和行政法畢竟是產(chǎn)生年代不久的“新法”，農(nóng)村土地整理現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法所不能調(diào)整的問(wèn)題，比如權(quán)屬問(wèn)題，土地整理權(quán)屬調(diào)整包括土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整及在其上設(shè)定的它項(xiàng)權(quán)利調(diào)整。這些由微觀層次的民法調(diào)整更加適宜。還有政府在農(nóng)村土地整理中的管理權(quán)責(zé)，比如地籍管理、土地整理中權(quán)屬登記等，行政法能更好的進(jìn)行調(diào)整。從而農(nóng)村土地整理法首先考慮屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)法

19、所不能調(diào)整的問(wèn)題，應(yīng)該使用其他法律進(jìn)行調(diào)整。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]史際春，鄧峰.經(jīng)濟(jì)法總論[M].北京：法律出版社，1998. </p><p>　　[2]朱景文.中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系：結(jié)構(gòu)、特色和趨勢(shì)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（03）. </p><p>

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