中國公用事業(yè)：民營企業(yè)進(jìn)入中的親貧規(guī)制.pdf

1、對中國公用事業(yè)的現(xiàn)實考察表明：公用事業(yè)的國家壟斷經(jīng)營，形成特殊的壟斷優(yōu)勢，并轉(zhuǎn)化為這些行業(yè)的高收入和高福利，使得社會公眾對公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的支出逐年增加，行業(yè)普遍的低效率和財政壓力并存。 當(dāng)前正在進(jìn)行的公用事業(yè)領(lǐng)域改革的趨勢是將有越來越多的民營企業(yè)和民間資本大舉進(jìn)入原來由國家壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)領(lǐng)域和城市公用事業(yè)部門。而民營企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)的盈利性目標(biāo)勢必與公用事業(yè)的公共性和社會服務(wù)性宗旨發(fā)生背離。民營企業(yè)的進(jìn)入可能會導(dǎo)致私人壟斷，

2、排斥貧困消費者，忽視普遍服務(wù)義務(wù)，從而損害消費者特別是貧困消費者的福利，從而使社會貧困消費者從公用事業(yè)的改革中利益受損。 在中國，通過上個世紀(jì)80年代改革導(dǎo)致的資源擴(kuò)散效應(yīng)到90年代以后資源的重新積聚，資源積聚的直接后果就是：社會分化程度進(jìn)一步的拉大，形成了一個相當(dāng)規(guī)模的弱勢群體。弱勢群體的增多和利益受損，已成為我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期的客觀現(xiàn)實，也成為公平與公正的焦點問題。 被賦予新公共管理職能的政府治理的目標(biāo)就是建立一個

3、和諧社會，它將滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益擺在第一位，而將追求效率放在第二位，以公平取代效率成為社會管理的首要價值。順著這條思路，在民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的過程中，政府管制作為政府的一種公共責(zé)任，是當(dāng)前政府公共管理的一個主要內(nèi)容，就是從公平和效率兩個方面同時入手，實現(xiàn)經(jīng)營者、消費者利益的均衡。這一方面要求政府通過引入競爭機(jī)制和各種激勵性規(guī)制手段擴(kuò)大公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供給和生產(chǎn)，另一方面要實行傾向于讓消費者以更合理的價格消費，讓支付能

4、力很低甚至沒有支付能力的消費者，也能消費其基本生活必需的商品和服務(wù)。因此，從效率、公平和發(fā)展等幾個方面綜合考慮，政府必須實施一系列傾向于貧困地區(qū)和貧困群體的親貧規(guī)制(pm．p0orregulation)，解決弱勢群體的利益表達(dá)和利益保護(hù)，改變貧困人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不利地位，讓他們能夠公平、公正地分享改革發(fā)展的成果全面，維持社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。 在中國，基于親貧目的的政府對公用事業(yè)的管制，首先就是加強普遍服務(wù)規(guī)制。民營企業(yè)

5、進(jìn)入公用事業(yè)的前提條件，就是承諾普遍服務(wù)義務(wù)。而為了實現(xiàn)普遍服務(wù)，關(guān)鍵又是讓支付能力較低的消費者，有能力消費公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，即降低消費者消費的價格門檻。所以制定合理的價格水平和選定靈活的價格(資費)結(jié)構(gòu)就成為親貧的價格規(guī)制的主要內(nèi)容。基于中國國情以及公用事業(yè)不同領(lǐng)域的改革特點，應(yīng)根據(jù)不同種類的公用事業(yè)企業(yè)確立不同的價格規(guī)制原則：(1)對鐵路、郵電等的價格實行按平均成本定價，行業(yè)平均成本即為服務(wù)價格；(2)對市內(nèi)公共交通、地鐵、自來水

6、、煤氣、民用電力供應(yīng)等，保證企業(yè)有一定的利潤下實行最高限價；(3)對那些不可儲存的物品和勞務(wù)，如電力、電話和運輸服務(wù)等，由于受供需因素波動的影響較大，其價格應(yīng)根據(jù)需要變化而調(diào)整。同時，政府規(guī)制者在進(jìn)行價格結(jié)構(gòu)監(jiān)管時，總的原則是結(jié)合差別定價和靈活定價，對低收入的消費者實行較低的規(guī)制價格或者享受價格部分減免服務(wù)。可以選定的價格結(jié)構(gòu)有：生命線定價、二部定價、分段累進(jìn)制價格、峰時定價等。此外，制訂多樣化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及競爭規(guī)制等也是親貧規(guī)制的具體

7、內(nèi)容。 為了讓貧困消費者有能力消費公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，還可通過增加消費者的支付能力即給這些消費者以補貼的手段來實現(xiàn)。補貼可以是暗補(即補貼給運營企業(yè))的形式，也可以是明補(即直接補貼給低收入者等定向群體)。經(jīng)濟(jì)分析的結(jié)論是財政直接補貼給定向群體更有助于公平目標(biāo)的實現(xiàn)。在中國財政支出捉襟見肘的國情下，可以借鑒國外建立普遍服務(wù)基金的辦法。 親貧規(guī)制是政府基于公平目標(biāo)而對進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的民營企業(yè)做出的某些限制行為。而這需要確

8、立一個政府的代言人即規(guī)制機(jī)構(gòu)。中國的公用事業(yè)改革要求建立像司法系統(tǒng)那樣相對獨立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，以維持監(jiān)管者的自主性；政府可以通過組建專門行業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，改革和完善公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)權(quán)限，以增強規(guī)制能力；監(jiān)管者本身也需要被監(jiān)管，以保證其監(jiān)管是公正的。 民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)得以成功的前提條件就是政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，解決政府有限承諾的問題，提高政府的誠信度和政策的穩(wěn)定性；在規(guī)制執(zhí)行過程中要進(jìn)行公正嚴(yán)格的程序監(jiān)管，通過公