農(nóng)村信用社管理體制與產(chǎn)權(quán)制度改革法律問題研究.pdf

1、我國農(nóng)村信用社自二十世紀(jì)五十代初登上歷史舞臺以來，至今已走過50余載的風(fēng)雨歷程，從最初定位的服務(wù)農(nóng)村的非銀行金融機(jī)構(gòu)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，如今已成為活躍在農(nóng)村的金融市場，并為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，是農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶。尤其是在九十年代末繼國有商業(yè)銀行收縮戰(zhàn)線，縮短經(jīng)營半徑，從農(nóng)村金融領(lǐng)域退出，及清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)，農(nóng)村合作基金會(huì)被撤并關(guān)閉之后，農(nóng)村信用社即成為農(nóng)村金融市場主要的金融機(jī)構(gòu)

2、，扮演著農(nóng)村金融服務(wù)、合理滿足民營中小企業(yè)融資需求，支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要角色。 農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場中居于重要位置，但農(nóng)村信用社的經(jīng)營現(xiàn)狀又制約著其充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍與農(nóng)村金融紐帶的作用。農(nóng)村信用社歷年發(fā)展沉積下來的問題成為其自身發(fā)展壯大與支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。農(nóng)村信用社歷年沉淀的問題正如國務(wù)院作出的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》(國發(fā)[2003]15號)指出的“當(dāng)前農(nóng)村信用社無論在自身建設(shè)，還是在適應(yīng)為“三農(nóng)”

3、服務(wù)要求等方面，都存在著不少問題，主要是：產(chǎn)權(quán)不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營機(jī)制和內(nèi)控制度不健全；管理體制不順，管理職權(quán)和責(zé)任需要進(jìn)一步明確；歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營困難，潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然很大?！睘榇偈罐r(nóng)村信用社更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助農(nóng)民增加收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在繼對農(nóng)村信用社管理體制幾次變遷改革后，中央決定深化對農(nóng)村信用社的改革，本次改革以國發(fā)[2003]15號《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》為依據(jù)，由此拉開農(nóng)村信

4、用社改革的序幕。 農(nóng)村信用社的改革重點(diǎn)圍繞“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能”這一中心，著重解決農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度與管理體制問題，主要體現(xiàn)在以下方面：一是以法人為單位，改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決所有者缺位，“內(nèi)部人”控制的痼疾，使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場主體；二是改革農(nóng)村信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，區(qū)別各類情況，按照因地制宜、分類指導(dǎo)的

5、原則，分別采取股份制、股份合作制、合作制等不同的產(chǎn)權(quán)組織形式。如在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高，信用社資產(chǎn)規(guī)模較大的地區(qū)可組建農(nóng)村商業(yè)銀行與農(nóng)村合作銀行；在人口相對稠密或糧棉商品基地，可以縣(市)為單位將信用社和縣(市)聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人。就具體地區(qū)而言，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與農(nóng)村信用社的資產(chǎn)狀況，經(jīng)營水平，分別實(shí)施農(nóng)村合作銀行與縣聯(lián)社與基層信用社統(tǒng)一法人的產(chǎn)權(quán)組織模式。 這次的農(nóng)村信用社改革，是農(nóng)村信用社歷次體制

6、變遷中規(guī)模最大、也是最為深刻的一次，國家不僅從政策上給予優(yōu)惠，且在資金與稅收等方面均予以大力扶持，最終目的在于通過改革，明晰農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度，理順管理體制，轉(zhuǎn)換農(nóng)村信用社經(jīng)營機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村信用社經(jīng)營活力，即真正實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”的目的。國家對農(nóng)村信用社此次大刀闊斧的改革，農(nóng)村信用社改革作為農(nóng)村金融改革的核心內(nèi)容，也引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，對農(nóng)村信用社改革各表其見，或從改革效益角度出發(fā)，對這次觸動(dòng)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度與管理體制的核心問題的

7、改革給予了高度評價(jià)。 筆者以法律作為研究視角，探討與農(nóng)村信用社改革相關(guān)的法律問題。信用社歷年累積的產(chǎn)權(quán)制度、管理體制、監(jiān)管機(jī)制等問題如何借改革的動(dòng)力尋找解決的突破口?這一問題在學(xué)界與實(shí)務(wù)界引起了激烈的討論，但綜觀各家言論，學(xué)者們大都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，而不是從法律角度進(jìn)行闡釋和討論。由于改革觸及中央、省政府、農(nóng)民、信用社員工等多方面的利益，而法律作為平衡各種利益的調(diào)節(jié)器，能有效發(fā)揮其調(diào)整功能，推動(dòng)改革和諧有序進(jìn)行，更重要的是法律作

8、為上層建筑，其本身對經(jīng)濟(jì)有服務(wù)與保障作用，所以在強(qiáng)調(diào)依法治國、企業(yè)依法經(jīng)營的今天，法律是實(shí)現(xiàn)順利改革的不可或缺的一環(huán)。本文將以法律為視角，對農(nóng)村信用社改革中產(chǎn)權(quán)制度與管理體制涉及的法律問題予以淺析。 本文的主要研究方法與研究思路主要是：法律作為社會(huì)利益的調(diào)節(jié)器，在這次涉及多方利益調(diào)整的改革中理應(yīng)占有重要席位，但遺憾的是，我們不僅忽視了法律對改革的指導(dǎo)和規(guī)范作用，而且對這方面的研究也比較匱乏。針對現(xiàn)有研究的不足，筆者將結(jié)合自身參與

9、改革的實(shí)際，以法律為切入點(diǎn)，以理論聯(lián)系實(shí)際的方法，對涉及改革產(chǎn)權(quán)制度與管理體制的相關(guān)法律問題作一探討。 首先本文討論了我國農(nóng)村信用社的發(fā)展及其現(xiàn)狀，著重運(yùn)用了對比分析的方法，從對我國農(nóng)村信用社改革歷程的比較和探討中，發(fā)現(xiàn)改革所遺留的主要問題以及改革收效不大的根本原因。 其次，提出了我國農(nóng)村信用社改革的法律依據(jù)與目標(biāo)，以從根本上把握改革的根本方向，使具體的改革方針、政策不至于偏離我們改革的根本宗旨。 再次，對我國農(nóng)

10、村信用社體制改革中存在的法律問題進(jìn)行了深刻的剖析，其中在研究農(nóng)村信用社體制改革中各相關(guān)主體的利益失衡之原因時(shí)，著重運(yùn)用了歸納分析的方法，從各相關(guān)主體的根本利益出發(fā)，以整體利益為切入點(diǎn)，兼顧其他利益，歸納了導(dǎo)致各主體利益失衡的根本原因。 最后，對我國農(nóng)村信用社管理體制與產(chǎn)權(quán)制度改革提出了法律建議和對策，包括加強(qiáng)農(nóng)村合作金融立法、建立股份制商業(yè)銀行、推動(dòng)農(nóng)村信用社真正市場化、商業(yè)化運(yùn)作等建議。在這一部分中，借助了經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)分析方法

11、，得出了有效得結(jié)論和建議。 本文從法律層面研究農(nóng)村信用社改革，主要是從法律的分支經(jīng)濟(jì)法角度進(jìn)行分析，本文剖析了農(nóng)村信用社改革中法律的缺位問題。農(nóng)村信用社管理體制改革交給省級地方政府，并組建省農(nóng)村信用合作聯(lián)社進(jìn)行行業(yè)管理，這便存在省聯(lián)社由農(nóng)村信用社出資組建，同時(shí)也由作為其股東的信用社進(jìn)行管理的弊端，并且管理權(quán)交政府，也存在行政干預(yù)信用社經(jīng)營、企業(yè)行政化的缺陷，致使產(chǎn)權(quán)制度改革無論選擇何種產(chǎn)權(quán)組織形式，均存在信用社不能真正行使法人財(cái)