全面風(fēng)險管理視角下國庫事后監(jiān)督體系改革研究

1、<p>　　全面風(fēng)險管理視角下國庫事后監(jiān)督體系改革研究</p><p>　　[摘 要]如何加強國庫監(jiān)督，確保國庫資金安全高效運轉(zhuǎn)，中國人民銀行多年來做了許多有益的探索。目前來看，國庫事后監(jiān)督主要履行的是“事后復(fù)核”功能，監(jiān)督時效存在滯后性。文章在分析國庫事后監(jiān)督體系現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，借鑒商業(yè)銀行先進經(jīng)驗，從全面風(fēng)險管理（ERM）的視角，對國庫事后監(jiān)督體系的總體框架進行設(shè)計，形成貫穿于所有業(yè)務(wù)和人員的持續(xù)實施監(jiān)

2、督過程，建立起以流程監(jiān)控和風(fēng)險導(dǎo)向為主的新一代監(jiān)督體系。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]國庫；事后監(jiān)督；全面風(fēng)險管理；體系改革 </p><p>　　10 13939/j cnki zgsc 2015 51 194 </p><p><b>　　1 引 言 </b></p><p>　　近年來，隨著財稅體制改革和國庫服

3、務(wù)領(lǐng)域的拓展，國庫資金收支總量快速增大，國庫業(yè)務(wù)種類逐漸增加。同時，隨著《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）》、《國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）》和《國庫管理信息系統(tǒng)（TIMS）》（“3T”）等系統(tǒng)相繼上線運行，并與大、小額支付系統(tǒng)對接，基本實現(xiàn)了財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集中處理、信息資源共享，國庫核算資金運轉(zhuǎn)體系從封閉向開放轉(zhuǎn)變，國庫資金風(fēng)險點也隨之變化，且總體呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、隱蔽化的趨勢。目前來看，國庫事后監(jiān)督基本上限于對國庫業(yè)務(wù)操

4、作結(jié)果的監(jiān)督，主要是對已經(jīng)完成的憑證、賬表、登記簿等資料進行復(fù)核，查找違規(guī)操作和業(yè)務(wù)差錯，進而督促整改，仍未實現(xiàn)實時監(jiān)督。本文通過分析國庫事后監(jiān)督的現(xiàn)狀、不足，在借鑒商業(yè)銀行先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從全面風(fēng)險管理的視角，探索新型國庫事后監(jiān)督體系的總體框架與運行機制，從根本上改變當(dāng)前重結(jié)果復(fù)核、輕風(fēng)險控制的簡單監(jiān)督模式，最終實現(xiàn)國庫事后監(jiān)督體系的全面風(fēng)險管理和動態(tài)實時監(jiān)督。 </p><p>　　2 理論基礎(chǔ)及應(yīng)用實踐

5、</p><p>　　2 1 全面風(fēng)險管理概念及框架 </p><p>　　全面風(fēng)險管理（Enterprise Risk Management，ERM）是指管理主體圍繞總體經(jīng)營目標(biāo)，通過在管理的各個環(huán)節(jié)和經(jīng)營過程中執(zhí)行風(fēng)險管理的基本流程，培育良好的風(fēng)險管理文化，建立健全全面風(fēng)險管理體系。ERM是20世紀90年代以來國際上興起的一種新的風(fēng)險管理模式，它是隨著內(nèi)部控制理論的不斷完善和升級而發(fā)展

6、起來的，2004年美國COSO發(fā)布《企業(yè)風(fēng)險管理――整體框架》。COSO的ERM框架是個三維立體的框架，如圖1所示。 </p><p>　　圖1 ERM框架示意 </p><p>　　第一維度（上面維度）是目標(biāo)體系，包括四類目標(biāo)：戰(zhàn)略目標(biāo)、運營目標(biāo)、報告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)；第二維度（正面維度）是管理要素，包括八個構(gòu)成要素：內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對、控制活動、信息與溝通、

7、監(jiān)督；第三維度（側(cè)面維度）是主體單元，包括公司層面、分支機構(gòu)、業(yè)務(wù)單位、子公司四個層面。 </p><p>　　從實踐來看，ERM的具體運作就是以公司的治理機構(gòu)和全體職工為主體，貫穿企業(yè)的整個經(jīng)營管理活動，針對企業(yè)的所有層次和部門，重點關(guān)注風(fēng)險領(lǐng)域，識別可能影響企業(yè)的潛在事項，分析各種風(fēng)險事項，將風(fēng)險控制在風(fēng)險偏好的范圍之內(nèi)。 </p><p>　　2 2 ERM理念在商業(yè)銀行會計核算監(jiān)督

8、模式中的應(yīng)用 </p><p>　　2 2 1 監(jiān)督方式和手段大量采用先進的信息技術(shù) </p><p>　　商業(yè)銀行監(jiān)管管理體系一般由總行統(tǒng)一設(shè)計，采用計算機監(jiān)督與人工監(jiān)督相結(jié)合的方式，但主要以計算機監(jiān)督為主；一般不實施全面監(jiān)督，而是開展以風(fēng)險控制為導(dǎo)向的重點審核；對于監(jiān)測模型以外的業(yè)務(wù)，根據(jù)可控風(fēng)險暴露水平的高低實行抽檢。 </p><p>　　2 2 2 風(fēng)險識

9、別與監(jiān)控實時跟進、重點突出 </p><p>　　一是全面分析各類風(fēng)險，建立風(fēng)險模型庫，分類監(jiān)控網(wǎng)點業(yè)務(wù)風(fēng)險；二是對重點或可疑業(yè)務(wù)實行實時監(jiān)督。使用遠程實時監(jiān)控系統(tǒng)，對重點業(yè)務(wù)通過后臺監(jiān)督人員授權(quán)，對可疑業(yè)務(wù)推送后臺進行核實等手段，實現(xiàn)實時監(jiān)控；三是對網(wǎng)點大額現(xiàn)金業(yè)務(wù)，由網(wǎng)點主管實時授權(quán)；四是對已完成業(yè)務(wù)次日再次進行抽樣監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果對可疑或需關(guān)注業(yè)務(wù)進行核實或追溯。商業(yè)銀行的事后監(jiān)督突破了傳統(tǒng)賬務(wù)監(jiān)督的范圍

10、，監(jiān)督觸角由非現(xiàn)場賬務(wù)監(jiān)督向?qū)崟r監(jiān)督延伸，監(jiān)督效能由查漏補缺向全面風(fēng)險監(jiān)控轉(zhuǎn)型。 </p><p>　　2 2 3 監(jiān)督結(jié)果充分利用 </p><p>　　商業(yè)銀行將監(jiān)督結(jié)果用來促進問題整改以及作為網(wǎng)點風(fēng)險控制水平的考核依據(jù)。商業(yè)銀行在每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和每個風(fēng)險點均設(shè)置交叉檢查和重點監(jiān)督制度，由會計管理部門（或事后監(jiān)督部門）制訂會計業(yè)務(wù)考核制度，由事后監(jiān)督部門負責(zé)考核，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要求立

11、即整改，存在異議的報會計管理部門協(xié)調(diào)或裁定，并根據(jù)考核制度給予相應(yīng)的處罰。 </p><p>　　本文認為經(jīng)過幾十年的實踐發(fā)展，出于對國庫業(yè)務(wù)的獨特性以及監(jiān)督體系改造升級的收益成本考慮，不能簡單照搬全面風(fēng)險管理框架，而應(yīng)堅持逐步落實全面風(fēng)險管理理念的思路，對其框架借鑒性應(yīng)用，這也是本文的主導(dǎo)思想。 </p><p>　　3 我國國庫事后監(jiān)督體系演變及存在的不足 </p>&l

12、t;p>　　3 1 當(dāng)前國庫事后監(jiān)督運行體系 </p><p>　　當(dāng)前國庫會計核算系統(tǒng)與處理流程如圖2所示。從圖中可以看出，國庫會計核算流程以TCBS系統(tǒng)（國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）為中心，連接財稅、海關(guān)、商業(yè)銀行和納稅人，通過TIPS系統(tǒng)（國庫信息處理系統(tǒng)）、支付系統(tǒng)（包括大小額支付系統(tǒng)、同城清算系統(tǒng)等），處理預(yù)算收支以及其他國庫核算業(yè)務(wù)，全部處理完畢后，將形成的憑證、賬表資料交給事后監(jiān)督進行“再復(fù)核”。也

13、就是說，事后監(jiān)督并未參與會計核算流程，只是對已形成的核算資料進行事后復(fù)核，然后整理裝訂會計檔案。 </p><p>　　圖2 當(dāng)前國庫事后監(jiān)督運行體系 </p><p>　　3 2 當(dāng)前國庫事后監(jiān)督體系的不足 </p><p>　　3 2 1 缺乏統(tǒng)一的全國性國庫監(jiān)督體系 </p><p>　　一是管理體制缺乏系統(tǒng)性。從縱向來看，總行沒有專門

14、的監(jiān)督管理部門，其管理職能由會計司負責(zé)；從橫向來看，有的事后監(jiān)督部門與國庫部門同屬一個分管行長領(lǐng)導(dǎo)，有的則由不同的行長分管；二是未開發(fā)統(tǒng)一的監(jiān)督系統(tǒng)?？傂惺冀K未統(tǒng)一開發(fā)國庫監(jiān)督系統(tǒng)，在TCBS系統(tǒng)（會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）中也無監(jiān)督模塊或預(yù)留監(jiān)督接口；三是制度建設(shè)薄弱，無統(tǒng)一的可操作規(guī)范；四是風(fēng)險評價粗略，無統(tǒng)一的細化評價標(biāo)準(zhǔn)。致使各地對于發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險，只能根據(jù)自己的判斷與理解進行歸類。 　　3 2 2 風(fēng)險監(jiān)督不能貫徹于業(yè)務(wù)流程中 <

15、/p><p>　　如圖2所示，國庫事后監(jiān)督的模式設(shè)計，將事后監(jiān)督排除在了國庫會計核算流程之外，在無法參與會計核算環(huán)節(jié)的情況下，風(fēng)險監(jiān)督只是事后監(jiān)督人員對已完成會計核算憑證、賬表資料等有關(guān)重點業(yè)務(wù)、重要環(huán)節(jié)、重要時點的特別關(guān)注，仍然屬于事后復(fù)核范疇，對于風(fēng)險的發(fā)生與控制無法及時發(fā)現(xiàn)并進行干預(yù)。 </p><p>　　3 2 3 監(jiān)督時效存在滯后性 </p><p>　　目

16、前國庫事后監(jiān)督仍停留在人工監(jiān)督階段，對憑證、賬表資料的審核，仍然依賴監(jiān)督人員手工翻閱憑證、核對賬表。而且監(jiān)督人員只能在核算全部完成后能對核算資料進行審核、復(fù)核，時效性滯后明顯。監(jiān)督時間最快為國庫業(yè)務(wù)結(jié)束后的次工作日（T+1），對于實行集中監(jiān)督的縣支行，受地理環(huán)境、交通條件、憑證傳遞手段等因素的影響，監(jiān)督時間可能是“T+N（N≥1）”，此時即使發(fā)現(xiàn)差錯，相關(guān)資金也早已劃撥完畢，形成了風(fēng)險事實。 </p><p>　

17、　4 全面風(fēng)險管理視角下的全新國庫事后監(jiān)督體系設(shè)計 </p><p><b>　　4 1 設(shè)計原則 </b></p><p>　　本文認為人民銀行應(yīng)借鑒商業(yè)銀行核算監(jiān)督的成功經(jīng)驗，結(jié)合全面風(fēng)險管理（ERM）理論，按照“頂層設(shè)計、統(tǒng)一管理、風(fēng)險可控、突出信息技術(shù)”原則，建立全新的國庫事后監(jiān)督體系。其中：頂層設(shè)計是指由總行統(tǒng)一設(shè)計、開發(fā)國庫監(jiān)督系統(tǒng)；統(tǒng)一管理是指由總行統(tǒng)一

18、開發(fā)系統(tǒng)、統(tǒng)一制度管理、統(tǒng)一風(fēng)險評估、統(tǒng)一結(jié)果處理；風(fēng)險控制是指國庫事后監(jiān)督應(yīng)真正實現(xiàn)以風(fēng)險監(jiān)督為主，對于風(fēng)險點能夠做到及時發(fā)現(xiàn)、處理，置風(fēng)險于可控范圍之內(nèi)；突出信息技術(shù)是指大量應(yīng)用信息技術(shù)，實現(xiàn)風(fēng)險事件的自動篩選，同時提高監(jiān)督效率。 </p><p><b>　　4 2 模式選擇 </b></p><p>　　為順應(yīng)國庫核算系統(tǒng)的發(fā)展趨勢，國庫事后監(jiān)督實行集中監(jiān)督模

19、式?？梢约兄林行闹袑蛹?，在現(xiàn)有機構(gòu)和人員條件下，由中支國庫部門單獨設(shè)立事后監(jiān)督崗位行使職能；也可以借鑒部分商業(yè)銀行的做法，分行層級成立監(jiān)督中心，將部分重要業(yè)務(wù)集中至分行層級監(jiān)督，其余業(yè)務(wù)由中支負責(zé)監(jiān)督。 </p><p><b>　　4 3 具體設(shè)計 </b></p><p>　　4 3 1 全面識別與評估風(fēng)險點，建立風(fēng)險模型數(shù)據(jù)庫 </p><

20、;p>　　對國庫會計風(fēng)險進行全面分析、分類，建立完善國庫會計風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，并設(shè)定觸發(fā)風(fēng)險點的臨界值，一旦發(fā)生風(fēng)險，由系統(tǒng)自動篩選并推送至監(jiān)督系統(tǒng)進行實時監(jiān)督。由于國庫資金核算要求絕對安全且不以盈利為目標(biāo)，所以對國庫業(yè)務(wù)核算產(chǎn)生影響的潛在事項均為風(fēng)險類，可按照風(fēng)險性質(zhì)進行分類，分為管理風(fēng)險、操作風(fēng)險、外部風(fēng)險三類。然后對已識別的風(fēng)險事項進行評估，用于監(jiān)督系統(tǒng)對各級國庫核算業(yè)務(wù)的考核。 </p><p>　　4

21、3 2 在TCBS系統(tǒng)中嵌入監(jiān)督模塊或單獨開發(fā)監(jiān)督系統(tǒng) </p><p>　　若實現(xiàn)對風(fēng)險事件的實時監(jiān)督，必須能夠?qū)崿F(xiàn)對TCBS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的實時共享或讀取。因此，對于監(jiān)督系統(tǒng)的設(shè)計，可以考慮借鑒ACS系統(tǒng)（中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）的設(shè)計，在TCBS系統(tǒng)內(nèi)部建立一個監(jiān)督模塊；或者單獨開發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)，通過加密接口等方式實現(xiàn)對TCBS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享或?qū)崟r訪問?？傊?，在功能設(shè)計上滿足監(jiān)督系統(tǒng)對TCBS數(shù)據(jù)的需要。另外，

22、監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)實時監(jiān)督功能，TCBS系統(tǒng)應(yīng)對監(jiān)督人員進行授權(quán)，當(dāng)特定條件的風(fēng)險事件發(fā)生并推送至監(jiān)督模塊或系統(tǒng)時，監(jiān)督人員擁有是否允許業(yè)務(wù)繼續(xù)進行處理的權(quán)限，即監(jiān)督人員監(jiān)督通過，該業(yè)務(wù)返回核算人員繼續(xù)后續(xù)處理。若監(jiān)督不通過，則該業(yè)務(wù)中止，返回核算人員重新審核。通過實施監(jiān)督，監(jiān)督人員可以參與到核算流程中，避免了監(jiān)督滯后的問題。 </p><p>　　4 3 3 更新升級配套措施，提高事后監(jiān)督的時效性 </p>

23、;<p>　　改變現(xiàn)有的核算資料紙質(zhì)傳遞與保管的現(xiàn)狀，將需要監(jiān)督的會計資料，在業(yè)務(wù)處理時，通過高速掃描技術(shù)，全部轉(zhuǎn)化成電子圖像信息存入計算機，并自動與相關(guān)業(yè)務(wù)處理生成聯(lián)系流水供比對。需要實時監(jiān)督的重要業(yè)務(wù)，掃描圖像與業(yè)務(wù)處理信息一起，同步供事后監(jiān)督人員調(diào)閱，其他業(yè)務(wù)可以批量供事后監(jiān)督人員當(dāng)日或次日調(diào)閱。事后監(jiān)督人員在各自的終端上即可通過讀取數(shù)據(jù)庫中的記錄，審核會計憑證及其他資料，大大解決由于紙質(zhì)憑證的傳遞所帶來的監(jiān)督時效上

24、的滯后性。其中，中支及縣支行的重要業(yè)務(wù)實現(xiàn)“T+0”，其他業(yè)務(wù)實現(xiàn)“T+0”或“T+1”，大大提高風(fēng)險防控的效率。 </p><p>　　4 3 4 監(jiān)督成果網(wǎng)上反饋，風(fēng)險控制水平自動歸集計算 </p><p>　　監(jiān)督人員對于在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，除實時監(jiān)督、實時反饋的外，其他的也要及時通過監(jiān)督系統(tǒng)網(wǎng)上反饋，以便核算人員及時整改。而監(jiān)督成果更重要的應(yīng)用是：通過監(jiān)督結(jié)果，發(fā)現(xiàn)國庫會計管理

25、與核算中的疏漏與薄弱環(huán)節(jié)，并提示采取有針對性的措施，確保國庫資金安全底線。建立風(fēng)險模型數(shù)據(jù)庫時，已按照一定的方法對各類風(fēng)險進行了分類與權(quán)重設(shè)定，因此，監(jiān)督系統(tǒng)可以根據(jù)日常監(jiān)督結(jié)果，自動歸集計算各國庫核算主體的風(fēng)險控制水平（以分值表示），并提供分類計算依據(jù)，使得各級國庫充分掌握風(fēng)險點，便于采取針對性改進措施。另外，監(jiān)督部門也可以根據(jù)監(jiān)督結(jié)果分值高低，設(shè)定對其所對應(yīng)的國庫核算主體的關(guān)注程度。如設(shè)定風(fēng)險控制水平Y(jié)∈{95，100}，可以認定為

26、安全；Y∈{90，95}，關(guān)注；Y∈{85，90}，重點關(guān)注；Y∈{0，85}，危險。對于風(fēng)險控制水平低的，可采取現(xiàn)場監(jiān)督、加大抽查力度等措施，促其提升監(jiān)督水平，保證國庫業(yè)務(wù)安全運行。 </p><p>　　4 3 5 監(jiān)督體系改革中可借鑒其他領(lǐng)域先進經(jīng)驗 </p><p>　　如工商銀行業(yè)務(wù)集中處理系統(tǒng)，對于大部分對公業(yè)務(wù)，采取設(shè)立業(yè)務(wù)處理中心，各網(wǎng)點對憑證掃描、切片傳輸至總中心，由總中

27、心業(yè)務(wù)人員分別錄入要素處理的方式。人民銀行ACS系統(tǒng)（中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）也是采用這樣的設(shè)計，對于所有業(yè)務(wù)，各網(wǎng)點只是對憑證進行掃描上傳，不進行賬務(wù)處理。另外，印鑒是確定支付憑證是否合規(guī)的重要因素，但國庫對于印鑒的審核仍然采用人工肉眼鑒別的方式，效率低，而且可能存在因疏忽等原因造成的審核失誤，建議應(yīng)用電子驗印系統(tǒng)，以提高其效率和可靠性。 </p><p><b>　　5 結(jié) 論 </b&

28、gt;</p><p>　　在當(dāng)前國庫業(yè)務(wù)處理高度集中、高度電子化，資金流通即時到賬，風(fēng)險形式多樣且隱蔽性更強的狀況下，國庫事后監(jiān)督還停留在人工翻閱審核憑證階段，時效性滯后，不能很好地適應(yīng)控制風(fēng)險、保障資金安全的要求。因此，本文在借鑒商業(yè)銀行會計監(jiān)督體系先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將全面風(fēng)險管理（ERM）框架的風(fēng)控理念嵌入國庫事后監(jiān)督體系，按照“頂層設(shè)計、統(tǒng)一管理、風(fēng)險可控、突出信息技術(shù)”原則，改革升級國庫事后監(jiān)督體系，將

29、風(fēng)險的監(jiān)督與控制貫穿于國庫核算流程的每一個環(huán)節(jié)中，同時根據(jù)監(jiān)督結(jié)果對核算主體的風(fēng)險控制水平進行評價，實施分級管理，徹底改變當(dāng)前國庫事后監(jiān)督的落后狀態(tài)，真正發(fā)揮其對于國庫資金風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)、控制、預(yù)警和管理作用，確保國庫資金運行安全。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]侯金鳳 事后監(jiān)督視角下的國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險狀況及防范對策[J].金融