新形勢(shì)下我國(guó)金融監(jiān)管改革與完善

1、<p>　　新形勢(shì)下我國(guó)金融監(jiān)管改革與完善</p><p>　　關(guān)鍵詞: 混業(yè)經(jīng)營(yíng)/金融監(jiān)管/改革/統(tǒng)一監(jiān)管 </p><p>　　內(nèi)容提要: 金融業(yè)事實(shí)上已經(jīng)屬于混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，而我國(guó)金融監(jiān)管依然是專業(yè)化分工監(jiān)管體制，存在與金融實(shí)踐不一致、監(jiān)管過(guò)度與監(jiān)管空白并存、缺乏掌控金融全局的權(quán)威監(jiān)管，不能很好地預(yù)防和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等弊病。應(yīng)該借鑒最適合我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)際的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，改革金

2、融監(jiān)管制度，其核心在于建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。 </p><p>　　一、西方金融業(yè)經(jīng)營(yíng)模式及我國(guó)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的變遷</p><p>　?。ㄒ唬┪鞣浇鹑跇I(yè)經(jīng)營(yíng)體制的變遷</p><p>　　1．20世紀(jì)初混業(yè)經(jīng)營(yíng)向分業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)換與混業(yè)經(jīng)營(yíng)并存</p><p>　　早期的英國(guó)，法律并不禁止商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)或保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。美國(guó)早期證券業(yè)不發(fā)達(dá)

3、，銀行業(yè)承擔(dān)了大量的金融業(yè)務(wù)，當(dāng)時(shí)金融業(yè)大多是混業(yè)經(jīng)營(yíng)，19世紀(jì)初開始，銀行也開始經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)。1929年開始的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)過(guò)后，1933年美國(guó)通過(guò)了《格拉斯—斯蒂格爾法》，標(biāo)志著美國(guó)金融業(yè)從此進(jìn)入分業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代。而英國(guó)則基于限制性的商業(yè)慣例、反競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自律等因素，在各金融機(jī)構(gòu)之間形成業(yè)務(wù)的自然分工，形成了事實(shí)上的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。日本、加拿大、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、韓國(guó)等，也轉(zhuǎn)向分業(yè)經(jīng)營(yíng)。</p><p>　　德國(guó)金融

4、業(yè)一直采取混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，且主要采用全能銀行的經(jīng)營(yíng)模式。早期主要是全能私人銀行，從事存貸款、信托和證券業(yè)務(wù)；二戰(zhàn)以后政府鼓勵(lì)銀行擴(kuò)大包括證券業(yè)務(wù)在內(nèi)的金融業(yè)務(wù)范圍，包括：商業(yè)銀行、投資銀行、保險(xiǎn)等各種金融業(yè)務(wù)，為企業(yè)提供中長(zhǎng)期貸款、有價(jià)證券的發(fā)行交易、資產(chǎn)管理、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等全面的金融服務(wù)，甚至還可以經(jīng)營(yíng)不具備金融性質(zhì)的實(shí)業(yè)投資。此外還有瑞士、荷蘭、盧森堡等國(guó)，也實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。</p><p>　　2．20世紀(jì)后期到現(xiàn)

5、在普遍形成混業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式</p><p>　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融服務(wù)的需求的加強(qiáng)，金融創(chuàng)新日新月異，模糊了不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的界限，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的產(chǎn)品日益趨同；金融全球化又加劇了各國(guó)金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)能夠很好地適應(yīng)這種競(jìng)爭(zhēng)，能夠向市場(chǎng)提供全方位的金融服務(wù)面從而贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)銀行面臨危機(jī)，分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制逐漸瓦解。</p><p>　　英國(guó)

6、、加拿大、日本、韓國(guó)、美國(guó)等國(guó)都在七、八十年代開始改革，推行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，形成了覆蓋全球的混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。例如，英國(guó)于1971年實(shí)行了“競(jìng)爭(zhēng)與信用控制政策”，鼓勵(lì)銀行業(yè)在更廣泛的領(lǐng)域里展開競(jìng)爭(zhēng)。1986年的金融改革，廢除各項(xiàng)金融投資管制，允許銀行提供包括證券業(yè)務(wù)在內(nèi)的綜合性金融服務(wù)。美國(guó)在1999年出臺(tái)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，最終恢復(fù)了混業(yè)經(jīng)經(jīng)營(yíng)，結(jié)束了分業(yè)經(jīng)營(yíng)。</p><p>　　（二）我國(guó)金融業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的變遷&

7、lt;/p><p><b>　　1．分業(yè)經(jīng)營(yíng)</b></p><p>　　建國(guó)初期，我國(guó)金融業(yè)基本上就以銀行業(yè)為主，保險(xiǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、證券業(yè)基本上為零。80年代，金融業(yè)逐漸獲得發(fā)展，農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行和工商銀行相繼組建，但市場(chǎng)化程度不高。90年代，隨著我國(guó)《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》的頒布，我國(guó)金融業(yè)走向了繁盛的市場(chǎng)化時(shí)代，同時(shí)，正式標(biāo)志著

8、我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的體制模式。</p><p><b>　　2．混業(yè)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)</b></p><p>　　有兩種模式，一是借鑒德國(guó)的全能銀行，1987年重新組建的交通銀行（交通銀行最早創(chuàng)始于1908年）可以經(jīng)營(yíng)本外幣銀行業(yè)務(wù)以及保險(xiǎn)、證券、信托、投資、房地產(chǎn)等各種非銀行金融業(yè)務(wù)；二是金融控股集團(tuán)公司，成立于1979的中國(guó)國(guó)際信托投資公司（中信集團(tuán)的前身）、1983

9、年創(chuàng)辦的中國(guó)光大集團(tuán)即屬這種情況。</p><p>　　3．事實(shí)上的混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)經(jīng)營(yíng)并存</p><p>　　從2004年起，建設(shè)銀行、交通銀行、中國(guó)銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行金融股份制改革，組建股份有限公司、分別上市。各銀行以設(shè)立子公司的方式涉足證券、保險(xiǎn)、信托、基金、金融租賃、投行等業(yè)務(wù)，[1]形成金融控股（集團(tuán)）公司的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，銀行系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代。</p>

10、<p>　　保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司方面，我國(guó)幾大著名保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司為了增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、提升盈利能力，也紛紛開始了跨行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)。中國(guó)人民保險(xiǎn)集團(tuán)股份有限公司（PICC）除了主營(yíng)各類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)之外，還經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)；中國(guó)平安保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)、銀行、信托、證券、資產(chǎn)管理、基金等業(yè)務(wù)；太平洋保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司除了傳統(tǒng)保險(xiǎn)主業(yè)之外，還設(shè)專門公司經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)管理、投資管理等非保險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)；新華保險(xiǎn)也設(shè)專門公

11、司經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。除此之外，證券公司和大量的小規(guī)模商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司保持專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。</p><p>　　二、我國(guó)金融監(jiān)管體制及金融監(jiān)管存在的問(wèn)題</p><p>　?。ㄒ唬┪覈?guó)金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀</p><p>　　1．我國(guó)金融監(jiān)管體制</p><p>　　自1992年證監(jiān)會(huì)成立、[2]1998年保監(jiān)會(huì)成立，標(biāo)志著證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)（人

12、民銀行）分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制形成；2003年，銀監(jiān)會(huì)的成立，使得對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管也走上專業(yè)化的道路，金融監(jiān)管正式形成一行三會(huì)的“1+3”專業(yè)化監(jiān)管體制，[3]對(duì)應(yīng)當(dāng)時(shí)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際。</p><p>　　根據(jù)分工，作為中央銀行的人民銀行在金融監(jiān)管方面的職責(zé)是制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，[4]發(fā)揮中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)的作用；保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管；[5]證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)

13、對(duì)從事證券、期貨、證券投資基金、證券服務(wù)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；[6]銀監(jiān)會(huì)接管了人民銀行的銀行監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社、政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。[7]</p><p>　　2．我國(guó)金融監(jiān)管的特征</p><p>　?。?）典型的分業(yè)監(jiān)管模式</p><p>　

14、　如前所述，我國(guó)的金融監(jiān)管是一行三會(huì)分工負(fù)責(zé)的模式，既有人民銀行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的統(tǒng)一監(jiān)管，也有三會(huì)對(duì)各相關(guān)金融領(lǐng)域?qū)嵭袑I(yè)化監(jiān)管，既有利于中央銀行制定與執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣政策、奠定金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也有利于提高監(jiān)管效率。我國(guó)金融體系在最近兩次金融危機(jī)中的表現(xiàn)足以證明金融監(jiān)管的良好效果。</p><p>　?。?）典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管</p><p>　　機(jī)構(gòu)監(jiān)管，是與功能監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的一種監(jiān)管模式，指對(duì)不

15、同的監(jiān)管對(duì)象，由不同的監(jiān)管主體來(lái)實(shí)施監(jiān)管，例如，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、信托投資機(jī)構(gòu)等，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管；對(duì)保險(xiǎn)公司，由保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督等。簡(jiǎn)單說(shuō)就是“金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)——被監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)”的關(guān)系模式。[8]在我國(guó)“1+3”的金融監(jiān)管模式下，尤其是履行具體監(jiān)管職責(zé)的三會(huì)，分別在其職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行全面的監(jiān)管，屬于機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，適合典型的金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的分業(yè)監(jiān)管需要。</p><p>　?。?）合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管并

16、重</p><p>　　所謂合規(guī)性監(jiān)管，[9]是指?jìng)?cè)重考察金融機(jī)構(gòu)是否依法經(jīng)營(yíng)，特別是對(duì)相關(guān)的金融法律、法規(guī)、政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)、金融安全則稍欠考慮。在我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直非常注重依法監(jiān)管，監(jiān)督各金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法與否，對(duì)于違法者，嚴(yán)格依法予以處理。</p><p>　　風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管[10]則側(cè)重通過(guò)過(guò)程監(jiān)管，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)是否控制在合理

17、的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)，如確實(shí)存在金融風(fēng)險(xiǎn)，督促并指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加以整改，從而避免該金融機(jī)構(gòu)因承擔(dān)過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)而致經(jīng)營(yíng)失敗。在我國(guó)金融監(jiān)管實(shí)踐中，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面的目標(biāo)和措施均有所區(qū)別。對(duì)證券業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，側(cè)重于保障證券市場(chǎng)的公平和穩(wěn)定，保護(hù)投資者（消費(fèi)者）的利益，避免投資者承擔(dān)過(guò)大的投資風(fēng)險(xiǎn)，其措施主要是頒布一般交易規(guī)則、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育和公布風(fēng)險(xiǎn)提示；對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，側(cè)重于從保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)方面進(jìn)行控制，以保障保險(xiǎn)公司足夠的支付能力，以保護(hù)

18、保險(xiǎn)消費(fèi)者的利益；對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，是整個(gè)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的核心所在，側(cè)重于資本重組、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性等方面，目的在于保障商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平較高、措施全面，效果良好。</p><p>　　（4）實(shí)行聯(lián)席會(huì)議機(jī)制</p><p>　　如前所述，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)走上了事實(shí)上的混業(yè)經(jīng)營(yíng)道路，因而在現(xiàn)行分工明確的專業(yè)化監(jiān)管體制下，對(duì)某些跨業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題就需

19、要進(jìn)一步明確監(jiān)管主體，以防止出現(xiàn)監(jiān)管空白；同時(shí)，也為了真正實(shí)現(xiàn)信息共享，[11]證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)建立了聯(lián)席會(huì)議制度。該聯(lián)席會(huì)議機(jī)制建立以來(lái)，確立了個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的在分工基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，起到了信息共享、共同協(xié)商的積極作用。</p><p>　?。ǘ┪覈?guó)金融監(jiān)管存在的問(wèn)題</p><p>　　1．專業(yè)化分工監(jiān)管與金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際存在矛盾</p><p>

20、　　實(shí)行專業(yè)化的分工監(jiān)管，能夠在各自監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高水平監(jiān)管，對(duì)于實(shí)行金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)模式來(lái)說(shuō)，是最適合的監(jiān)管模式。但是，如前所述，我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展實(shí)際上已經(jīng)融入國(guó)際金融業(yè)發(fā)展的大潮中、實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)了，金融產(chǎn)品、金融服務(wù)遠(yuǎn)比分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下的金融產(chǎn)品、金融服務(wù)復(fù)雜，交叉的、疊加的金融產(chǎn)品越來(lái)越多；通過(guò)機(jī)構(gòu)合并、業(yè)務(wù)重組等方式，各金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也日益錯(cuò)綜復(fù)雜。專業(yè)化的分工監(jiān)管已經(jīng)不能很好地適應(yīng)了這種負(fù)責(zé)局面了，在很多情況下造成監(jiān)管被動(dòng)

21、。</p><p>　　2．專業(yè)化的機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在過(guò)度監(jiān)管與監(jiān)管空白矛盾</p><p>　　從監(jiān)管目標(biāo)來(lái)看，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都把要求金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)放在首位，對(duì)金融產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，沒有顯示出對(duì)金融創(chuàng)新的積極支持，表現(xiàn)出一定程度的金融抑制，不利于金融創(chuàng)新和金融市場(chǎng)的進(jìn)一步繁榮。[12]另一方面，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，許多交叉、跨業(yè)的金融產(chǎn)品層出不窮，在專業(yè)化分工的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下，容易出

22、現(xiàn)“三不管”的監(jiān)管空白，從而危及金融市場(chǎng)。</p><p><b>　　3．監(jiān)管權(quán)分配沖突</b></p><p>　　金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是政府糾正金融市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的一種制度安排，其目的是最大限度地提高金融體系的效率和穩(wěn)定性，金融監(jiān)管體制從根本上是由本國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制和金融發(fā)展實(shí)際決定的，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該在法定范圍內(nèi)履行職責(zé)，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的發(fā)展把關(guān)、服務(wù)。在現(xiàn)行監(jiān)管

23、體制下，存在監(jiān)管權(quán)沖突的現(xiàn)象，除了前文提到的“三不管”監(jiān)管空白的消極沖突之外，還存在多家機(jī)構(gòu)爭(zhēng)奪監(jiān)管權(quán)的積極沖突。[13]不管是金融監(jiān)管權(quán)的消極沖突，還是積極沖突，都在一定程度上消解了監(jiān)管效力，甚至影響了金融業(yè)發(fā)展路徑。[14]</p><p>　　4．聯(lián)席會(huì)議機(jī)制解決不了系統(tǒng)性監(jiān)管難題</p><p>　　雖然我們實(shí)行了三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)席會(huì)議制，在分工合作、監(jiān)管信息交流、甚至重大監(jiān)管事項(xiàng)

24、磋商等方取得了一定的成就。但是，這不能從根本上解決專業(yè)化分工監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際之間的沖突，即使人民銀行具備一定程度的統(tǒng)一監(jiān)管的職能，但卻不履行具體的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，因此也不能掌握全部的金融監(jiān)管信息。在信息交流方面，各方依然根據(jù)自己職責(zé)需要對(duì)交流中獲取的信息進(jìn)行過(guò)濾、加工。變?yōu)閮?nèi)容更加豐富、翔實(shí)的本行業(yè)監(jiān)管所需信息，因此，本質(zhì)上還是行業(yè)監(jiān)管信息，仍屬片面的監(jiān)管信息。不能形成系統(tǒng)的金融業(yè)監(jiān)管信息。不能依據(jù)全部的監(jiān)管信息預(yù)防監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。&l

25、t;/p><p>　　5．“大而不能倒”易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)</p><p>　　隨著金融業(yè)的發(fā)展，越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)都發(fā)展成了兼營(yíng)銀行、保險(xiǎn)、證券、信托、租賃、投行等綜合金融業(yè)務(wù)的金融“航母級(jí)”企業(yè)，關(guān)聯(lián)度高，社會(huì)影響面大，因此，各國(guó)對(duì)其監(jiān)管都很謹(jǐn)慎，因此，“大而不能倒”[15]成了世界性的金融監(jiān)管難題。但是，這種“大而不能倒”的監(jiān)管顧忌，引發(fā)金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)，有悖于政府救市的初衷。<

26、;/p><p>　　三、改革我國(guó)金融體制完善金融監(jiān)管的建議</p><p>　?。ㄒ唬﹪?guó)際金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的借鑒</p><p>　　1．雙層多頭監(jiān)管模式</p><p>　　在金融業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)算是金融監(jiān)管模式最復(fù)雜的國(guó)家了。雙層是指聯(lián)邦和州均有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；多頭則是指即使在聯(lián)邦，也有不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)力。具體而言，在銀行監(jiān)管方面，在聯(lián)邦

27、注冊(cè)的銀行歸聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，其中，貨幣監(jiān)理署（OCC）對(duì)非聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行（美聯(lián)儲(chǔ)，F(xiàn)ED）的會(huì)員銀行實(shí)施監(jiān)管，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行對(duì)其會(huì)員銀行實(shí)施監(jiān)管；[16]在州注冊(cè)的銀行，由各州的銀行廳監(jiān)管。在其他金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督署負(fù)責(zé)監(jiān)管在聯(lián)邦注冊(cè)的儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)控公司，國(guó)家信用合作辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦注冊(cè)和州注冊(cè)加入其保險(xiǎn)系統(tǒng)的信用社。美國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)（SEC）、聯(lián)邦保險(xiǎn)署（SIC）、美國(guó)期貨交易委員會(huì)（CFTC）分別負(fù)責(zé)對(duì)證券業(yè)、保

28、險(xiǎn)業(yè)和基金業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。[17]</p><p>　　可以看出，美國(guó)金融監(jiān)管體制屬于分層分業(yè)監(jiān)管，同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在交叉和重復(fù)，導(dǎo)致監(jiān)管矛盾和沖突。2008年，美國(guó)財(cái)政部宣布了《現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)改革方案》，決定整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成立單一的機(jī)構(gòu)監(jiān)管銀行。但是，2009年6月，又公布了稱為美國(guó)金融監(jiān)管體改革的“白皮書”，對(duì)2008年的方案進(jìn)行了修改，并未成立單一的機(jī)構(gòu)監(jiān)管銀行，只是撤銷了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄管理局，加強(qiáng)了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管

29、權(quán)力?；趶?fù)雜的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的問(wèn)題，并未得到根本解決。</p><p><b>　　2．統(tǒng)一監(jiān)管模式</b></p><p>　　英國(guó)、德國(guó)等都經(jīng)歷了分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管的發(fā)展過(guò)程，其改革的動(dòng)因基本相同：適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐的需要；強(qiáng)化本國(guó)金融監(jiān)管效率；助力本國(guó)金融業(yè)增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。</p><p>　　英國(guó)在1997年以前，由多達(dá)九家的監(jiān)

30、管機(jī)構(gòu)從不同側(cè)面分別對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券投資業(yè)、房屋協(xié)會(huì)實(shí)施監(jiān)管，甚至英國(guó)貿(mào)易工業(yè)部則從公司法層面也對(duì)違反公司法的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。1997年，英國(guó)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA），擁有監(jiān)管金融業(yè)的全部法律權(quán)限，自此英國(guó)進(jìn)入統(tǒng)一金融監(jiān)管時(shí)代。[18]</p><p>　　雖然金融業(yè)一直實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但德國(guó)在2002年以前，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管模式，其中，德意志聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦銀行監(jiān)管局（銀監(jiān)局）共同監(jiān)管銀行

31、業(yè)；聯(lián)邦證券交易監(jiān)管局（證監(jiān)局）和聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局（保監(jiān)局）分別監(jiān)管證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)。2002年，在合并了原銀監(jiān)局、證監(jiān)局和保監(jiān)局三個(gè)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，成立新的金融監(jiān)管局，在業(yè)務(wù)方面，分設(shè)三個(gè)委員會(huì)，具體履行對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管事務(wù)。[19]此外，聯(lián)邦銀行、聯(lián)邦審計(jì)院也依法權(quán)行事監(jiān)管職權(quán)，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)通過(guò)審計(jì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。[20]</p><p>　　我們近鄰的日本和韓國(guó)，也于1998年分別設(shè)立了金融監(jiān)督

32、廳（金融廳）和金融監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。</p><p>　?。ǘ┩晟莆覈?guó)金融監(jiān)管的建議</p><p>　　1．改革金融監(jiān)管體制，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管</p><p>　　為了適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)事實(shí)上的混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，革除專業(yè)化分工監(jiān)管中的過(guò)度監(jiān)管和監(jiān)管空白弊端，充分吸收我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行中積累的豐富監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，注重分析研究國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，[21]建立專門

33、的單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。其目的在于，全面掌握金融監(jiān)管信息，全面掌握金融市場(chǎng)運(yùn)行狀況，制定并實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，有利于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，在保證金融穩(wěn)定的前提下，發(fā)揮金融為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)作用的同時(shí)，能夠有效地保護(hù)投資者、存款人和消費(fèi)者利益。在履行監(jiān)管職責(zé)方面，可以考慮在該機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)相應(yīng)職能部門，分別負(fù)責(zé)對(duì)單純經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)兼營(yíng)多種業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，設(shè)立綜合監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管。屆時(shí)就可以取消現(xiàn)行的三方聯(lián)

34、席會(huì)議制度。</p><p>　　2．改革金融監(jiān)管模式，重視功能監(jiān)管</p><p>　　現(xiàn)行“1+3”體制下的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，在高水平的專業(yè)監(jiān)管之下，提高了對(duì)各行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平，但卻存在前文所述的弊端。功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)，金融監(jiān)管對(duì)象要由特定類型的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟愋偷慕鹑跇I(yè)務(wù)，對(duì)“跨界”金融業(yè)務(wù)也應(yīng)該明確監(jiān)管主體。[22]在建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，能夠更好地實(shí)行功能監(jiān)管，相較而言，功

35、能監(jiān)管能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的有效監(jiān)管。</p><p>　　3．完善金融監(jiān)管法律制度</p><p>　　我國(guó)金融監(jiān)管體制是依據(jù)現(xiàn)行金融法律規(guī)范建立的，為了適應(yīng)金融監(jiān)管體制改革以及強(qiáng)化金融監(jiān)管、使得金融監(jiān)管預(yù)提升金融機(jī)構(gòu)（國(guó)際）競(jìng)爭(zhēng)力與保護(hù)投資者、消費(fèi)者利益有機(jī)統(tǒng)一的需要，應(yīng)該完善現(xiàn)行金融監(jiān)管法律制度，修訂與統(tǒng)一金融監(jiān)管不相適應(yīng)的制度，進(jìn)一步修訂完善《基金法》、《信托法》等。</p

36、><p>　　4．發(fā)揮其他職能部門對(duì)金融監(jiān)管的輔助作用</p><p>　　除了人民銀行之外，還應(yīng)該充分發(fā)揮國(guó)家其它相關(guān)職能部門的金融監(jiān)管作用，互相協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力。一是財(cái)政部。財(cái)政部門負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，對(duì)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。二是發(fā)改委。發(fā)改委全面掌握和研究金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃及政策信息，可以彌補(bǔ)個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息不全面的不足。三是審計(jì)署。作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以從審計(jì)數(shù)據(jù)中分析判

37、斷被審計(jì)的金融機(jī)構(gòu)是否存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。</p><p><b>　　注釋:</b></p><p>　　[1]見各相關(guān)銀行網(wǎng)站。</p><p>　　[2]證券法1998年才頒布，說(shuō)明我國(guó)在資本市場(chǎng)發(fā)展方面，探索的時(shí)間很長(zhǎng)。</p><p>　　[3]1992年證監(jiān)會(huì)成立以前，我國(guó)實(shí)行由人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)務(wù)

38、的統(tǒng)一金融監(jiān)管體制。</p><p>　　[4]《人民銀行法》第2條。</p><p>　　[5]《保險(xiǎn)法》第134條。</p><p>　　[6]《證券法》第7條、第169條。</p><p>　　[7]《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條。</p><p>　　[8]席月民：《我國(guó)金融監(jiān)管方式法定化及其匹配》，http：//

39、www．iolaw．org．cn/，訪問(wèn)日期：2011年8月22日。</p><p>　　[9]合規(guī)性監(jiān)管的依據(jù)是金融法律法規(guī)、金融政策，各種規(guī)則、指引，屬于事后監(jiān)督。</p><p>　　[10]風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管是在合規(guī)性監(jiān)管基礎(chǔ)上，依據(jù)一套風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系（諸如資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、盈利水平、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)敏感性等指標(biāo)）進(jìn)行監(jiān)管，屬于事前、事中監(jiān)督。</p><p>

40、;　　[11]《保險(xiǎn)法》第158條、《證券法》第185條、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條分別規(guī)定了各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其它金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。</p><p>　　[12]銀監(jiān)會(huì)主席劉明康2010年12月9日接受財(cái)新傳媒《新世紀(jì)》記者采訪時(shí)談到服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與監(jiān)管沖突的取舍問(wèn)題時(shí)稱，銀監(jiān)會(huì)還是以風(fēng)險(xiǎn)為基（RISK BASE），和經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有直接的關(guān)系。參見《新世紀(jì)周刊》2010第50期，第32頁(yè)。<

41、;/p><p>　　[13]我國(guó)原本擬出臺(tái)一部綜合性的《投資基金法》，為高科技風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資提供法律支持，反映創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資和證券投資的綜合性投資基金的法律，但當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委、科技部和證監(jiān)會(huì)因監(jiān)管分工爭(zhēng)執(zhí)不休，只能退步，加上“證券”二字，成了今天的《證券投資基金法》（2003年通過(guò)、2004年施行），只規(guī)范狹義的投資二級(jí)市場(chǎng)的公募基金。</p><p>　　[14]因?yàn)椤蹲C券投資基金法》

42、主要規(guī)范“公募基金”，并未將“私募基金”納入監(jiān)管，因此，到目前為，雖然“私募基金”在金融市場(chǎng)上遍地開花，卻也沒有明確其性質(zhì)。</p><p>　　[15]（大規(guī)模的）金融機(jī)構(gòu)的倒閉對(duì)金融體系乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)可能造成嚴(yán)重的破壞性影響，以至于政府不能對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)采取破產(chǎn)、關(guān)閉等處置手段，而不得不對(duì)其進(jìn)行救助的情形。見《劉明康談監(jiān)管》，載《新世紀(jì)周刊》2010第50期，第33頁(yè)。</p><p>　　

43、[16]由于銀行有權(quán)決定是否加入FED，因此，在FED和OCC之間存在監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樗鼈兊氖杖刖鶃?lái)自自身服務(wù)和監(jiān)管對(duì)象的繳費(fèi)。</p><p>　　[17]黃麗珠：《美國(guó)金融監(jiān)管體制的特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)的啟示》，載《金融時(shí)報(bào)》2007年8月20日。</p><p>　　[18]參見杜莉、高振勇：《金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)及其監(jiān)管：德國(guó)和英國(guó)的比較與借鑒》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2007年2期，第154頁(yè)。<

44、;/p><p>　　[19]參見杜莉、高振勇：《金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)及其監(jiān)管：德國(guó)和英國(guó)的比較與借鑒》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2007年2期，第154頁(yè)。</p><p>　　[20]《借鑒德國(guó)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)金融監(jiān)管體系——赴德國(guó)開展金融財(cái)務(wù)監(jiān)管培訓(xùn)的報(bào)告》，http：//www．mof．gov．cn/，訪問(wèn)日期：2010年7月14日。</p><p>　　[21]德國(guó)在實(shí)行

45、統(tǒng)一監(jiān)管之前，其金融監(jiān)管體制與我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制幾乎一致，成立了統(tǒng)一的金融監(jiān)管局之后，在業(yè)務(wù)操作方面，分設(shè)三個(gè)委員會(huì)，分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管，在統(tǒng)一了監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，也與原來(lái)的監(jiān)管體制銜接較好，很好地體現(xiàn)了新舊制度的繼承發(fā)展關(guān)系。</p><p>　　[22]參見席月民：《我國(guó)金融監(jiān)管方式法定化及其匹配》，http：//www．iolaw．org．cn/，訪問(wèn)日期：2011年8月22日。</p&