縣域政府負債風險控制研究.pdf

1、本論文是對縣域政府負債風險的理論與控制研究。本研究以縣域經(jīng)濟發(fā)展理論、財政管理理論、風險管理理論與可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)，研究縣域政府負債風險的內(nèi)涵，縣域政府負債動機、負債風險形成機理以及負債風險的影響因素；建立地方政府負債風險的理論模型，并構(gòu)建縣域政府負債風險測度與預(yù)警的實證模型；對縣域政府負債及負債風險的現(xiàn)狀進行實證考察，弄清縣域政府負債風險的現(xiàn)狀、因為及影響；根據(jù)縣域政府的經(jīng)濟社會職能以及縣域未來社會經(jīng)濟發(fā)展新趨勢，探索適合縣域政府

2、負債風險的監(jiān)測、預(yù)警、監(jiān)管機制，并提出防范與化解縣域政府負債險的政策建議。
　　 1.研究結(jié)論
　　 (1)縣域政府負債有其歷史與現(xiàn)實的必然性。不能突然中斷債務(wù)鏈。雖然預(yù)算法規(guī)定地方政府要做到平衡預(yù)算，不列赤字，但改革開放以來，特別是1994年財政體制改革以來，多數(shù)縣域政府在片面追求經(jīng)濟增長的內(nèi)在沖動和縣域政府財權(quán)與事權(quán)不對稱的體制約束下，已出現(xiàn)了過度負債現(xiàn)象。當前，不少的縣域政府需要通過借新債還舊債，才能避免支付危機的

3、出現(xiàn)。如果當前不允許縣域政府負債，可能不少縣域政府會陷入危機，整個社會的支付鏈條就會斷裂，金融風險、社會風險就會爆發(fā)。另外，長期以來，資金緊缺問題一直是制約我國縣域經(jīng)濟與社會發(fā)展的關(guān)鍵性因素，縣域政府適度負債可以在相當大的程度上緩解縣域資金不足的困難，為縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金保障。從理論層面與現(xiàn)實層面來看，縣域政府適度負債都有其必要性。
　　 (2)縣域政府負債的擴張是縣域政府追求即期績效的結(jié)果。在縣域政府

4、負債的總收益(R)函數(shù)中，貼現(xiàn)率ρ是一個重要變量。在ρ較大時，縣域政府負債的未來收益對政府的當前收益貢獻會越來越小。尤其是在縣域政府官員頻繁輪換任職的情況下.政府官員心目中的ρ一般較大?？h域政府負債的成本與政府負債風險密切相關(guān)。風險愈大，則相應(yīng)的成本就越高。由于縣域政府的特殊性，其負債成本不能完全被內(nèi)部化，縣域政府可以通過上級政府擔保、縣域政府權(quán)力的運用、弱勢群體的非自愿性應(yīng)債等多種方式進行成本轉(zhuǎn)移。因此在短期高收益和短期低成本的推動下

5、，縣域政府負債擴張的動機十分明顯。
　　 (3)引致縣域政府負債風險的有靜態(tài)和動態(tài)兩方面因素。而實證分析表明，決定負債風險的敏感因子主要是地方居民個人償債率、地方債務(wù)依存度、債務(wù)的平均償還年限、財政償債率、地方政府債務(wù)余額增長率/地方GDP增長率、地方財政年償債額增長率/地方財政收入增長率等六個指標。引致縣域政府負債的靜態(tài)因素主要來自于兩個方面。一是政府的負債行為,二是縣域政府當年的凈現(xiàn)金流?；谖鞑磕呈?0個區(qū)縣近5年的資料，

6、運用粗糙集理論，對12個地方政府負債風險指標進行了敏感因子的篩選。結(jié)果表明，決定負債風險的敏感因子主要是地方居民個人償債率、地方債務(wù)依存度、債務(wù)的平均償還年限、財政償債率、地方政府債務(wù)余額增長率/地方GDP增長率、地方財政年償債額增長率/地方財政收入增長率等六個指標。
　　 (4)縣域政府負債總體規(guī)模較大，過度負債十分普遍。
　　 (5)縣域政府過度負債蘊含著巨大的債務(wù)風險。實證資料表明，縣域政府的負債規(guī)模較大，財政負債

7、率太高，債務(wù)負擔率較重，政府債務(wù)依存度較高，債務(wù)居民個人負擔率高，地方經(jīng)濟的長期應(yīng)債能力、長期還債與借債能力較差，縣域政府負債隱含著巨大的風險。
　　 (6)縣域政府負債風險具有相關(guān)性、隱蔽性，不均衡性和傳遞性的特征，對經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展將產(chǎn)生不利影響?？h域政府負債風險與縣域經(jīng)濟體內(nèi)私人風險和公共風險密切相關(guān)。私人風險的發(fā)生和蔓延，轉(zhuǎn)化成為公共風險，最終帶來負債風險?？h域政府負債不僅包括顯性負債，還包括了隱性負債。
　　

8、 (7)縣城政府負債風險的形成與累積有其特殊的背景與因為?？h域政府負債風險的形成、累積與中國的財政經(jīng)濟改革關(guān)系密切。其首要的因為在于，整個國家的風險防范體系還不健全，尤其是保險體系、社會風險防范體系、金融風險管理體系不健全，致使很多風險的聚積最終向政府轉(zhuǎn)移，從而形成政府負債風險。其二是縣域政府的財政與事權(quán)不對稱。縣域政府擁有相對較少的財權(quán)，而具有相對較多的事權(quán)，為了完成轄區(qū)內(nèi)的各種管理事務(wù)，縣域政府只能以負債的方式解決資金緊張的問題。其

9、三是縣域政府的短期行為和非理性行為。其四是缺乏對縣域政府負債風險的科學管理。
　　 2.論文的重要觀點:
　　 (1)縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有舉輕重的作用，縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，各級政府應(yīng)當高度重視縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
　　 (2)縣域政府負債已成為當今社會一個普遍現(xiàn)象，有其歷史與現(xiàn)實的必然性?？h域政府過度負債已嚴重阻礙縣域經(jīng)濟社會發(fā)展和縣域政府職能的正常發(fā)揮和機構(gòu)的正常運作。
　　 (3)縣

10、域政府過度負債已形成了嚴重的債務(wù)風險，要高度重視縣城政府負債無人監(jiān)管現(xiàn)象，如果不加以重視與控制，將釀成嚴重的經(jīng)濟危機和社會危機。
　　 (4)科學有效地強化縣域政府負債風險的控制和監(jiān)管，必須轉(zhuǎn)變縣域政府的職能，規(guī)范各級政舟的職責和負債行為。
　　 3.論文的主要創(chuàng)新:
　　 本文對縣域政府負債風險問題進行了較深入的研究。其主要創(chuàng)新之處在于：
　　 (1)基于縣域政府的財權(quán)事權(quán)、縣城經(jīng)濟的初始條件與制度約束

11、，提出當前縣城政府負債有其歷史與現(xiàn)實的必然性，從負債成本與收益角度建立了縣域政府負債的理論分析框架。
　　 (2)建立了縣域政府負債風險的靜態(tài)與動態(tài)模型，從靜態(tài)與動態(tài)兩個視角分析了導(dǎo)致縣城政府負債風險的各種因素，對縣域政府負債風險的生成機理進行了深入系統(tǒng)的闡釋。
　　 (3)運用實際調(diào)查資料，對縣城政府的負債規(guī)模與結(jié)構(gòu)、負債風險的現(xiàn)狀進行了全面揭示，對縣城政府負債風險的成因與影響進行了新的分析與闡釋。創(chuàng)造性地運用粗糙集理

12、論，對縣城政府負債風險的敏感因子進行了篩選，建立了縣域政府負債風險的測度與預(yù)警模型及相應(yīng)的預(yù)警體系。
　　 (4)對縣城政府負債風險的監(jiān)測體系與監(jiān)管機制進行了全新的研究，井從縣域政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變與職能定位的角度，對縣城政府負債風險的規(guī)范進行深入研究，提出了建立財政風險、金融風險和社會風險的國家綜合監(jiān)控體系等措施與戰(zhàn)略。
　　 4.政策建議
　　 (1)多渠道化解縣域政府負債存量，減輕財政歷史包袱?？h域政府負債負債

13、規(guī)模較大，負債風險高位運行，負債問題已是積重難返，沉疴癔結(jié)。
　　 (2)轉(zhuǎn)變縣城政府職能，建立科學的地方政府績效考核制度。
　　 (3)科學界定縣域政府的財權(quán)與事權(quán)?？h域政府財權(quán)與事權(quán)的不對稱是形成現(xiàn)有負債風險的重要因為，也是縣域政府負債擴張的借口。重新劃分縣域政府的財權(quán)與事權(quán)是防止負債風險進一步惡化的關(guān)鍵。
　　 (4)盡快健全縣域政府負債風險的監(jiān)測預(yù)警機制?？h域政府負債風險具有隱蔽性、累計性的特點，風險一旦

14、暴發(fā)，其危害性極大。通過建立和健全縣域政府負債監(jiān)測機制，充分發(fā)揮其監(jiān)測功能，可有助于從事后的發(fā)現(xiàn)和化解風險盡快轉(zhuǎn)向事前預(yù)警和預(yù)防風險，同時減少相應(yīng)的損失。
　　 (5)加快建立和完善縣域政府負債風險的科學監(jiān)管體系?？h域政府缺乏有效的監(jiān)管是造成負債規(guī)模逐年擴大的主要因為。為了確?？h域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，將負債風險降低到最小程度，迫切需要對縣域經(jīng)濟負債風險進行全面科學的監(jiān)管，要按照依法、審慎、全面、全程、綜合的監(jiān)管原則，把縣域政府負債風

15、險控制在安全范圍內(nèi)。為此必須要構(gòu)建“借、用、還”和“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一的監(jiān)管體系。要完善監(jiān)管的組織與制度建設(shè)，建立負債風險監(jiān)管信息系統(tǒng)、負債風險監(jiān)管評價系統(tǒng)、政府危機預(yù)警監(jiān)管系統(tǒng)、社會輿論監(jiān)管系統(tǒng)和法律監(jiān)管系統(tǒng)，建立、健全政府債務(wù)危機處理系統(tǒng)，建立債務(wù)風險監(jiān)管的操作機制與減震機制，探索審計、財政、人大及社會輿論的綜合監(jiān)管模式。
　　 (6)建立國家綜合風險管理體系。完善財政風險、金融風險和社會風險的聯(lián)合防控與綜合預(yù)警機制。由于財

16、政“兜底”的客觀存在。事實上，各種私人風險、公共風險、金融風險，最終都會轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)風險。為了防范與化解政府債務(wù)風險，必須要建立、健全國家綜合風險管理體系。首先要加強保險體系的建設(shè)，加大險種開發(fā)與創(chuàng)新，大力促進農(nóng)業(yè)保險、信用保險的發(fā)展。其次要完善社會風險防范體系，建立自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會治安等突發(fā)事件的防范與預(yù)警體系。再次，要健全金融風險管理體系。無論是區(qū)縣政府，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大約有1/3的債務(wù)是由于解決金融風險而形成的