關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定的理解與適用

1、《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用的理解與適用□趙大光趙大光楊臨萍楊臨萍王振宇王振宇為規(guī)范行政許可案件的審理，最高人民法院于2009年12月14日發(fā)布了《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)。為正確理解適用《解釋》，對(duì)其主要內(nèi)容說明如下：一、一、《解釋解釋》的適用范圍的適用范圍《解釋》第一條規(guī)定了行政許可案件的范圍，也就是《解釋》的適用范圍。行政許可是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，

2、其從產(chǎn)生到消亡會(huì)出現(xiàn)一系列形態(tài)的行政行為。按照行政許可法，行政許可行為主要包括兩類：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人作出的是否準(zhǔn)予許可的決定；二是就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)作出的行政行為。保障行政許可法的實(shí)施是《解釋》的主要旨趣之一，相應(yīng)地，《解釋》的適用范圍亦應(yīng)包括當(dāng)事人針對(duì)以上兩類行為及相應(yīng)不作為提起訴訟的案件?！督忉尅返谝粭l規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定以及相應(yīng)的不作為，或者行政機(jī)關(guān)就行政許可

3、的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項(xiàng)作出的有關(guān)具體行政行為及其相應(yīng)的不作為侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！倍?、過程行為的可訴性二、過程行為的可訴性行政許可實(shí)施過程中存在大量的程序行為，多為通知或者告知，比如受理行政許可申請(qǐng)通知、準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予聽證的通知、補(bǔ)正材料的通知、告知申辯權(quán)、行政許可有關(guān)信息的告知、公示、說明、解釋等等。這些行為是否具有可訴性？實(shí)踐中占據(jù)主流的觀點(diǎn)是，這些行為不具有最終性，當(dāng)事人起訴這些行為的

4、時(shí)機(jī)不成熟。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)在傳統(tǒng)理論(即成熟性理論)上有著深厚的根基，可以作為一般標(biāo)準(zhǔn)。但是很多行政法官都已注意到，有時(shí)過程行為也可以具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。如果堅(jiān)持讓其等待行政機(jī)關(guān)作出最終決定后再起訴，則可能使司法救濟(jì)喪失有利時(shí)機(jī)，甚至失去意義。我們認(rèn)為，為了及時(shí)有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，此時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)過程行為的可訴性，作為通常標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)例外。據(jù)此，《解釋》

5、第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。”三、特殊情況下之適格被告三、特殊情況下之適格被告特殊情形主要指如下兩種情形：一是內(nèi)部程序外部化。實(shí)踐中，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)分工實(shí)施行政許可的情形非常普遍，主要有兩種形式：一是上級(jí)批準(zhǔn)，下級(jí)決定；二是下級(jí)初審，上級(jí)決定。按照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問

6、題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第十九條關(guān)于“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”之規(guī)定，此種情形一般應(yīng)以作出行政許可決定的下級(jí)或者上級(jí)機(jī)關(guān)為被告。然而，在上級(jí)機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)或者下級(jí)機(jī)關(guān)不予初審、不予上報(bào)的情況下，利害關(guān)系人僅起訴決定機(jī)關(guān)難獲有效的救濟(jì)。實(shí)踐中，法院在這一問題上的做法不一。我們經(jīng)討論認(rèn)為，如果上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為和下級(jí)機(jī)關(guān)的初審是法律規(guī)定的一個(gè)必

7、經(jīng)程序，則上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和不批準(zhǔn)或者下級(jí)機(jī)關(guān)的初審不作為，就產(chǎn)生了外化的法律效果，此時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)利害關(guān)系人的性的問題。我們認(rèn)為，對(duì)關(guān)聯(lián)行政行為的審查程度應(yīng)當(dāng)?shù)陀趯?duì)被訴行政行為的合法性審查，具體可以參照《若干解釋》第九十五條之規(guī)定，即非訴執(zhí)行案件中，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為的審查。據(jù)此，《解釋》第七條規(guī)定：“作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認(rèn)可：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)；(二)明顯缺乏法律依據(jù)；(

8、三)超越職權(quán)；(四)其他重大明顯違法情形?！绷?、被告怠于舉證及其補(bǔ)救六、被告怠于舉證及其補(bǔ)救關(guān)于被告怠于舉證問題的處理，現(xiàn)有行政訴訟規(guī)則與授益行政行為的不適應(yīng)性暴露得非常明顯。按照最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，被告未在法定期限內(nèi)提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有證據(jù)。該規(guī)定對(duì)于侵益性行政行為而言通常不會(huì)產(chǎn)生明顯問題，但適用于授益行政行為就很容易帶來不合理的結(jié)果。因?yàn)楸桓娴∮谂e證的不利后果往往由作為申請(qǐng)人或者

9、利害關(guān)系人承擔(dān)，甚至還會(huì)損害公共利益。這給行政審判帶來不小的困難：適用上述規(guī)則，其結(jié)果明顯不合理；允許第三人舉證以及法院調(diào)取證據(jù)以求合理結(jié)果，又缺乏明確的依據(jù)。我們經(jīng)研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政許可特點(diǎn)，作出明確的解釋性規(guī)則，為此類案件的合理解決提供依據(jù)。據(jù)此，《解釋》第八條第一款規(guī)定：“被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，與被訴行政許可行為有利害關(guān)系的第三人可以向人民法院提供；第三人對(duì)無法提供的證據(jù)，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)??；人民法院在當(dāng)事

10、人無爭(zhēng)議，但涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的情況下，也可以依職權(quán)調(diào)取證據(jù)?！比绻鲜鐾緩将@得的證據(jù)能夠證明行政許可合法，法院應(yīng)當(dāng)如何判決？討論中有兩種不同意見：一是判決確認(rèn)被訴行政許可行為違法，但保留許可行為的效果。二是判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。因?yàn)樵诖饲闆r下，被告的違法之處并不在行政許可行為，而在于訴訟行為。我們最終采納了第二種意見?！督忉尅返诎藯l第二款規(guī)定：“第三人提供或者人民法院調(diào)取的證據(jù)能夠證明行政許可行為合法的，人民法院

11、應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求?！逼?、新舊法的選擇適用七、新舊法的選擇適用《解釋》對(duì)新舊法選擇適用的兩種特別情形作出了規(guī)定。一是行政機(jī)關(guān)受理許可申請(qǐng)與作出行政許可決定之間，法律規(guī)范發(fā)生變更應(yīng)當(dāng)適用新法還是舊法的問題。我們認(rèn)為，原則上應(yīng)當(dāng)適用新法。因?yàn)榉梢?guī)范尤其是許可申請(qǐng)條件的變更往往是基于公共利益需要，而申請(qǐng)人的利益與公共利益相比通常不占優(yōu)勢(shì)。不過我們也注意到，新法律自公布到實(shí)施一般都間隔一段時(shí)間，有些行政機(jī)關(guān)在舊法生效期間受理了行政許可

12、申請(qǐng)，但一直拖延不辦，致使本應(yīng)在舊法期間作出決定的許可事項(xiàng)，延至新法實(shí)施，而新法又不利于申請(qǐng)人。這種情況在行政許可實(shí)踐當(dāng)中比較常見，我們認(rèn)為，此時(shí)申請(qǐng)人的期待利益更值得保護(hù)。根據(jù)這種思想，《解釋》第九條規(guī)定：“人民法院審理行政許可案件，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)后實(shí)施的新的法律規(guī)范為依據(jù)；行政機(jī)關(guān)在舊的法律規(guī)范實(shí)施期間，無正當(dāng)理由拖延審查行政許可申請(qǐng)至新的法律規(guī)范實(shí)施，適用新的法律規(guī)范不利于申請(qǐng)人的，以舊的法律規(guī)范為依據(jù)?！倍菍?duì)瑕疵