試論農(nóng)村土地整理法的法律屬性

1、<p>　　試論農(nóng)村土地整理法的法律屬性</p><p>　　摘要：土地是我國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，但我國土地日益稀少，人地矛盾更是日益突出，土地整理成為解決問題的關(guān)鍵措施。但我國目前沒有土地整理的專項法律，對土地整理法的法律屬性研究成為立法的關(guān)鍵。對此，試從社會共性、宏觀調(diào)控和市場混合經(jīng)濟的角度確定土地整理法律屬性，為今后的土地整理提供規(guī)范指引。 </p><p>　　關(guān)鍵字：

2、農(nóng)村土地整理；法律屬性；社會共公性；宏觀調(diào)控 </p><p>　　法律部門是法律體系的主干和基本成分，把一國的法律體系劃分為一些部門，又把眾多的法律規(guī)范分門別類地歸入一些部門，這本質(zhì)上是一種人類的認識活動。目前，按照全國人大常委會法工委的分類，我國的法律體系包括七個法律部門，即憲法及其相關(guān)法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟法、社會法和程序法。對于農(nóng)村土地整理法的部門歸屬對我們今后進行土地整理是至關(guān)重要，它影響著今后

3、農(nóng)村土地整理的立法及實施（執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督）的整個過程。 </p><p>　　然而，學(xué)界中對土地整理法的法律屬性爭論不休、沒有一個確定答案。有學(xué)者認為政府參與土地整理從而農(nóng)村土地整理法應(yīng)當(dāng)屬于行政法，有學(xué)者認為因為涉及權(quán)屬調(diào)整而應(yīng)從屬于民法，還有學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟法。筆者贊同第三種觀點，認為土地整理法屬于經(jīng)濟法的范疇。 </p><p><b>　　一、社會公共性

4、</b></p><p>　　在整個社會中，個人是組成元素，但個人具有私有性，如要克服該缺陷，則社會必須具有社會的公共性。社會公共性的內(nèi)涵依照王保樹、邱本的觀點，共有四種內(nèi)涵，即：社會性、公共性、公益性和干預(yù)性。 </p><p>　　第一，社會性，是指從社會公共性范圍的角度出發(fā)，具有普遍性、全局性、大眾性，具體如：社會穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施、宏觀調(diào)控、環(huán)境保護、資源利用等；第二，公用

5、性，是指從社會公共性的屬性出發(fā)，具有公有性、共享性、共同性，具體如：在社會公共性領(lǐng)域內(nèi)活動的主體由私人主體和公共主體共同構(gòu)成；運作的權(quán)力（利）不單有私人權(quán)利，還有公共權(quán)力，等等；第三，公益性，是指從社會公共性的宗旨出發(fā)，指利益所屬的公眾性、利益分配的公平性，利益本位的社會性，具體包括：公共財產(chǎn)、社會分配、社會福利、環(huán)境保護等；第四，干預(yù)性，是指從社會公共性的實現(xiàn)手段出發(fā)，內(nèi)在自發(fā)性和市場調(diào)節(jié)性外，突出外在強制性和國家權(quán)力干預(yù)性，私人自治

6、性和公共決策性的結(jié)合，具體包括：立法干預(yù)、司法干預(yù)和行政干預(yù)等。 </p><p>　　具有以上內(nèi)涵的社會公共性，體現(xiàn)了當(dāng)下時代要求和社會需求。標志著從個體本位到國家本位再到社會本位的轉(zhuǎn)變；標志著社會公共利益重于“個人”和“國家”的利益；標志著全社會應(yīng)當(dāng)共享共有資源帶來的成果；標志著國家應(yīng)對市場進行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。從而，可以看出民法和行政法不能完全的和社會公共性接軌，經(jīng)濟法卻能很好的體現(xiàn)出社會公共性的內(nèi)涵和它體現(xiàn)的社

7、會需求。 </p><p>　　首先，民法是維護私權(quán)、保護個體利益、體現(xiàn)自治的法律，是“個人本位法”、“私權(quán)本位法”、“意思自治法”。理論中設(shè)定個體是理性的論斷與現(xiàn)實社會中個體的自私貪欲相違背，從而個人會為了爭奪更多的利益而不惜犧牲他人或社會整理利益；個人能力高低不同從而獲取的利益多少不等，這會出現(xiàn)利益的不均等化分配；個人的意思自治從根本上奪取了國家宏觀調(diào)控等，這都違背了社會的公共性從而民法不能體現(xiàn)社會公共性的；

8、其次，行政法是維護國家利益，體現(xiàn)政府國家意志的法律，是“國家利益法”、“國家本位法”“政府管理法”。政府作為國家的代表機構(gòu)，在進行社會管理時，政府和被管理者是不平等關(guān)系，政府的權(quán)利過大或恣意膨脹，或受自體利益的驅(qū)使，從而會出現(xiàn)政府失靈、政府權(quán)益侵犯個體權(quán)益，這些都體現(xiàn)了與社會公共性的對立；最后，經(jīng)濟法是調(diào)整經(jīng)濟生活和領(lǐng)域的法律，注重社會的整體利益，具有社會性，是“社會本位法”、“國家干預(yù)法”，它一方面對私權(quán)濫用進行控制，另一方面又對國家

9、權(quán)力擴張進行限制，以社會利益為本位，追求社會利益最大化。從而經(jīng)濟法具有社會公共性的內(nèi)涵，經(jīng)濟法就是社會公共性催生的產(chǎn)物。 </p><p>　　農(nóng)村土地整理是在政府指導(dǎo)下由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實施的，目的是為了提高土地集約利用率、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展，這過程體現(xiàn)了功能的社會性、權(quán)利與義務(wù)的公共性、保護環(huán)境的公益性、國家干預(yù)的特點，從而指導(dǎo)農(nóng)村土地整理的法律就應(yīng)當(dāng)具有社會公共性，農(nóng)村土地

10、整理法應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟法的范疇。 </p><p><b>　　二、宏觀調(diào)控說 </b></p><p>　　當(dāng)市場盲目性導(dǎo)致市場失靈時，許多學(xué)者開始反思壟斷資本主義的缺陷，尤以凱恩斯為代表的經(jīng)濟學(xué)家提出國家介入市場的必要性；同時也應(yīng)注意到，國家在進行市場調(diào)控時也會出現(xiàn)政府失靈，加劇市場失靈的困境。此時，民法和行政法都對該弊端無法提出解決之道，從而宏觀調(diào)控順應(yīng)時代要求而出

11、現(xiàn)，某種意義上說， 宏觀調(diào)控法可以看作是政府適當(dāng)參與市場監(jiān)管、調(diào)節(jié)的法律，又是規(guī)制國家宏觀調(diào)控行為之法。 </p><p>　　從歷史演進看，各國土地整理也正歷經(jīng)宏觀調(diào)控法介入和不斷強化的過程。近代社會，在民法理論下，土地權(quán)利為具有絕對性和排他性的物權(quán)，國家只義務(wù)去保護土地私權(quán)義務(wù)，卻無權(quán)力去干預(yù)私權(quán)。土地整理一方面被單純限制于簡單的土地合并；另一方面，僅作為限制土地私有權(quán)的例外，以土地權(quán)利人私人行為為主，政府無

12、權(quán)做出調(diào)控，土地整理相關(guān)法律沒有融入社會公共價值理念和宏觀調(diào)控法律理念。從而個體本位主義的指導(dǎo)下，使得許多國家的土地整理在缺乏政府的整理規(guī)劃和指導(dǎo)、監(jiān)督下，出現(xiàn)了違背農(nóng)業(yè)生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的后果。如德國，就出現(xiàn)了大面積的土地資源環(huán)境遭受破壞等窘境。到現(xiàn)代社會中，社會本位和可持續(xù)發(fā)展理念下，各國開始注重國家宏觀調(diào)控的介入，各國都豐富出臺相關(guān)的土地整理的宏觀調(diào)控法。而我國目前幾乎沒有這方面的法律。 </p><p>　

13、　宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法是經(jīng)濟法的兩大法律制度，宏觀調(diào)控中就包括了對自然資源環(huán)境的宏觀性、整體性控制，現(xiàn)代社會中宏觀調(diào)控法已經(jīng)介入到農(nóng)村土地整理領(lǐng)域中，調(diào)整農(nóng)村土地整理的法律當(dāng)然屬于經(jīng)濟法的范疇。 </p><p>　　三、市場經(jīng)濟混合說 </p><p>　　市場經(jīng)濟混合學(xué)說認為，在混合經(jīng)濟中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在公、私兩種形式，從而應(yīng)當(dāng)由市場和國家共同進行調(diào)節(jié)；在資源配置中，市場僅起到基礎(chǔ)作用

14、，而國家對資源配置起調(diào)節(jié)作用。在理論上，市場自治性的活動即純粹的市場行為，是民法范疇的領(lǐng)域；國家自身運行是國家的活動，因此它是行政法的領(lǐng)域；那么，國家介入市場的領(lǐng)域，必然應(yīng)是經(jīng)濟法的領(lǐng)域。從而民法是關(guān)于市場和人的法律，行政法是關(guān)于國家與國家權(quán)力的法律，經(jīng)濟法則是關(guān)于市場與國家結(jié)合的法律。 　　在經(jīng)濟學(xué)中，狹義的資源即為自然資源；資源配置是指在資源稀缺的情況下，通過一定的方式，在社會各領(lǐng)域中合理分配有限的資源，以實現(xiàn)資源的最大利用化，獲

15、得最佳的效益。土地一直是全人類稀缺的資源，而我國的土地資源更是一直處于數(shù)量稀缺、耕地后備量不足的窘境；20世紀末期，我國開始從計劃經(jīng)濟體系向市場經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)變，同時城市化的進程中，受市場利益的驅(qū)動，大量的耕地被建設(shè)用地所吞食，土地供求關(guān)系極度惡化。從而我國的農(nóng)村土地整理在本質(zhì)上就是一次資源配置的過程，實現(xiàn)土地資源總量的供需均衡，達到耕地占補平衡和耕地總量動態(tài)平衡的最佳效果。 </p><p>　　按照民法是市場和個

16、人結(jié)合的法律，如果農(nóng)村土地整理屬于民法調(diào)整過程，那就會出現(xiàn)土地所有權(quán)人或土地使用人在沒有國家監(jiān)管控制下，為了一己私利而不顧集體、國家利益，任意的歸并農(nóng)田、隨意的遷移農(nóng)村居民點、放棄拋荒地的開發(fā)整理等不良后果；而在關(guān)于國家和國家權(quán)利的行政法調(diào)控下，則會出現(xiàn)行政管理權(quán)替代農(nóng)村集體組織所享的自主權(quán)，從而農(nóng)村土地整理會在政府“政績”欲望下侵犯農(nóng)村集體的利益；但在市場和國家結(jié)合的經(jīng)濟法制度下，農(nóng)村土地整理的過程是，在國家監(jiān)管下，市場自我的調(diào)節(jié)，多

17、方權(quán)益相互制約，實現(xiàn)整體社會利益的最大，盡可能的避免了“個人”、“國家”侵犯社會整理利益。從而在經(jīng)濟法的調(diào)整下，農(nóng)村土地整理才會在市場經(jīng)濟體制下更好的實現(xiàn)資源配置。 </p><p>　　從以上的三點分析，再結(jié)合羅艷的《土地整理法律制度研究》和李煉軍的《土地整理的法律研究》，從經(jīng)濟法調(diào)整對象、調(diào)整方法、價值目標、法律本位、法律關(guān)系主體等角度的分析，筆者認為農(nóng)村土地整理法應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟法部門。 </p>

18、<p>　　農(nóng)村土地整理的范圍之廣，涉及面之大，且經(jīng)濟法相對民法和行政法畢竟是產(chǎn)生年代不久的“新法”，農(nóng)村土地整理現(xiàn)實實踐中，當(dāng)然會出現(xiàn)經(jīng)濟法所不能調(diào)整的問題，比如權(quán)屬問題，土地整理權(quán)屬調(diào)整包括土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整及在其上設(shè)定的它項權(quán)利調(diào)整。這些由微觀層次的民法調(diào)整更加適宜。還有政府在農(nóng)村土地整理中的管理權(quán)責(zé)，比如地籍管理、土地整理中權(quán)屬登記等，行政法能更好的進行調(diào)整。從而農(nóng)村土地整理法首先考慮屬于經(jīng)濟法范疇，但對于經(jīng)濟法

19、所不能調(diào)整的問題，應(yīng)該使用其他法律進行調(diào)整。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]史際春，鄧峰.經(jīng)濟法總論[M].北京：法律出版社，1998. </p><p>　　[2]朱景文.中國特色社會主義法律體系：結(jié)構(gòu)、特色和趨勢[J].中國社會科學(xué)，2011（03）. </p><p>

20、;　　[3]王保樹，邱本.經(jīng)濟法與社會公共性論綱[J]. 西北政法學(xué)院學(xué)報，2000（03）. </p><p>　　[4]趙際紅.論宏觀調(diào)控立法的理論基礎(chǔ)和法律淵源[J].中共中央黨校學(xué)報，2007（03）. </p><p>　　[5]郭潔.土地整理過程中宏觀調(diào)控法律問題研究[J].中國法學(xué)，2003（06）. </p><p>　　[6]李昌麒，岳彩申，葉明.