公用事業(yè)民營化與政府規(guī)制研究.pdf

1、公用事業(yè)市場化是指公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)由政府所屬機(jī)構(gòu)直接生產(chǎn)供給，轉(zhuǎn)向在政府規(guī)劃和規(guī)制下，利用市場機(jī)制由市場上各種所有制主體生產(chǎn)和供給的過程。 80年代后西方各國政府改革所普遍關(guān)注的問題是：公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，政府財(cái)政難以支撐是公共服務(wù)市場化產(chǎn)生的直接動(dòng)力；政府壟斷造成的公共服務(wù)質(zhì)量低下、效率不高、資源浪費(fèi)是公共服務(wù)市場化產(chǎn)生的根本原因；市場技術(shù)的進(jìn)步是公共服務(wù)市場化產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)條件；經(jīng)濟(jì)全球化趨勢，促使公共服務(wù)領(lǐng)域邁向國際市場

2、，特別是促進(jìn)了第三世界不發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)的市場化進(jìn)程。 在我國，改革開放打碎了束縛生產(chǎn)力的桎梏，各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到了迅速的發(fā)展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，而原有由公共部門壟斷經(jīng)營的設(shè)施滿足不了迅速膨脹的市場需求，與此同時(shí)，政府一時(shí)又拿不出多少財(cái)力進(jìn)行新的投資和建設(shè)；原有公用企業(yè)的設(shè)施隨著使用年限的增加，設(shè)備老化，管網(wǎng)失修，急待更新改造，特別是隨著改革的深入，競爭的加劇，國有企業(yè)的弊端同益暴露，成

3、本高、效率低、虧損大、服務(wù)差，公用事業(yè)部門的情況更差，不僅無力改造和更新，反而成為地方政府和地方財(cái)政的巨大包袱。為了發(fā)展地方經(jīng)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，改善城市功能，于是，開始了公用事業(yè)存量部分的改革，從承包和租賃經(jīng)營發(fā)展到完全民營化。 西方福利國家的經(jīng)驗(yàn)充分證明，在政府壟斷和高規(guī)制下的公用事業(yè)是無效或弱的：由于缺乏競爭壓力，政府生產(chǎn)對顧客的需求不敏感，提供的服務(wù)質(zhì)量低劣，品種單一，難以滿足顧客多樣化的個(gè)性需求；由于政府不以利潤最大化作為追

4、求目標(biāo)，其在提供產(chǎn)品過程中缺乏降低成本提高效益的動(dòng)力，公共物品生產(chǎn)存在嚴(yán)重低效、短缺和消費(fèi)擁擠問題；政府的壟斷還引發(fā)政府規(guī)模的膨脹和預(yù)算的最大化，造成市民社會的萎縮、民間首創(chuàng)精神的喪失和對政府的過度依賴，代價(jià)成本極為高昂。因此在20世紀(jì)70年代全球經(jīng)濟(jì)衰退的背景下，“政府失靈”問題日益引起人們的關(guān)注。在這種境況下，基于凱恩斯主義的傳統(tǒng)公共管理模式遭到人們的質(zhì)疑，而基于公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論、交易成本理論、委托代理理論等基

5、礎(chǔ)上的公共服務(wù)市場化很快受到了政府改革家的青睞。 新公共管理理論認(rèn)為，公用事業(yè)的市場化是通過在市政公用行業(yè)引入競爭機(jī)制，充分利用市場和社會的力量來解決單獨(dú)由政府無法做好的事情。這并不意味政府責(zé)任能一“化”了之，相反，在與私營機(jī)構(gòu)的合作和監(jiān)管的過程，政府有必要吸取私營部門先進(jìn)的管理經(jīng)念和技術(shù)，克服自身的官僚習(xí)性，提高工作效率，增強(qiáng)政府能力。交易成本理論說明，在競爭存在的條件下，將私人產(chǎn)權(quán)引入公共服務(wù)領(lǐng)域有助于交易成本的降低，而且不

6、同的制度或契約安排其交易成本是不同的。公用事業(yè)在市場化過程中采取的合同承包、私有化、公私合作等多種形式便是基于交易成本理論，根據(jù)公用事業(yè)產(chǎn)品的不同特性而做出的契約安排。 公共利益理論認(rèn)為政府規(guī)制的目的是為了防控受規(guī)制企業(yè)實(shí)施價(jià)格壟斷或?qū)οM(fèi)者濫用權(quán)力。具體措施包括限定價(jià)格、反壟斷、控制進(jìn)入等。 公用事業(yè)是指基于公共利益考慮而通過網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)提供民眾必需產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，主要包括為社會提供電力、天然氣和人工煤氣、自來水等服

7、務(wù)的產(chǎn)業(yè)及其活動(dòng)。與其他一般性競爭的行業(yè)相比，公用行業(yè)具有不可替代性、消費(fèi)上的兼容性、地域性、公用和公益性、利益計(jì)算上的不確定性和生產(chǎn)經(jīng)營上的規(guī)模性等特征。為改變我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的落后面貌，近年來我國開始對公用事業(yè)進(jìn)行引入競爭機(jī)制的改革，但目前我國的公用事業(yè)大體上仍然是政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，政企不分、法制不健全、規(guī)制者行政能力不足、程序不透明、規(guī)制缺乏監(jiān)督機(jī)制等問題較為突出。 民營化一方面可以減少政府插手公共部門的機(jī)會，使政企真正

8、分開，公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)得到了明晰；另一方面民營化打破了傳統(tǒng)“公共物品”的壟斷性供給，引入市場競爭機(jī)制，形成了競爭的格局，從而帶來了公共部門效率的提高。民營化使得公用事業(yè)“慮置”的產(chǎn)權(quán)在法律和現(xiàn)實(shí)中得到了明晰的界定，并切斷了公用事業(yè)單位企圖通過財(cái)政預(yù)算撥款來獲得經(jīng)營管理成本的路徑，迫使民營化后的管理者不得不注重降低管理的費(fèi)用。另一方面，民營化后把公用事業(yè)單位推向了市場，而市場競爭的結(jié)果會使高成本、低質(zhì)量的產(chǎn)品遭到淘汰，這種市場競爭的壓力無疑

9、會促使民營化后的事業(yè)單位努力降低產(chǎn)品或服務(wù)的成本，改善質(zhì)量，以提高其在市場上的競爭力。民營化的推行無疑能夠使得民間資本通過各種渠道和途徑注入到公用事業(yè)當(dāng)中，極大地調(diào)動(dòng)民間資本參與公用事業(yè)的積極性。民間資本的參與顯然能夠彌補(bǔ)當(dāng)前公用事業(yè)中普遍存在的資金不足的缺陷，從而打破傳統(tǒng)的單一資金來源的局面，形成多元的投資主體，為公用事業(yè)的改革提供了一條現(xiàn)實(shí)的路徑。民營化有利于削弱甚至剝離政府與那些公共部門或國有企業(yè)的聯(lián)系，減少一些地方政府出臺一些地

10、方保護(hù)政策的可能性，便有利于打破地方保護(hù)主義和最終中央與地方關(guān)系新格局的形成。 公用事業(yè)民營化，并不意味著政府就會大撒把。相反，因?yàn)槭玛P(guān)國計(jì)民生，公用事業(yè)運(yùn)營的前提就是穩(wěn)定。經(jīng)過幾年的摸索和運(yùn)營，我國形成了建造-運(yùn)營-移交(BOT)等六種運(yùn)營模式。政府既有監(jiān)管力度，企業(yè)又能穩(wěn)定運(yùn)營。 我國公用事業(yè)民營化過程中，政府對公用事業(yè)的直接管理模式轉(zhuǎn)為間接管理模式，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的主要目標(biāo)是有效配置資源、確保企業(yè)效率、避免收入再分配和使

11、企業(yè)財(cái)務(wù)穩(wěn)定化。由于市政公用事業(yè)內(nèi)容和方式的多樣性，民營化必然要經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的過程。為了保證民營化朝著既定的目標(biāo)和計(jì)劃的方向發(fā)展，政府必須承擔(dān)起對民營化改革過程進(jìn)行嚴(yán)格管理的責(zé)任，對民營化改革過程進(jìn)行嚴(yán)格管理政府要做好規(guī)劃工作為民營化設(shè)定清晰、透明的良好程序。 在我國公用事業(yè)民營化的過程中，要注意分析問題出現(xiàn)的原因，綜合各方面因素積極做出切實(shí)可行的應(yīng)對方案，做到有計(jì)劃、有步驟、平穩(wěn)地進(jìn)行，以免引起較大的沖突而影響到改革本身和社會