城鄉(xiāng)公共服務的互動機制研究

1、<p>　　城鄉(xiāng)公共服務的互動機制研究</p><p>　　內容摘要：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中，公共服務的機制運行須以協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)均等為準則，從政府決策、財力投入、居民參與以及監(jiān)督問責的“四維”視角設計：決策視角突出城鄉(xiāng)決策力平等，投入視角強調激勵和引導，參與視角體現(xiàn)均衡轉移，監(jiān)督視角重在問責處罰，以此形成城鄉(xiāng)公共服務一體化的互動機制。 </p><p>　　關鍵詞：“四維”視角 城鄉(xiāng)公

2、共服務 互動機制 </p><p>　　城鄉(xiāng)公共服務非均衡化原因 </p><p>　?。ㄒ唬┏青l(xiāng)背后的“身份差別” </p><p>　　不同的社會制度及社會體制下，在不同的“身份”背后所潛藏的是與之相對應的政治、經(jīng)濟以及對公共資源享有多少的利益。新中國成立以來，以典型的戶籍制度而論，在城鄉(xiāng)二元結構背景下，戶籍背后所依附的住房、教育、醫(yī)療以及公共交通設施、公共文化

3、設施等構成了城鄉(xiāng)居民、不同行業(yè)居民之間在公共服務非均衡化上的最明顯特征。這種基于“身份差別”背后的社會資源差別所導致的事實上的社會不公平可能成為影響社會問題的長期因素。因此，無論從歷史范疇來看，還是從現(xiàn)實角度來看，“身份論”背后的差別化是導致公共服務非均衡化的首要原因。 </p><p>　?。ǘw制層面的“安排差異” </p><p>　　一是中國各級政府之間的職責劃分不清，不規(guī)范，導

4、致基本公共服務的事權主要由縣鄉(xiāng)基層財政來承擔，而財力與事權卻不相匹配，造成公共服務支出的不足（安體富，2007）。二是由于中國在分配體制上向城市傾斜，城市人口擁有更多的社會財富，比如公共醫(yī)療、公園、公共交通等，因而城市人比農(nóng)村人口更富有的同時，也享受了更多的政府公共服務（呂煒等，2010）。三是中國式分權以及以經(jīng)濟建設為核心的政府職能異化作為主要內容的體制安排，在維持中國經(jīng)濟高速增長的同時，構成了阻礙政府服務性支出的體制性障礙，進而導致

5、公共服務資源配置的失衡（沈凌等，2009）。顯然，中國在民生改善領域存在體制障礙，這種阻礙與維持中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的體制安排相關。 </p><p>　?。ㄈ┴斦謾鄬用娴摹把氲卣町悺?</p><p>　　由于公共資源的有限性，因此在不同支出項目之間的配置便存在競爭關系，如果配置到某一類公共品上的資源過多，則用于其他項目的公共資源勢必會受到影響，由此可能會導致政府內部公共資源配置

6、的無效率狀態(tài)，進而導致基本公共服務的非均衡化狀態(tài)。財政對公共服務的支出不僅僅限于公共項目的類別支出（龔鋒，2008），從公共財政的角度出發(fā)，轉移支付作為一種重要的財政制度，對于區(qū)域間的公共服務支出將同樣導致公共服務非均衡化。 </p><p>　?。ㄋ模?zhàn)略層面的“發(fā)展差異” </p><p>　　中國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略在本質上屬于差異化發(fā)展戰(zhàn)略，即在區(qū)域發(fā)展呈不協(xié)調分布狀態(tài)下，各區(qū)域基于

7、自身所處區(qū)位、發(fā)展基礎和資源條件分析發(fā)展中的各項要素，在戰(zhàn)略選擇中確立自己的優(yōu)勢和特色，把特色變?yōu)楦偁巸?yōu)勢，形成核心競爭力?！鞍l(fā)展差異”戰(zhàn)略下的公共服務非均衡化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是地區(qū)間發(fā)展戰(zhàn)略的差異；二是城鄉(xiāng)非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略。非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的慣性推動促使城鄉(xiāng)差距不斷擴大。非均衡發(fā)展戰(zhàn)略不僅使城市的產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，而且城市的各種基礎設施也不斷加強，因此導致城鄉(xiāng)之間公共服務方面的差距擴大。 </p><p>　　

8、城鄉(xiāng)公共服務互動機制框架 </p><p>　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展本質上需要城鄉(xiāng)的協(xié)調互動發(fā)展，在公共服務上則體現(xiàn)為城鄉(xiāng)均等化，因此，基于協(xié)調發(fā)展和均等化的城鄉(xiāng)公共服務互動機制，一方面有助于深化對公共服務一體化促進城鄉(xiāng)一體化機制形成與發(fā)展的認識，另一方面有助于全面掌握城鄉(xiāng)公共服務一體化機制的特征和變化規(guī)律，從而有助于維護、改革和完善現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共服務機制，并確保城鄉(xiāng)公共服務促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革與發(fā)展的良好運行。從實踐角度看

9、，盡管一直以來城鄉(xiāng)基本公共服務的發(fā)展經(jīng)歷了一個政府投入不斷加大、水平不斷提升的過程（曾國平等，2011）。然而，城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展的制度障礙一直存在。這不僅與中國長期的城鄉(xiāng)“二元”結構有關，而且與政府公共服務提供的城鄉(xiāng)決策機制相關。而穩(wěn)步提高政府公共服務支出的規(guī)模、改善基本公共服務促進社會民生發(fā)展并城鄉(xiāng)差異，客觀上還要求建立起公共服務均等化的央地政府博弈的財政投入機制、從居民需求出發(fā)的參與機制以及相應的監(jiān)督機制?；谏鲜雠袛?，筆者從

10、“四維”視角，即決策視角、投入視角、參與視角以及監(jiān)督視角建構城鄉(xiāng)公共服務互動運行的機制框架（見圖1）。 </p><p>　　“四維”下的城鄉(xiāng)公共服務互動機制 </p><p>　　（一）城鄉(xiāng)一體化互動的決策機制 </p><p>　　就全社會而言，公共需求的快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為中國新階段的突出矛盾。而農(nóng)村公共服務的不足與公共資源城鄉(xiāng)空間

11、分布的不均衡，已經(jīng)成為制約城鄉(xiāng)一體化機制運行的關鍵性因素。中國現(xiàn)行農(nóng)村財政資金投入管理體制的主要特點是：按照事權和財權劃分，各級財政承擔本級農(nóng)村財政支出的管理，中央財政同時負責全國農(nóng)村財政政策的制定以及重要農(nóng)業(yè)財政專項資金管理制度的制定。上一級財政對下一級農(nóng)村財政支出管理負有指導的責任，按政府機構的設置和職能劃分，農(nóng)村財政支出分塊管理。 </p><p>　　依據(jù)國務院發(fā)展研究中心（2012）的調查統(tǒng)計表明，政府

12、對農(nóng)村的投入渠道多且混亂。這種管理模式存在的突出問題是各級事權劃分不明確，資金使用范圍模糊，資金分塊管理，使有限的資金不能形成整體合力；政出多門，監(jiān)督不力，農(nóng)業(yè)資金流失嚴重，從而大大削減了農(nóng)村財政資金投入規(guī)模與水平，不利于效率的提高與區(qū)域差異的縮小。該問題的出現(xiàn)與農(nóng)村財政資金投入的決策機制密切相關。長期以來，中國農(nóng)村財政資金投入決策過分偏重于經(jīng)驗性決策機制，且與城市財政資金的投入分割。在中國城鄉(xiāng)差異不斷擴大的現(xiàn)實情況下，這種基于計劃性、

13、經(jīng)驗型的決策模式已經(jīng)表現(xiàn)出來越來越多的不適應性。尤其在相關城鄉(xiāng)的決策過程中，城市群體與農(nóng)村群體或者是城市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)村）政府在基于對城市和農(nóng)村公共服務投資收益的不同，從而使得在決策這一層面上農(nóng)村弱勢于城市。如果政策的農(nóng)村決策力大于城市決策力的情況下，那么就有可能制定有利于農(nóng)村導向的公共政策。因此，有必要構建基于決策視角的城鄉(xiāng)公共服務一體化機制。 　?。ǘ┏青l(xiāng)公共服務互動的投入機制 </p><p>　　一是

14、公共服務的企業(yè)投資機制。公共服務的投入并不僅限于政府，公共經(jīng)濟主體的多元化促使公共服務投入主體也呈多元化趨勢。在越來越多的實踐中，私人部門、社區(qū)、第三部門和國際組織等主體也參與到了公共服務的活動中。在成熟、完備的市場經(jīng)濟環(huán)境中，企業(yè)往往通過投入公共服務項目的方式為政府或社會提供公益類的服務，尤其是對于農(nóng)村的公共基礎設施的投入，不僅需要政府主導，同時更需要企業(yè)的資金投入。企業(yè)之所以對公共品或公共服務投入較少，一方面源于政府對于公共事業(yè)的政

15、策管制，另一方面因公共服務的公益性很難吸引企業(yè)的進入。因此，這就需要政府對企業(yè)的投資或投入進行補貼；目前，在中國發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)的政府購買公共服務的行為是這一機制的集中體現(xiàn)，這將進一步完善公共服務的供給體系。 </p><p>　　二是公共服務的政府投入機制。在“中國式分權”的體制下，由于中央政府和地方政府在職能權力、財政能力、管轄區(qū)域等方面的不同，所以提供公共服務的內容和方式也不同。一般而言，涉及全國性、普遍性的公

16、共服務由中央政府提供，如公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品，國防、外交等；而地方政府根據(jù)其財力及民眾需求的不同一般提供本轄區(qū)內居民所需要的公共服務，如公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等基本公共服務。在委托-代理的財政體制或制度體系下，中央政府和地方政府往往是財政“博弈”的主體。由于信息的不對稱性使得委托人不知道代理人的私人信息，不完全了解后者的行為模式，因此有必要對代理人進行激勵，以刺激其努力為委托人的利益工作。中國中央政府與地方政府之間存在的委托代理關系

17、，具備了構成委托-代理理論模型的三個條件―存在既定的信息結構、契約關系、利益結構。首先，從信息結構看，地方政府比中央政府更能了解本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，處于信息優(yōu)勢地位。其次，就契約安排而言，作為委托人的中央政府為了保證地方公共品的有效提供，會提出一系列激勵約束措施，如中央政府撥給地方一定的資金以完成特定的專項，并對此形成契約關系。最后，從行為目標的沖突來看，中央政府</p><p>　　（三）城鄉(xiāng)公共服務互動

18、的參與機制 </p><p>　　居民是公共服務被供給的主體，也是公共服務需求的主體。在公共服務的投入產(chǎn)出體系中，政府財政資金的來源正是居民或企業(yè)的納稅所得，而政府在居民群體所享受的公共服務的投入中，排除了國家干預等因素外，其角色則可以看作是居民公共服務投入資金的“看守人”。這樣，對于不同群體公共服務投入資金多少的決策權，則完全在居民手中。這就是所謂的居民參與公共服務的自愿供給過程。張維迎（1998）指出，當收入

19、分配不均時，公共產(chǎn)品的自愿供給可能變成一個智豬博弈。此時，高收入者是大豬，低收入者是小豬。當前，中國的居民收入差距，尤其是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大，在這一背景下，引導居民參與到城鄉(xiāng)一體化公共服務的機制體系中，顯得必要且及時。 </p><p>　?。ㄋ模┏青l(xiāng)公共服務互動的監(jiān)督機制 </p><p>　　構建公共服務的均等化機制，一方面需要健全決策機制、投入機制和參與機制，另一方面則需要健全

20、公共服務財政資金投入的監(jiān)督機制。一個好的公共服務財政資金決策、投入及參與機制需要公共服務財政資金投入監(jiān)督機制做保障。本文將繼續(xù)運用博弈論的分析方法，將基于轉移支付的公共服務財政資金投入的監(jiān)管機制納入博弈論的分析框架中進行分析，深入探索公共服務財政資金投入的監(jiān)管機制?？紤]到國家一般在公共服務的投入上一般采用轉移支付的方式，即中央政府運用國家協(xié)調的權力，將公共服務財政資金補貼或支付給地方公共服務支出不足的政府，以實現(xiàn)公共服務財政投入上的區(qū)域

21、、省級平衡。 </p><p>　　在這種模式下，地方政府實施公共服務財政資金投入后，將有兩種戰(zhàn)略選擇：一是將其全部用于公共服務的發(fā)展，二是將其部分用于公共服務或基本公共服務，亦或是轉作它用。國家財政部門在公共服務財政資金立項后也存在兩種戰(zhàn)略：一是對項目經(jīng)費的使用情況予以審計，二是不審計。監(jiān)督機制依賴于以下三個方面：一是不斷提高地方政府的職業(yè)道德水平、遵紀守法意識。地方政府的職業(yè)道德水平與遵紀守法意識越高，國家公

22、共服務均等化的財政投入資金被挪用的概率就越低，保障和改善民生發(fā)展所需資金就能夠得到根本性保障。二是不斷提高國家財政部門的審計水平。審計水平越高，地方政府挪用公共服務均等化項目的財政投入資金的概率就越低。否則，則相反。三是不斷加大挪用資金的處罰成本。顯然，地方政府挪用財政農(nóng)業(yè)資金的處罰成本越大，挪用資金的概率就越低。否則，則相反。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p

23、><p>　　1.安體富.公共服務均等化：理論、問題與對策[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2007（12） </p><p>　　2.呂煒，王偉同.政府服務性支出緣何不足？―基于服務性支出體制性障礙的研究[J].經(jīng)濟社會體制比較，2010（1） </p><p>　　3.沈凌，田國強.貧富差別、城市化與經(jīng)濟增長[J].經(jīng)濟研究，2009（1） </p><p>