b公共事業(yè)管理的理論基礎(chǔ)

1、公共事業(yè)管理的理論基礎(chǔ),一、公共產(chǎn)品理論與公共事業(yè)管理 二、市場(chǎng)失靈理論與公共事業(yè)管理三、公共管理部門與公共事業(yè)管理,公共產(chǎn)品理論與公共事業(yè)管理,一、公共產(chǎn)品的定義1.“公共物品（public goods）是這樣一些產(chǎn)品，不論每個(gè)人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布到整個(gè)社區(qū)里。私人物品（private goods）是這樣一些產(chǎn)品，它們能分割開來并可分別地提供給不同的個(gè)人，也不帶給他人外部的收益或成本?！?—

2、—薩繆爾森：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（上）》（第14版），第571頁，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年版。,,2.公共物品的特征：（1）效用的不可分割性（2）消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性（3）收益的非排他性,,3.純公共物品與準(zhǔn)公共物品,,4.需要注意的是：公共產(chǎn)品的屬性不是一成不變的。,,二、公共產(chǎn)品的供給 1.公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給：供給不足與過度供給這兩個(gè)問題學(xué)者普遍認(rèn)為必須依靠政府力量，通過政府強(qiáng)制性的征稅來加以解決。是否一定如此？,,2.準(zhǔn)

3、公共產(chǎn)品的供給： 準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的特殊性決定了其供給方式的多樣性,市場(chǎng)失靈理論與公共事業(yè)管理,市場(chǎng)失靈與公共產(chǎn)品供給的缺失1.市場(chǎng)缺陷：（1）壟斷（2）外部性（3）信息不對(duì)稱（4）收入分配不公（5）無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給,,2.市場(chǎng)失靈與政府職能：現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能： a.    彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，為社會(huì)提供公共物品

4、 b.    糾正公共產(chǎn)品的外部效應(yīng) c.    調(diào)節(jié)收入及財(cái)產(chǎn)的再分配 d. 維護(hù)社會(huì)與市場(chǎng)秩序,政府失靈與公共產(chǎn)品供給的低效與不足,1.所謂政府失靈，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的需求在現(xiàn)代政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共產(chǎn)品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或理論上所

5、說的那樣“有效”。,,2.政府失靈的表現(xiàn)：（1）政府政策的低效率（2）政府實(shí)現(xiàn)職能的效率低下（3）政府的尋租活動(dòng),,3.政府失靈導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給低效和不足：（1）政府供給公共產(chǎn)品的效率低下（2）政府供給的公共產(chǎn)品的質(zhì)和量不足,公共管理部門與公共事業(yè)管理,公共事業(yè)管理部門的界定社會(huì)部門的分類 公共部門——私人部門第三部門（非政府組織（NGO） 非營(yíng)利組織（NPO） ）,目前國際上幾種定義第三部門的方式：,第一種是給出法

6、律上的定義。 第二種是依據(jù)組織的資金來源加以定義。（聯(lián)合國國民經(jīng)濟(jì)核算體系的標(biāo)準(zhǔn)。） 第三種是依據(jù)組織的“結(jié)構(gòu)與運(yùn)作”定義。（美國約翰—霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心。）,非營(yíng)利組織具有五個(gè)特征：,沃爾弗認(rèn)為，非營(yíng)利組織具有五個(gè)特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨；二是有不以營(yíng)利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個(gè)不致令任何個(gè)人利己營(yíng)私的管理制度；四是本身具有合法免稅地位；五是具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位。 凡符合這五個(gè)特征

7、的組織一般被認(rèn)為是第三部門組織。,中國當(dāng)前的第三部門組織：,一是在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體（包括基金會(huì)）。二是在民政部門登記注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位。以上三種組織在目前的法律規(guī)定中比較明確。對(duì)于它們的行政管理體制可以概括為“歸口登記，雙重負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。三是民間自下而上的草根組織。四是在單位內(nèi)部活動(dòng)，不需要登記注冊(cè)的社會(huì)組織。五是廣大農(nóng)村的農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村合作社組織。,,相比較而言，國內(nèi)外對(duì)中國的人民團(tuán)體、村民自治組織、事業(yè)

8、單位是否屬于第三部門則存在較大的爭(zhēng)議。 人民團(tuán)體 村民自治組織 事業(yè)單位,公共事業(yè)管理中的組織,一、政府與公共事業(yè)管理二、非政府組織與公共事業(yè)管理三、事業(yè)單位與公共事業(yè)管理,,——“公共管理者所需關(guān)注的基本問題是政府應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么?！保W文·休斯）,一、政府與公共事業(yè)管理,（一）政府是公共事業(yè)管理的核心（二）公共部門是公共事業(yè)管理的重要提供者,（一）政府是公共事業(yè)管理的核心,1.提供公共服務(wù)是政府的重要職

9、能2.公共服務(wù)的特性決定了政府在治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位3.政府組織公共事業(yè)管理具有一定的優(yōu)勢(shì),（二）公共部門是公共事業(yè)管理的重要提供者,公共部門：政府部門、政府部門的代理機(jī)構(gòu)、公法行政實(shí)體、政府企業(yè),西方國家公共事業(yè)管理中的政府治理機(jī)構(gòu),西方各國公共服務(wù)的政府治理機(jī)構(gòu)并沒有統(tǒng)一的模式。教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、科技事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)是政府的重點(diǎn)治理領(lǐng)域，在這幾個(gè)領(lǐng)域中，政府分別采取了不同的公共供給策略，設(shè)立了不同的代理機(jī)構(gòu)。每個(gè)代理機(jī)

10、構(gòu)都是一個(gè)提供公共服務(wù)的中心，都有自己特定的工作范圍。,美國公共服務(wù)治理機(jī)構(gòu),主要的特點(diǎn)是多元分散：科技事業(yè)高等教育事業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)社會(huì)保障事業(yè),日本公共服務(wù)治理機(jī)構(gòu),主要的特點(diǎn)是集中于分散相結(jié)合：科技管理體制高等教育管理體制,法國的公共服務(wù)治理機(jī)構(gòu),不同領(lǐng)域具有不同的管理體制：教育管理體制比較中央集權(quán)文化事業(yè)治理呈現(xiàn)出集權(quán)、分權(quán)和放權(quán)相結(jié)合的特點(diǎn)衛(wèi)生事業(yè)呈現(xiàn)出一種“社會(huì)保險(xiǎn)”的特點(diǎn),二、非政府組織與公共事業(yè)管理,第三

11、部門既是公共服務(wù)的主要提供者，又是公共治理的參與者,,國外第三部門在公共服務(wù)治理中的作用：1.第三部門已成為一個(gè)凝聚社會(huì)資本投入公共服務(wù)的載體2.第三部門是填補(bǔ)政府職能轉(zhuǎn)變形成的“治理真空”的重要力量3.第三部門是吸納就業(yè)的重要渠道,西方國家非營(yíng)利組織的監(jiān)管制度,構(gòu)筑了一個(gè)多層次的監(jiān)督管理體系，包括：政府監(jiān)管制度立法和司法監(jiān)管制度行業(yè)監(jiān)督制度社會(huì)監(jiān)督制度,,第三部門在我國公共事業(yè)管理領(lǐng)域發(fā)揮的積極作用：1.第三部門可以提

12、高公共事業(yè)的發(fā)展效率2.第三部門能較好地滿足社會(huì)的多元化需求3.第三部門的發(fā)展是重塑政府治理公共事業(yè)職能的必然要求,國外公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程,（一）大力引入私營(yíng)方式（二）把公民視為“顧客”，強(qiáng)調(diào)以“顧客”為中心（三）強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（1）做到信息公開，競(jìng)價(jià)公平（2）給公民選擇權(quán)（3）內(nèi)部市場(chǎng)（4）對(duì)一些特殊的壟斷產(chǎn)業(yè)引入比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,國外公共服務(wù)市場(chǎng)化的主要形式,（一）公私合作（1）合同外包（2）特許經(jīng)營(yíng)（3）共同

13、生產(chǎn)（二）私有化或民營(yíng)化（三）使用者付費(fèi)制,公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中的政府責(zé)任,強(qiáng)化政府責(zé)任是公共服務(wù)市場(chǎng)化的關(guān)鍵。政府責(zé)任主要體現(xiàn)在：防止產(chǎn)生新的壟斷避免因?qū)ぷ舛a(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象制定合理的價(jià)格機(jī)制加強(qiáng)公共服務(wù)市場(chǎng)化的法制建設(shè)建立市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度,西方發(fā)達(dá)國家公共事業(yè)管理體制的基本特征：,政府的核心地位和主導(dǎo)作用呈現(xiàn)出強(qiáng)化趨勢(shì)分散化和多元化的治理體系法制化和規(guī)范化的治理程序,三、事業(yè)單位與公共事業(yè)管理,（一）、事業(yè)單

14、位是什么？（二）、事業(yè)單位具有哪些特征？（三）、事業(yè)單位改革的必要性（四）、事業(yè)單位過去的改革過程（五）、探索中國事業(yè)單位改革戰(zhàn)略,（一）、事業(yè)單位是什么？,事業(yè)單位：,國家為了社會(huì)公益的目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。,目前我國事業(yè)單位主要包括以下幾種類型：,（1）教育事業(yè)單位（2）科技事業(yè)單位（3）文化事業(yè)單位（4）衛(wèi)生事業(yè)單位（5）體育事業(yè)單位（

15、6）農(nóng)業(yè)事業(yè)單位（7）城市公用事業(yè)單位（8）交通事業(yè)單位（9）社會(huì)福利事業(yè)單位（10）社會(huì)中介事業(yè)單位（11）機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位,改革事業(yè)單位與改善中國的公共服務(wù),中國有100多萬個(gè)事業(yè)單位，職工總數(shù)接近 3000萬。大多數(shù)事業(yè)單位建立的目的是提供公共服務(wù)。迄今為止，在中國，非國有部門在公共服務(wù)提供方面的參與還相當(dāng)有限。因此，改善事業(yè)單位的績(jī)效，對(duì)于提高公共服務(wù)的質(zhì)量，適應(yīng)中國所確定的建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，落實(shí)“以人為本”的發(fā)

16、展觀，具有非常關(guān)鍵的意義。,續(xù),雖然過去以“推向市場(chǎng)”為目標(biāo)的改革取得了很大成就，但同時(shí)也在公共服務(wù)領(lǐng)域引入了一些不合意的激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位近一半的資金是依靠收費(fèi)獲得的，這些收入一部分用于為事業(yè)單位開展其他服務(wù)提供資金，同時(shí)也被用于向員工發(fā)放正常工資之外的獎(jiǎng)金和福利。這使得事業(yè)單位及其上級(jí)主管部門具有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去扭曲公共服務(wù)市場(chǎng)。隨著收入差距的不斷擴(kuò)大，依靠向使用者收費(fèi)為公共服務(wù)融資的方式越來越阻礙低收入人群獲得必要服務(wù)。,續(xù),此外，在

17、事業(yè)單位“創(chuàng)收”自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，并沒有建立起更好的績(jī)效管理體系和完善的財(cái)務(wù)責(zé)任制度。與此同時(shí)，富余人員的存在也嚴(yán)重影響著事業(yè)單位的效率。近些年來，雖然政府大幅增加了對(duì)公共服務(wù)的投入，但除了少數(shù)領(lǐng)域外，收費(fèi)價(jià)格并沒有相應(yīng)下降。有許多證據(jù)表明，增加的投入更多地被用在了人員開支上。,（二）、事業(yè)單位具有哪些特征？,在改革前的體制下，政府對(duì)所有事業(yè)單位的管理方式都是一樣的，可概括為以下幾點(diǎn)（成思危，2000）： 1) 政府所有并管理；

18、2) 既不是政府部門，也不是國有企業(yè)； 3) 其全部運(yùn)營(yíng)資金來源于財(cái)政預(yù)算； 4) 人員受公務(wù)員人員編制控制； 5) 活動(dòng)按照國家計(jì)劃進(jìn)行； 6) 運(yùn)營(yíng)脫離市場(chǎng)。,除了這一共同歷史背景，各類事業(yè)單位之間存在巨大的差異：首先，各個(gè)事業(yè)單位所提供服務(wù)的性質(zhì)大不相同。例如，既有提供純公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)如疾病控制中心，也有提供純私人物品的機(jī)構(gòu)如娛樂書籍出版商。第二，現(xiàn)在的事業(yè)單位都已離開了改革前的事業(yè)單位模式，但程度不同。尤其是，運(yùn)營(yíng)資

19、金在多大程度上來源于預(yù)算分配，多大程度來自自己創(chuàng)收，其運(yùn)行在多大程度上受國家計(jì)劃控制，不同的單位之間差別很大。除了事業(yè)單位身份帶來的特權(quán)外，如無償使用國家土地，許多事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)與國有企業(yè)已經(jīng)沒有多少區(qū)別。,如此的差異性表明，這些機(jī)構(gòu)共有的“事業(yè)單位”這一名稱更多地是一個(gè)歷史遺產(chǎn)，而不是依據(jù)合理的經(jīng)濟(jì)原理而定義的概念。根據(jù)這一共有名稱制定改革目標(biāo)時(shí)需要非常謹(jǐn)慎。尤其是，中國事業(yè)單位改革的范圍不能僅限于改革那些現(xiàn)在被叫做事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)或政

20、府管理這些機(jī)構(gòu)的方式。中國面臨的更為根本的挑戰(zhàn)——從而也是事業(yè)單位改革應(yīng)該集中關(guān)注的問題——是如何保證公共服務(wù)的充分提供，如何發(fā)展有效率的、與現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的公共服務(wù)業(yè)。,因此，事業(yè)單位改革的核心問題是：1) 政府應(yīng)該做什么？政府應(yīng)該干預(yù)嗎？ 2) 如果政府應(yīng)該干預(yù)，應(yīng)該由哪級(jí)政府進(jìn)行干預(yù)？ 3) 對(duì)每級(jí)政府來說，怎么干預(yù)？政府有哪些可行的方式進(jìn)行干預(yù)？如何在其中進(jìn)行選擇？,（三）、事業(yè)單位改革的必要性,,中國

21、有100多萬個(gè)事業(yè)單位，2002年職工總數(shù)接近3000萬人，占公共部門就業(yè)人數(shù)的41％，全國勞動(dòng)力總量的4％。中國的經(jīng)濟(jì)資源有相當(dāng)大一部分投入到了事業(yè)單位，其中包括60％的受過最良好教育的專業(yè)技術(shù)人員，大量的國有土地，大約三分之二的非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，以及各級(jí)政府綜合預(yù)算經(jīng)常性開支的三分之一。,,從行業(yè)構(gòu)成看，事業(yè)單位主要分布在教科文衛(wèi)等公益事業(yè)領(lǐng)域，其中教育單位1400萬人，衛(wèi)生單位450萬人，農(nóng)業(yè)單位300萬人，文化、交通、城市公用單

22、位各100萬人。,,事業(yè)單位是由政府管理的。它們一般隸屬于以下六個(gè)層級(jí)的政府中的某一級(jí)并由其主管，這六個(gè)層次分別是：國務(wù)院、中央部委和?。ㄊ校┱?、地區(qū)（市）政府、縣（市、區(qū)）政府和鄉(xiāng)政府。事業(yè)單位的主管部門常常掌握著任命事業(yè)單位管理層、審核批準(zhǔn)事業(yè)單位預(yù)算、財(cái)務(wù)、人事計(jì)劃，以及評(píng)估事業(yè)單位業(yè)績(jī)等各項(xiàng)權(quán)力。,事業(yè)單位一般由財(cái)政預(yù)算提供部分資金。2002年，預(yù)算撥款占事業(yè)單位資金總量的47.6％，另有48.2％來自事業(yè)單位收取的費(fèi)用，包括

23、事業(yè)收入（45.5％）和經(jīng)營(yíng)收入（2.7％）。通過經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，中央和省級(jí)的事業(yè)單位通常能籌集到更多的資金，而縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)事業(yè)單位則主要依賴預(yù)算撥款。2002年事業(yè)單位總支出中，人員支出占29％，其他經(jīng)常性支出占43％，項(xiàng)目投資占22％。,在多數(shù)方面，事業(yè)單位的人事制度與政府公務(wù)員體制基本相同，如人員聘用、養(yǎng)老保險(xiǎn)和報(bào)酬制度。盡管近期進(jìn)行了改革，但事業(yè)單位職工仍然享受著事實(shí)上的終身雇傭。事業(yè)單位職工的正式工資等級(jí)也和政府公務(wù)員相差無己。最大

24、的不同之處在于事業(yè)單位職工在非正式工資和獎(jiǎng)金分配上比政府公務(wù)員享有更大的靈活性。在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇方面，事業(yè)單位職工和政府公務(wù)員沒有什么區(qū)別，但都與國有企業(yè)的職工存在差別。,（四）、事業(yè)單位過去的改革過程,成思危課題組：這個(gè)課題組在2001年強(qiáng)調(diào)，事業(yè)單位改革需要確立一個(gè)“目標(biāo)模式”，并進(jìn)一步提出了一個(gè)包含六項(xiàng)要素的模式。     第一個(gè)要素是區(qū)分公共物品和私人物品。把不生產(chǎn)公共物品的事業(yè)

25、單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，把與公共物品提供有關(guān)的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)制為可由政府或民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。     政府應(yīng)負(fù)擔(dān)起管理和運(yùn)作純公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任，而準(zhǔn)公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)應(yīng)主要由民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作。     第二個(gè)要素是“整合社會(huì)資源”，通過慈善捐助和向使用者收費(fèi)為公共物品的提供付費(fèi)。希望在中國，“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)成為社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新的主要源泉”，而且“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的收

26、入主要來自社會(huì)”。     其他四個(gè)要素與如何促進(jìn)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展有關(guān)，其中包括“給予非營(yíng)利機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策”、制定“招募志愿者”戰(zhàn)略、通過立法使非營(yíng)利機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外、對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的管理者和職工進(jìn)行技能培訓(xùn)。,國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：2003年，課題組負(fù)責(zé)人葛延風(fēng)發(fā)表的一篇論文，提出了事業(yè)單位改革的一些關(guān)鍵問題，在某些重要問題上，與成思危課題組看法不同。   

27、0; 他們認(rèn)為，一些主要提供“社會(huì)公益性服務(wù)”的事業(yè)單位已經(jīng)過度市場(chǎng)化，“放權(quán)過度、約束不足”，“突出機(jī)構(gòu)和個(gè)人利益目標(biāo)而忽視甚至背離、損害社會(huì)公益目標(biāo)”。     政府必須擔(dān)負(fù)起組織此類“社會(huì)服務(wù)”的責(zé)任，不管是直接通過國有部門，還是采取其他間接的形式?！肮嫘陨鐣?huì)服務(wù)”的提供都應(yīng)該由政府直接組織，其中包括由政府提供必需的預(yù)算投入。     

28、改革還應(yīng)包括政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的全面改革。,科技部課題組：與國研中心課題組的結(jié)論類似，2003年完成的研究報(bào)告認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制在私人物品提供方面通常具有更高的效率。但是，政府必須在保證公共物品提供方面承擔(dān)起主要責(zé)任。     研究還對(duì)“公共服務(wù)被侵蝕”現(xiàn)象發(fā)出了嚴(yán)重警告，而公共服務(wù)受到侵蝕，恰恰是源自現(xiàn)行的事業(yè)單位改革戰(zhàn)略。,國家發(fā)改委課題組：發(fā)改委的觀點(diǎn)是，應(yīng)該把事業(yè)單位重新定義為介

29、于政府和企業(yè)之間的、進(jìn)行社會(huì)服務(wù)和公益性服務(wù)的組織，即它們的基本特征是“非政府(而非二政府)、非企業(yè)(而非準(zhǔn)企業(yè))、非贏利(而非變相贏利)”。     發(fā)改委建議，事業(yè)單位應(yīng)在“公共事務(wù)、公益性服務(wù)、社會(huì)互助和慈善援助等”領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)作。     這就需要區(qū)分三類事業(yè)單位，即從事社會(huì)服務(wù)和公用事業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，從事社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、慈善施助事業(yè)的機(jī)構(gòu)、從事政

30、府和企業(yè)之間溝通協(xié)調(diào)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。,世界銀行報(bào)告：應(yīng)原國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室（體改辦）的要求，世界銀行于2002年9月開始了一項(xiàng)關(guān)于中國事業(yè)單位改革的研究課題。世界銀行課題組的主要工作是試圖為中國事業(yè)單位改革的研究建立一個(gè)分析框架。報(bào)告主要關(guān)注的是如何制定改革戰(zhàn)略，對(duì)基本上由國家經(jīng)營(yíng)的整個(gè)事業(yè)部門進(jìn)行重組和改革，以便為服務(wù)業(yè)未來二十年的發(fā)展鋪平道路，實(shí)現(xiàn)建成“小康”社會(huì)的目標(biāo)。報(bào)告分析的焦點(diǎn)是政府在公共服務(wù)提供中的角色。,一、19

31、78年至1992年初步探索階段：,主要特點(diǎn)：（1）初步理順了社會(huì)事業(yè)各領(lǐng)域的管理體制（2）明確事業(yè)單位地位，擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)（3）人事制度改革開始推進(jìn),1992年至2002年逐步深入階段：,主要特點(diǎn)：（1）明確了事業(yè)單位分類改革的方向（2）從一般試行轉(zhuǎn)入綜合性改革（3）全面推行聘用制,2002年至今重點(diǎn)推進(jìn)階段：,主要特點(diǎn)：這一階段改革的總體特點(diǎn)是改革社會(huì)事業(yè)治理制度本身，而不是僅僅對(duì)其內(nèi)部管理制度的改革。,新一輪事業(yè)

32、單位改革的思路:（1）分類界定，深化改革，調(diào)整體制結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)能夠與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。（2）堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分類改革的原則，以分類界定為基礎(chǔ)，以改制、轉(zhuǎn)制、回歸為主要辦法，進(jìn)行分類改革。（3）深化事業(yè)單位內(nèi)部管理體制改革，創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)化機(jī)制、建立現(xiàn)代事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。（4）加快推進(jìn)公共事業(yè)社會(huì)化發(fā)展，形成適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的政府社會(huì)分擔(dān)公共事務(wù)的體制和機(jī)制。,過去的改

33、革具有一些共同特征:,首先，過去的改革措施都是在缺乏一個(gè)成熟的整體戰(zhàn)略的情況下實(shí)行的；第二，事業(yè)單位改革方案的設(shè)計(jì)經(jīng)?；趯?duì)事業(yè)單位的分類，而分類的基礎(chǔ)是“公益性”概念；第三，改革的總體方向是市場(chǎng)取向。不過，20世紀(jì)90年代末期以來，也出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)。一方面，在公共服務(wù)提供方面，出現(xiàn)了更多的私營(yíng)部門參與。另一方面，在對(duì)事業(yè)單位引入市場(chǎng)型激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，也開始強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供的“非營(yíng)利”概念。,現(xiàn)在存在哪些問題？,事業(yè)單位的績(jī)效對(duì)于改

34、善公共部門的服務(wù)提供，使之符合建設(shè)“小康”社會(huì)和“以人為本”的發(fā)展要求，極為重要。雖然過去的改革努力取得了很大成績(jī)，但在服務(wù)提供方面引入了一些不合意的激勵(lì)因素。其結(jié)果是，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，成本有效性不夠，人們享受服務(wù)的機(jī)會(huì)不均等。對(duì)關(guān)鍵服務(wù)的資金供給不足，低收入弱勢(shì)群體承擔(dān)了過多過重的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，而與此同時(shí)，為事業(yè)單位提供資金仍然是各級(jí)政府的一個(gè)沉重包袱。,事業(yè)單位“創(chuàng)收”的積極性很高，但在提供高質(zhì)量、低成本的服務(wù)方面積極性卻沒有那么高。

35、更糟糕的是，強(qiáng)烈的創(chuàng)收積極性在一些地區(qū)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量惡化，并且造成了不公平現(xiàn)象。此外，龐大而無處不在的國有事業(yè)單位阻礙著非國有服務(wù)部門的出現(xiàn)，而非國有服務(wù)部門對(duì)中國維持持續(xù)的高速增長(zhǎng)和提高生產(chǎn)率都具有非常重要的意義。改善服務(wù)提供要求進(jìn)行一場(chǎng)深遠(yuǎn)的改革，要求以一種協(xié)調(diào)的方式同時(shí)處理好付費(fèi)和激勵(lì)兩方面的問題。,民營(yíng)化的兩個(gè)案例：,近些年來，教育和衛(wèi)生領(lǐng)域的民營(yíng)化廣泛存在。民營(yíng)化在中國被稱為“轉(zhuǎn)制”。在教育領(lǐng)域，公立學(xué)校和大學(xué)的民營(yíng)化采用了某些

36、復(fù)雜的方式。一般情況下，轉(zhuǎn)制學(xué)校并沒有被完全私有化，它們屬于“公立民辦”。也就是說，資產(chǎn)仍為國有，職工仍然是事業(yè)單位從業(yè)人員，但管理層被賦予了廣泛的自主權(quán)，從收費(fèi)、聘用和解聘人員、招生、資產(chǎn)管理和后勤服務(wù)等方面來看，這些學(xué)校的管理與民辦學(xué)校沒有什么區(qū)別。,續(xù),就高等教育機(jī)構(gòu)而言，民營(yíng)化的載體是“獨(dú)立學(xué)院”，按 2003 年教育部的一份文件，這些獨(dú)立學(xué)院是現(xiàn)存國家高等教育機(jī)構(gòu)的下屬機(jī)構(gòu)，但擁有“新機(jī)制和新模式”。這份文件允許企業(yè)、事業(yè)單位

37、、社會(huì)組織和個(gè)人以公立高等教育機(jī)構(gòu)合作者的身份經(jīng)營(yíng)獨(dú)立學(xué)院，并掛靠于公立高等教育機(jī)構(gòu)，并要求所有獨(dú)立學(xué)院采用“民辦機(jī)制”和“新的運(yùn)作模式”。,續(xù),衛(wèi)生領(lǐng)域的民營(yíng)化改革與國有企業(yè)改革十分相似。私有產(chǎn)權(quán)被通過各種方式引入了醫(yī)療機(jī)構(gòu)，管理層和職工收購是方式之一，向外部人員出售也是一種方式。合資則是另一種方式，在合資過程中，國有醫(yī)院由外部投資人進(jìn)行重組。實(shí)際上，許多省市包括北京和上海，已經(jīng)宣布計(jì)劃將把一些國有醫(yī)院公司化并引進(jìn)私有產(chǎn)權(quán)。有些地方，

38、從國有企業(yè)剝離出來的醫(yī)院首先考慮的改革辦法就是民營(yíng)化，因?yàn)檫@些醫(yī)院通常財(cái)務(wù)困難，需要外來資金進(jìn)行重組。,案例一：,江蘇省宿遷市醫(yī)院民營(yíng)化： 江蘇省宿遷市在把所有醫(yī)院都民營(yíng)化之后便成為爭(zhēng)論的中心。江蘇省是一個(gè)富裕的省份，但宿遷市卻比較窮，人口 515 萬，2001 年人均 GDP 為 4500 元。自2000 年開始，宿遷市把 124 所縣級(jí)和 6 所鄉(xiāng)級(jí)國有醫(yī)院全部進(jìn)行了民營(yíng)化，出售總額達(dá)到 3.23 億元人民幣。,續(xù),有報(bào)紙報(bào)道，

39、民營(yíng)化導(dǎo)致醫(yī)院服務(wù)水平下降，價(jià)格上漲。從 2000 年到 2002 年，在市級(jí)醫(yī)院里，門診病人人均花費(fèi)由 90 元人民幣漲至113 元，縣級(jí)醫(yī)院由 51 元漲至 143 元，鄉(xiāng)級(jí)醫(yī)院由 32 元漲至 35 元。部分私人業(yè)主后來發(fā)現(xiàn)自己身處財(cái)務(wù)困境，因?yàn)樵谫徺I的時(shí)候，醫(yī)院資產(chǎn)往往定價(jià)過高或者隱瞞了債務(wù)。在一所被一個(gè)醫(yī)生以 1.3 億元買下的縣級(jí)醫(yī)院里，甚至連救護(hù)車部門都被要求自己創(chuàng)收，支付成本。資料來源：《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，2003年 9月

40、26日,案例二：,某城市醫(yī)院醫(yī)生的報(bào)酬 據(jù)當(dāng)?shù)匾患覉?bào)紙報(bào)道，某中醫(yī)院在 2003 年實(shí)行了一套新的“績(jī)效考核分配”制度。按照新制度，醫(yī)生們平均工資的30%為基礎(chǔ)工資，其余部分則根據(jù)“業(yè)績(jī)”靈活發(fā)放。一個(gè)“業(yè)績(jī)”不好的科室的醫(yī)生每月拿 700 元，而那些“業(yè)績(jī)”較好的科室的醫(yī)生可以拿到 10000元。結(jié)果，工傷鑒定科成為全院業(yè)績(jī)最好的科室。,續(xù),在醫(yī)生的報(bào)酬結(jié)構(gòu)中，有一部分與他們開出的藥品和檢查費(fèi)用是聯(lián)系在一起的，比如，中藥提成 11%

41、，西藥提成 2%，理化檢查提成 10%，處置費(fèi)提成 13%，給患者開一個(gè) CT提 17元，開一個(gè)彩超提 10元。資料來源：網(wǎng)址：http://news.sina.com.cn/c/2004-06-07/01593389284.shtml.,（五）、探索中國事業(yè)單位改革戰(zhàn)略,為了改善公共服務(wù)，中國需要進(jìn)行全面、協(xié)調(diào)的事業(yè)單位改革，其中包括重新界定政府的角色和從商業(yè)性活動(dòng)中退出，改革公共財(cái)政以便更好地為公共服務(wù)付費(fèi)，允許非國有部門提供更多

42、的公共產(chǎn)品，加強(qiáng)公共部門內(nèi)部的問責(zé)機(jī)制，建立績(jī)效管理和監(jiān)督體制。由于事業(yè)單位的復(fù)雜性和多樣化特征，改革的設(shè)計(jì)與實(shí)施必須充分考慮不同部門和不同地區(qū)的具體環(huán)境以及對(duì)員工的影響。因此，有必要在中央層面建立一個(gè)跨部門的改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)事業(yè)單位改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。,A．重新界定政府角色,盡管中國在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的道路上已經(jīng)取得了很多巨大的成就，但仍有必要重新考慮國家在公共服務(wù)中的角色。今天中國的事業(yè)單位所從事的很多活動(dòng)都可以被看作是私人物品

43、或服務(wù)的商業(yè)化生產(chǎn)，這類活動(dòng)最好留給非國有部門和市場(chǎng)去做。在考慮政府干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)經(jīng)常使用的“公益性”概念應(yīng)該只是政府進(jìn)行干預(yù)的一個(gè)必要條件，而非充分條件。只有在市場(chǎng)出現(xiàn)失靈的場(chǎng)合，政府干預(yù)才有合理依據(jù)。,B．改善付費(fèi)機(jī)制,中國的政府支出以東亞地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來說是不低的。但是，對(duì)實(shí)現(xiàn)國家的政策目標(biāo)起關(guān)鍵作用的核心服務(wù)仍面臨資金嚴(yán)重不足的問題，在貧困地區(qū)尤為突出。這種情況要求在全國范圍內(nèi)、在各種服務(wù)之間更有效地分配公共資源。除了將某些商業(yè)性活動(dòng)

44、交給國有企業(yè)和私人部門之外，政府還應(yīng)該： 改革預(yù)算管理，更好地協(xié)調(diào)資源與優(yōu)先次序之間的關(guān)系。近些年來，中央政府在預(yù)算改革方面取得了重大進(jìn)展，但許多地方政府在很大程度上仍然遵循一種增量預(yù)算方法，使用這種方法，一些活動(dòng)即使已經(jīng)不是政策重點(diǎn)，其經(jīng)費(fèi)也無法削減。 改革政府間的財(cái)政關(guān)系，為人民更加公平地普遍享受服務(wù)創(chuàng)造前提條件。這要求明確劃分各級(jí)政府的職能，更公平地在各級(jí)政府之間分配財(cái)政資源。,C．重組事業(yè)部門,要決定特定地區(qū)特定服務(wù)提供者

45、最合適的組織形式，必須詳細(xì)考察它們所涉及的服務(wù)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)以及所面臨的具體環(huán)境，但中國仍有可能從以下改革行動(dòng)中獲益： 為事業(yè)單位創(chuàng)立兩類組織形式，即在法律上區(qū)分直屬事業(yè)單位和獨(dú)立事業(yè)單位。直屬事業(yè)單位可定義為直接附屬于核心政府部門、沒有獨(dú)立的法人地位、不獨(dú)立核算的事業(yè)單位。獨(dú)立事業(yè)單位可定義為具有獨(dú)立法人地位、獨(dú)立核算的事業(yè)單位。建立覆蓋更多類型的服務(wù)提供者的法律和監(jiān)管框架。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，中國可以考慮7種適用于服務(wù)提供者的組織

46、形式：屬于公共部門的核心政府部門、直屬事業(yè)單位、獨(dú)立事業(yè)單位和國有企業(yè)；以及公共部門之外的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（民辦事業(yè)單位）、私營(yíng)中小企業(yè)和大型股份公司。,D．加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制,考慮到中國的特殊情況，事業(yè)單位改革可以通過以下改革措施，達(dá)到強(qiáng)化問責(zé)制度的目的。建立并有效實(shí)施績(jī)效管理合約。在政府內(nèi)部，中央政府可以為各部委、地方政府和單個(gè)事業(yè)單位建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括明確每一級(jí)政府在公共服務(wù)中的作用和最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在事業(yè)單位和負(fù)責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位績(jī)效的政府部

47、門之間建立資源協(xié)議，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，明確預(yù)算和自籌資金的使用規(guī)則，包括預(yù)算和財(cái)務(wù)管理。 強(qiáng)化財(cái)務(wù)責(zé)任制度。把所有的公共資源投入，包括土地、固定資產(chǎn)、各種政府補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、無形資產(chǎn)等，都包括在成本核算和報(bào)告制度之中，以便清楚地顯示，在特定時(shí)期內(nèi)到底有多少公共資源投入到了某一事業(yè)單位?！靶姓聵I(yè)性”國有資產(chǎn)的管理體制需要進(jìn)行重大改革以建立一個(gè)有效的框架。教育、醫(yī)療等關(guān)鍵服務(wù)向用戶收費(fèi)的行為應(yīng)當(dāng)受到限制。,,深化人事和薪酬制度改革。根據(jù)上面

48、提到的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和資源協(xié)議，每家事業(yè)單位都應(yīng)審查它的職工情況并考慮分流和重新確定崗位，包括提前退休和自愿分流。需要設(shè)計(jì)一個(gè)現(xiàn)實(shí)的改革計(jì)劃，消除違規(guī)違法的收入，規(guī)范其他收入，清理所有的非正式工資、獎(jiǎng)金和其他報(bào)酬。 賦予客戶權(quán)力。使公眾參與到公共服務(wù)提供的監(jiān)督和評(píng)估過程中來，是賦予客戶權(quán)力的一種方式。通過改變付費(fèi)方式，即從直接補(bǔ)助提供者（如學(xué)校）轉(zhuǎn)向補(bǔ)助用戶（如家長(zhǎng)）并允許他們選擇提供者，在提供者中引入競(jìng)爭(zhēng)，也是值得考慮的措施。,E．組織好

49、各項(xiàng)改革,中央政府需要認(rèn)真考慮改革的組織、原則、計(jì)劃和階段劃分。中央的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和改革能力是非常必要的。為了使改革能夠取得更好的效果，可以考慮采取以下行動(dòng)： 成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組。首先，中央政府可以成立一個(gè)事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組，直接在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下工作。改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作包括（但不限于）：1）對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，獲得關(guān)于事業(yè)單位的詳細(xì)信息；2）制定總體改革戰(zhàn)略，包括改革原則、階段劃分、時(shí)機(jī)選擇和改革責(zé)任；3）準(zhǔn)備法律法規(guī)草案和修改法律

50、法規(guī)的建議；4）準(zhǔn)備績(jī)效管理的框架文件；5）協(xié)調(diào)中央部委和地方政府的改革行動(dòng)。,,采用一種更加分散化的評(píng)審和分類方法。為了在改革戰(zhàn)略中更好地反映事業(yè)單位的復(fù)雜性和多樣性，政府應(yīng)采用一種更加分散化的評(píng)審和分類方法，取代過去改革中所采用的傳統(tǒng)分類方法，這種傳統(tǒng)方法難以將政府在不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的服務(wù)中所承擔(dān)的角色區(qū)分開來，也無力全面考慮不同部門和不同地區(qū)的多樣性。,參考資料：,成思危主編， 2000，《中國的事業(yè)單位改革：模式選擇與分類引導(dǎo)》。

51、北京：民主與建設(shè)出版社。 發(fā)改委課題組（國家發(fā)展改革委員會(huì)事業(yè)單位改革課題組）， 2004， “中國事業(yè)單位現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)研究”， 2004年6月研討會(huì)討論稿。 范恒山, 2004， “關(guān)于中國事業(yè)單位改革幾個(gè)重要問題的思考”，在2004年3月23日“公共服務(wù)部門改革國際經(jīng)驗(yàn)與中國事業(yè)單位改革國際研討會(huì)”上的發(fā)言。 葛延風(fēng)， 2003， “事業(yè)單位體制改革中需研究解決的幾個(gè)原則性問題”, 《管理世界》雜志，2003年第一期。,科技部

52、（科技發(fā)展研究中心）， 2003， “中國事業(yè)單位改革：回顧與展望”。在2004年10月23日的國際研討會(huì)上發(fā)布的報(bào)告。 OECD，2004，《分散化的公共治理：代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體》，北京：中信出版社。 世界銀行，1997，《中國2020：新世紀(jì)的發(fā)展挑戰(zhàn)》。 北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。 世界銀行， 2002a，《中國：國家發(fā)展與地方財(cái)政》。北京：中信出版社。 世界銀行，2003，《世界發(fā)展報(bào)告：讓服務(wù)惠及窮人》