巨災(zāi)風(fēng)險損失補(bǔ)償機(jī)制研究——兼論政府和市場在巨災(zāi)風(fēng)險管理中的作用.pdf

1、我國歷來是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，20 世紀(jì)全世界范圍內(nèi)54次最嚴(yán)重的自然災(zāi)害就有8 次發(fā)生在我國。我國各類自然災(zāi)害的危害，尤以地震、洪水、臺風(fēng)為甚。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人口密度增大、財(cái)富集中程度上升，災(zāi)害事件造成的經(jīng)濟(jì)損失呈高速增長的趨勢，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，巨災(zāi)問題是我國在構(gòu)建社會主義和諧社會過程中必須關(guān)注的重大問題。 目前我國的災(zāi)害管理責(zé)任主要是由政府承擔(dān)的。政府在災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急

2、管理、興建防災(zāi)減災(zāi)工程災(zāi)害管理法制建設(shè)以及運(yùn)用各種手段救助受災(zāi)群等方面做了大量工作，在1976 年唐山大地震后和1998 年長江、松花江流域洪水爆發(fā)期間，政府動員全國人民支援災(zāi)區(qū)群眾，并調(diào)動黨、政、軍及各社會的力量投入抗災(zāi)救災(zāi)活動中，出現(xiàn)了萬眾一心，共同與災(zāi)害抗?fàn)幍母腥藞雒?。政府在各種災(zāi)害管理投入是巨大的。但在災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償方面近年來一直處于較低水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)1990 年—2005 年國家財(cái)政補(bǔ)償僅占災(zāi)害損失的比例1.6％，

3、目前在國家財(cái)政緊張局面短期難以得到明顯改變的情況下，政府補(bǔ)償只能維持較低的水平。同時，由于巨災(zāi)風(fēng)險的特點(diǎn)，保險業(yè)長期以來對巨災(zāi)風(fēng)險采取限制性的承保政策，保險在災(zāi)害補(bǔ)償中的作用還未發(fā)揮出來。此外，我國慈善事業(yè)發(fā)展滯后，非政府組織在災(zāi)害損失補(bǔ)償方面尚未形成有效的機(jī)制和操作模式。 綜上，我國自然災(zāi)害損造成的間接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償水平很低，95％左右的災(zāi)害損失是由災(zāi)民自己承擔(dān)的，這給受災(zāi)群眾的生產(chǎn)生活和災(zāi)后重建造成了極大的困難。這種局面決定

4、了建立和完善我國巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制是一個急待解決的重要問題。 根據(jù)對國內(nèi)國外研究進(jìn)展情況的考察，巨災(zāi)損失的補(bǔ)償問題目前已經(jīng)成為國際上經(jīng)濟(jì)學(xué)和保險學(xué)領(lǐng)域理論研究的熱點(diǎn)，同時該問題也是各個國家都在進(jìn)行探索完善的重要實(shí)踐問題。如何完善巨災(zāi)損失補(bǔ)償制度，政府是否應(yīng)該參與、如何參與市場應(yīng)發(fā)揮什么作用、巨災(zāi)風(fēng)險的可保性等問題都成為關(guān)注的焦點(diǎn)。美國等國近年來一直都在進(jìn)行如何建立國家巨災(zāi)保險制度的大討論。 對于我國來說，巨災(zāi)損失補(bǔ)償和巨災(zāi)

5、保險問題引起理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注是上世紀(jì)90 年末期。但由于該課題在理論上與實(shí)踐上都是很復(fù)雜的問題，至今仍沒有形成普遍接收的研究結(jié)論和具體方案。 本文圍繞此問題從巨災(zāi)損失補(bǔ)償理論，巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)膶?shí)證研究以及結(jié)合中國國情提出建立中國巨災(zāi)損失整體性補(bǔ)償機(jī)制的建議三部分展開論述。 在理論研究方面。論文首先對巨災(zāi)風(fēng)險和巨災(zāi)損失的概念進(jìn)行了疏理。長期以來，巨災(zāi)風(fēng)險被保險業(yè)作為不可保風(fēng)險，予以回避。本文在對巨災(zāi)風(fēng)險特點(diǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險屬性進(jìn)

6、行分析的基礎(chǔ)上提出巨災(zāi)風(fēng)險是具有公共風(fēng)險和個人風(fēng)險特征的整合性風(fēng)險。巨災(zāi)風(fēng)險的復(fù)雜性特點(diǎn)，決定了解決巨災(zāi)損失補(bǔ)償問題即需要發(fā)揮政府的作用，也需要發(fā)揮市場的作用。論文用大量圖表和數(shù)據(jù)描述了巨災(zāi)風(fēng)險的發(fā)展趨勢，并對發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的巨災(zāi)損失補(bǔ)償情況進(jìn)行了對比。在發(fā)達(dá)國家40％以上的損失補(bǔ)償是由保險承擔(dān)的，而發(fā)展中國家只有3％的損失由保險公司承擔(dān)。這說明發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制方面的差異很大。 論文接著分析了巨災(zāi)損失

7、的政府補(bǔ)償機(jī)制。本文中的政府補(bǔ)償是指由政府所進(jìn)行的直接的災(zāi)害救助行為。從理論上講，政府補(bǔ)償在任何時期、任何國家的災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中都是必要的，這既是由災(zāi)害所引起的經(jīng)濟(jì)后果、社會后果、政治后果所決定的，也是由政府的職能和政府補(bǔ)償能力方面的優(yōu)勢所決定的。為了維護(hù)社會穩(wěn)定保障人民的福祉，政府必然會參與到災(zāi)害風(fēng)險管理活動中去，并發(fā)揮重要的管理作用。但問題在于，政府的救助一般是在災(zāi)害發(fā)生之后，具有滯后性：一方面救助資金很難及時到位而且往往無法提供

8、足額的補(bǔ)償，另一方面由于政府提供大量救助資金往往會增加通貨膨脹，并增加政府稅收因而受到一定限制。從國外的實(shí)踐來看，近年來各國政府開始重視發(fā)揮保險業(yè)在災(zāi)害管理中的作用，并作為政府創(chuàng)新災(zāi)害管理模式的重要措施。 論文進(jìn)而分析了巨災(zāi)損失的市場化補(bǔ)償機(jī)制，包括保險補(bǔ)償機(jī)制、共同保險補(bǔ)償機(jī)制、再保險補(bǔ)償機(jī)制和通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的資本市場補(bǔ)償機(jī)制。其中，保險補(bǔ)償機(jī)制是指依托保險市場，保險人和被保險人以風(fēng)險利益為紐帶，以保險制度為主要的政策工

9、具建立風(fēng)險損失基金，對自然災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償；共同保險是指數(shù)個保險人對于同一保險利益、同一保險事故、同一保險期間，與同一投保人共同締結(jié)同一保險契約。這種方式有利于分散危險、擴(kuò)大承保能量，降低保險經(jīng)營成本；再保險市場補(bǔ)償機(jī)制是指依托再保險市場，再保險人和原保險人以風(fēng)險利益為紐帶，以再保險制度為主要的政策工具，對自然災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償。再保險機(jī)制拓寬了風(fēng)險的承擔(dān)面，擴(kuò)大了風(fēng)險整合能力，同時也提高了保險公司的承保能力；資本市場補(bǔ)償機(jī)制則是指依托資

10、本市場，風(fēng)險轉(zhuǎn)移者和投資者以風(fēng)險利益為紐帶，以風(fēng)險證券化商品為主要的政策工具，對自然災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償。 作者通過分析指出，上述市場化的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)對普通風(fēng)險是有效率的，但自然災(zāi)害損失分布的高度相關(guān)性特征，加劇了私營保險風(fēng)險分散的難度。 本文認(rèn)為建立和完善巨災(zāi)風(fēng)險損失補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮政府和市場兩種機(jī)制的優(yōu)勢，在最大范圍內(nèi)對社會資源進(jìn)行整合論文提出并論證了建立巨災(zāi)損失整體性補(bǔ)償機(jī)制的必要性和可行性。當(dāng)代社會災(zāi)害損失的

11、嚴(yán)重性與日益增長的趨勢，決定了單純依靠任何一種的災(zāi)害補(bǔ)償形式都不可能有效解決災(zāi)害損失補(bǔ)償問題。在系統(tǒng)論思想的指導(dǎo)下，把巨災(zāi)風(fēng)險作為影響人類社會的系統(tǒng)性問題，必須調(diào)動人類社會系統(tǒng)的整體力量來應(yīng)對。因此應(yīng)把巨災(zāi)損失補(bǔ)償問題放在社會復(fù)雜動態(tài)大系統(tǒng)的視野下來把握，通過發(fā)揮整體巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制的作用，把災(zāi)害的事前預(yù)防、事中應(yīng)急管理和事后災(zāi)害損失補(bǔ)償相結(jié)合，有助于建立和完善我國整體性巨災(zāi)風(fēng)險管理框架。建立完善巨災(zāi)損失整體性補(bǔ)償機(jī)制，要充分發(fā)揮保險業(yè)

12、的功能和作用，使保險業(yè)成為管理巨災(zāi)風(fēng)險的市場化、社會化的資源整合平臺。同時也應(yīng)發(fā)揮政府在巨災(zāi)風(fēng)險管理方面的重要作用，推進(jìn)政府災(zāi)害風(fēng)險管理機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)范政府的補(bǔ)償行為?？傊?，整體性災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展的目標(biāo)模式。目前各國和地區(qū)普遍通過建立政府支持的巨災(zāi)保險制度，來完善巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。 在本文的理論框架中，整體性風(fēng)險損失補(bǔ)償機(jī)制是和巨災(zāi)風(fēng)險的可保性拓展分析緊密結(jié)合在一起的。從直接保險、共同保險、再保險再到資本

13、市場和政府的最終保障，巨災(zāi)風(fēng)險的分散面越來越大，承擔(dān)主體越來越多，大數(shù)法則發(fā)揮作用的范圍不斷拓寬，通過風(fēng)險分?jǐn)偤惋L(fēng)險轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)的整體風(fēng)險承擔(dān)能力越來越強(qiáng)。 巨災(zāi)風(fēng)險承擔(dān)的整個體系從低級到高級不斷發(fā)展的過程，就是風(fēng)險可保性不斷提高與擴(kuò)展的過程，因?yàn)閰⑴c主體的增加和損失分擔(dān)面的擴(kuò)大，使得風(fēng)險在時間和空間上更大的范圍內(nèi)分散，在市場機(jī)制與非市場機(jī)制共同發(fā)揮作用下，在整體系統(tǒng)中有效分?jǐn)偩逓?zāi)風(fēng)險，使巨災(zāi)損失的可保性不斷增強(qiáng)，并最終得到了一定

14、條件下巨災(zāi)風(fēng)險是可保風(fēng)險的結(jié)論。在此過程中也就形成了整體性風(fēng)險損失補(bǔ)償機(jī)制的理論框架和基本內(nèi)容。 整體性補(bǔ)償模式由于綜合運(yùn)用政府手段和市場手段對巨災(zāi)損失進(jìn)行補(bǔ)償，不僅包括保險損失的補(bǔ)償，也包括非保險損失的補(bǔ)償，不僅擴(kuò)大了巨災(zāi)損失的補(bǔ)償程度，也通過發(fā)揮政府在市場失靈時的支持作用，讓市場在巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制中更好的發(fā)揮作用，從而提升了巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)男?。由于政府承?dān)了個人無力承擔(dān)或本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共風(fēng)險造成的損失，在整體性巨災(zāi)損失補(bǔ)

15、償模式中能有效實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)損失補(bǔ)償中社會公平和個體公平的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，進(jìn)而在公平與效率的兼顧前提下對巨災(zāi)損失進(jìn)行補(bǔ)償。 建立和完善政府支持的巨災(zāi)保險制度，需要政府和市場緊密合作，共同推動巨災(zāi)保險的運(yùn)行。具體而言政府應(yīng)該重視巨災(zāi)風(fēng)險管理，制定建筑標(biāo)準(zhǔn)與土地使用政策。當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重巨災(zāi)事件時，政府應(yīng)充當(dāng)最終再保險人的角色，為巨災(zāi)基金提供償付能力擔(dān)保。政府還應(yīng)對巨災(zāi)保險體系運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，建立巨災(zāi)基金的優(yōu)惠稅收政策。提出強(qiáng)制保險立法建議等。

16、 同樣保險業(yè)在災(zāi)害風(fēng)險管理和災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中也占有極為重要的位置。 其作用不僅限于災(zāi)害損失的事后補(bǔ)償，而是貫穿于事前的防范、事中的監(jiān)督管理全過程。保險手段可以把市場化的風(fēng)險管理、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險分散和損失補(bǔ)償手段引入到災(zāi)害管理體系中，完善災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制和體制。利用其精算方面的資源優(yōu)勢在災(zāi)害保險產(chǎn)品的定價方面提供支持。利用其完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源，做好巨災(zāi)保險的服務(wù)和災(zāi)后的理賠工作。 在對整體性巨災(zāi)損失補(bǔ)償理論分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)

17、而運(yùn)用該理論轉(zhuǎn)入對巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)證研究，針對近年來各國和地區(qū)在巨災(zāi)損失補(bǔ)償實(shí)踐中越來越重視通過建立政府支持的巨災(zāi)保險制度來完善本國的巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制這一現(xiàn)實(shí)。 我國巨災(zāi)保險制度的構(gòu)建應(yīng)從滿足我國社會的巨災(zāi)保障需求出發(fā)，采取逐步完善、穩(wěn)妥推進(jìn)的方針。具體而言，在承保風(fēng)險種類上，可以先從居民要求強(qiáng)烈的地震保險入手，最先要建立的是政策性家庭財(cái)產(chǎn)地震保險；保障程度要根據(jù)我國保險業(yè)的風(fēng)險承擔(dān)能力，在初期堅(jiān)持小保額廣覆蓋的原則，隨著我