城市開發(fā)與規(guī)劃

1、城市開發(fā)與規(guī)劃控制 ——經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,趙 民同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,,城市開發(fā)的概念1．城市開發(fā)的概念 城市開發(fā)（urban development）是以城市土地利用為核心的一種經(jīng)濟(jì)性活動。 主要以城市物業(yè)（土地和房屋）、城市基礎(chǔ)設(shè)施（市政公用設(shè)施與公共建筑設(shè)施）為對象，通過資金和勞動的投入，形成與城市功能相適應(yīng)的城市物質(zhì)空間品質(zhì)。 并通過直接提供服務(wù)，或經(jīng)過交換、分配和消費等

2、環(huán)節(jié)，實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)效益、社會利益或環(huán)境效益的目標(biāo)。,城市的發(fā)展過程是一個不斷建設(shè)、更新、改造，亦即新陳代謝的過程。城市開發(fā)作為城市自我生長、自我整合的機(jī)制，始終存在于城市發(fā)展之中。,城市開發(fā)的目標(biāo)是由具體的物業(yè)和設(shè)施的開發(fā)來實現(xiàn)的，城市開發(fā)與具體的物業(yè)開發(fā)和設(shè)施開發(fā)的關(guān)系是整體與局部、一般與個別的關(guān)系。,,2．城市開發(fā)與城市建設(shè)城市開發(fā)的概念內(nèi)涵較城市建設(shè)（urban construction）更為綜合，它與市場經(jīng)濟(jì)的運作方式相適應(yīng)

3、，包含了城市經(jīng)營，描述市場經(jīng)濟(jì)框架下政府、開發(fā)商、城市消費者之間的關(guān)系。而城市建設(shè)是指具體的建設(shè)工程，在我國是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下的形成的一個與國家計劃、國家投資及國家建設(shè)相聯(lián)系的一個概念。,城市開發(fā)的類型,1．新開發(fā)與再開發(fā),2．公共開發(fā)、非公共開發(fā)及商業(yè)性開發(fā),在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市開發(fā)活動具有多元化的特征。公共部門主要是政府；非公共部門中除了房地產(chǎn)開發(fā)公司以外，銀行和其它金融資本的運作機(jī)構(gòu)、建造商、投資者和業(yè)主本身都可能成為開

4、發(fā)者。其中主要是從事商業(yè)性開發(fā)。相應(yīng)地，城市空間也可以分為兩類：公共空間和非公共空間。這兩者的開發(fā)活動在一定的政策導(dǎo)向下，也會發(fā)生交叉。如公共部門有時會投入盈利性開發(fā)活動，并非公共部門的開發(fā)也有可能提供一部分公共空間給社會共享。,公共開發(fā)在城市開發(fā)中起著主導(dǎo)作用，公共空間構(gòu)成了城市空間的發(fā)展框架，為各種非公共開發(fā)活動既提供了可能性也規(guī)定了約束性。 所以，公共開發(fā)又被稱作第一性開發(fā)活動，非公共開發(fā)則稱作第二性開發(fā)活動。,公共

5、部門開發(fā)和非公共部門開發(fā)在決策的出發(fā)點和依據(jù)上有著根本的差別。公共部門的開發(fā)決策以公共利益為取向，把經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體和長遠(yuǎn)目標(biāo)作為決策依據(jù)；非公共部門的開發(fā)決策以企業(yè)或部門的利益為目標(biāo)，項目效益的高低和風(fēng)險的大小是決策的依據(jù)。為了實現(xiàn)城市開發(fā)的綜合利益，公共開發(fā)在城市開發(fā)中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，使公共開發(fā)與商業(yè)性開發(fā)相互協(xié)調(diào)。,城市開發(fā)的經(jīng)濟(jì)動因,1．城市結(jié)構(gòu)和功能的互動城市的發(fā)展總是處于平衡——不平衡——新的平衡的矛盾運動之中。

6、因此，城市開發(fā)是一個歷史的范疇。隨著城市經(jīng)濟(jì)的增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和城市功能的更新，必然帶來城市物質(zhì)空間的調(diào)整和重組，導(dǎo)致城市開發(fā)的實施。,2．城市物業(yè)置換的要求,〔1〕物質(zhì)建設(shè)性置換。包括從非城市物業(yè)，如農(nóng)田，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘形飿I(yè)，如居住區(qū)，也包括將城市的危房、舊房、簡屋等拆除，代之以新的建筑物。（2）功能性置換。即對城市一部分物業(yè)的使用功能加以調(diào)整。其過程本身不一定涉及建筑等物業(yè)的拆除及重建。某些增量的功能有可能

7、在存量在物業(yè)中獲得發(fā)展的空間，這種對存量物業(yè)資產(chǎn)的重新利用過程就是功能性置換。（3）土地級差收益性置換。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、市場對不同區(qū)位土地的需求及土地價格的空間級差也在不斷發(fā)生變化。為了追逐高額的土地級差收益，一些物業(yè)盡管從物理意義上并沒有老化，從功能角度看也沒有不當(dāng)，但仍然會被置換，這就是城市物業(yè)的土地級差收益性置換。,在城市中心區(qū)優(yōu)良的地帶，三種置換過程有可能是統(tǒng)一在一起的。 但在地理位置較偏的城區(qū)，往往舊城改造的任務(wù)也

8、很重，但土地再開發(fā)后的級差收益很少，或根本沒有市場吸引力，這種條件下的城市開發(fā)就會是政府主導(dǎo)的物質(zhì)建設(shè)性置換。 政府可通過稅收、財政、交叉補(bǔ)貼等手段，使開發(fā)商出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮參與這樣的開發(fā)。,（4）在實踐中，一個項目的開發(fā)，相關(guān)各方可能會有不同的經(jīng)濟(jì)動因，物質(zhì)建設(shè)性置換、功能性置換、土地級差收益性置換的過程可能交織在一起。,課堂作業(yè),1、簡析經(jīng)濟(jì)實用房的放量供應(yīng)，會對房產(chǎn)市場產(chǎn)生哪些效應(yīng)。（輔以圖示）；2、上海黃浦江

9、越江交通取消收費的經(jīng)濟(jì)解釋（評價）；3、GDP的概念，簡論考核GDP指標(biāo)的意義及局限性。,經(jīng)濟(jì)分析與政治決策,由于城市開發(fā)不但是一種經(jīng)濟(jì)過程，也要追求社會和環(huán)境等目標(biāo)，很多情況下需要作出政治決策。所以對城市土地收益級差性置換要有必要的調(diào)整和引導(dǎo)，如要符合城市長遠(yuǎn)發(fā)展的要求，不損害城市公共空間的數(shù)量和品質(zhì)，并要盡可能與城市危舊房地塊的改造結(jié)合起來。,城市規(guī)劃控制,城市規(guī)劃對城市開發(fā)的控制是基于市場機(jī)制的缺陷。但城市規(guī)劃作為政府行

10、為，政府的決策還要考慮社會、環(huán)境等因素，并最終取決于政治性的決定。同時，城市規(guī)劃是一個相對獨立發(fā)展的職業(yè)，已經(jīng)形成了規(guī)劃控制的理念和一整套技術(shù)性的操作方法。規(guī)劃控制的有效性主要在于它的權(quán)威性，即憑借法律授權(quán)或行政權(quán)力去管理和規(guī)范城市開發(fā)建設(shè)活動。,經(jīng)濟(jì)手段與規(guī)劃控制手段,在規(guī)劃控制的方法中，已經(jīng)有了引進(jìn)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)方法的嘗試，例如區(qū)劃獎勵、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓已在北美一些城市實施多年。上海市的規(guī)劃管理辦法中也有類似于區(qū)劃獎勵的規(guī)定。但總的

11、說來，長期以來規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的關(guān)系是很疏遠(yuǎn)的。城市規(guī)劃控制曾被經(jīng)濟(jì)學(xué)家指責(zé)為違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，規(guī)劃師也曾對經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和供需規(guī)律等不屑一顧。,城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊文思（Alan W. Evans）在他所著的《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出了經(jīng)濟(jì)學(xué)與城市規(guī)劃的相關(guān)性。首先是關(guān)于城市如何運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)分析，也就是實證性的城市經(jīng)濟(jì)研究，可以使規(guī)劃制定者更精確地預(yù)測未來將發(fā)生什么及其產(chǎn)生的影響；其次是福利經(jīng)濟(jì)等的方法和分析，能夠幫助規(guī)劃制定者解釋那些能夠或應(yīng)該

12、采納的政策。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)能根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果來分析和發(fā)現(xiàn)規(guī)劃控制在經(jīng)濟(jì)福利方面的影響。對城市開發(fā)所能作的種種經(jīng)濟(jì)分析表明，如果規(guī)劃控制有經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法的基礎(chǔ)，所制定的原則和作出的決策將有可能較為明智。---,規(guī)劃控制的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,福利經(jīng)濟(jì)學(xué)已發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支學(xué)科。它涉及三個方面的問題：第一，經(jīng)濟(jì)福利的定義；第二，確定能使福利達(dá)到最大限度的條件；第三，如果沒有這些條件，福利就達(dá)不到最大限度，這時又有哪些政策可以用

13、來改進(jìn)福利。,,關(guān)于第一個問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的討論中，普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)是意大利社會學(xué)家維爾弗萊多·帕累多（Vilfredo Pareto）所提出，以后被人們用他的名字稱謂的標(biāo)準(zhǔn)，即：一個人收入提高，如不損害其他任何人，福利就提高了。當(dāng)一個人的福利如再作進(jìn)一步的改善就會損害其他人的這一臨界點就是帕累多最優(yōu)。帕累多選擇的每一種情況都代表了全體居民之間的福利，包括收入及財富的一種不同分配。因此，不同帕累多理想情況中的選擇，就變成了一

14、個公平問題。,,雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家有時把這種選擇看成是使社會福利達(dá)到最大程度的一種經(jīng)濟(jì)上的問題，但實際上，這種選擇和問題，并不純粹是經(jīng)濟(jì)上的，而往往主要是政治上的。這也正是城市規(guī)劃控制所面臨的情況。公平與效率的判斷與選擇意識形態(tài)（如三個代表）社會承受能力及判斷,,福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家所討論的第二個問題是對福利達(dá)到最大限度的必要條件作出解釋。公認(rèn)的是，在市場經(jīng)濟(jì)中具有完全競爭性的條件時福利就會達(dá)到最大。但完全競爭的條件在任何社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài)中都

15、不可能達(dá)到。這樣，問題就變成在現(xiàn)實中實施什么樣的政府干預(yù)才會提高福利。,,如果干預(yù)是必要的，那么，在什么條件下或為了什么理由，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)將建議政府進(jìn)行干預(yù)。一般而言，干預(yù)的理由可分成兩類：一是公平理由，即改變原定或原先可能出現(xiàn)的福利分配；二是效率理由，即把經(jīng)濟(jì)更接近帕累多理想標(biāo)準(zhǔn)。,,為了公平理由而進(jìn)行的干預(yù)，也有兩種情況，一是運用稅收和轉(zhuǎn)移支付的方法，對收入的分配直接了當(dāng)?shù)丶右愿深A(yù)；二是社會資源消費方面保護(hù)的干預(yù)。例如在城市

16、規(guī)劃中，可要求按規(guī)定配置公園、游泳池等休憩設(shè)施，保證面向大眾服務(wù)的，而并不是僅僅為有錢人享用。（及城市廣場、公共岸線、義務(wù)教育）關(guān)于各類設(shè)施配置的千人指標(biāo)，一旦列入強(qiáng)制性的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，也就更明白無誤地表明了為所有人服務(wù)的目標(biāo)。,信息不對稱問題,一種商品或勞務(wù)的消費者，當(dāng)其不能充分認(rèn)識自己購買的東西或自己行動的后果時，那種保護(hù)消費者的干預(yù)是必要的。所以對建設(shè)項目要有規(guī)劃審批，對建筑工程要作質(zhì)量檢查和驗收。這就是為了保證消費者的利益。消

17、費者作為建筑物建成后的最終購買者和使用者，在購買時無法進(jìn)行這種規(guī)劃上或建筑工程上的檢查。即使消費者是內(nèi)行，能夠自己進(jìn)行檢查，或出資請專家來檢查，但這種自行的檢查不可能是充分和適當(dāng)?shù)摹Ｎㄓ姓矫娴囊?guī)定和行為，消費者的利益才能受到保護(hù)。（消費者增強(qiáng)自我保護(hù)意識？）,,干預(yù)的第二大類理由，是干預(yù)能提高效益。從土地利用規(guī)劃的觀點來看，市場失敗的最重要原因是各種外部條件的存在，即外部經(jīng)濟(jì)效果或外部的經(jīng)濟(jì)負(fù)效果。在城市開發(fā)中，外部的影響是

18、明顯的特征，不可能通過“私人”間以市場交易的方式來解決。任何開發(fā)，無論是建設(shè)階段，還是建成后的建筑外觀以及用途，都影響著他人。,,在建設(shè)過程中，鄰居們會受到噪音、塵埃以及不方便的影響。建筑物竣工后，在美感上將影響鄰居和行人，因為它的外觀可能令人賞心悅目，也可能使人望而生厭。建筑物的使用，又將在許多方面影響人們。例如：一家新的商店開業(yè)，會由于增加了競爭而對鄰近的其他商店產(chǎn)生消極影響；一座工廠投產(chǎn)了，將可能產(chǎn)生噪音、塵?；蚩諝馕廴荆?/p>

19、一座新的辦公樓將產(chǎn)生新的交通，從而增加這個地區(qū)的擁擠程度。,所以，在現(xiàn)實中，城市開發(fā)要受到各種各樣的控制，任何建設(shè)活動都要有規(guī)劃的許可，從而來克服或防止外部負(fù)效益，提高經(jīng)濟(jì)活動的外部正效益?！?guī)劃用地許可——規(guī)劃工程許可——開工許可——排污許可——衛(wèi)生許可——治安許可——,除了外部性問題，與規(guī)劃控制最有關(guān)的市場失敗是由于缺乏信息。完全的市場競爭條件之一是消費者和企業(yè)應(yīng)具備關(guān)于目前和未來選擇的完整信息。實際上，即使目

20、前的信息十分完整和精確，也不一定能準(zhǔn)確預(yù)測未來。如果開發(fā)者關(guān)于未來的推測不準(zhǔn)確，就會導(dǎo)致資源的浪費。例如開發(fā)量過大，或市場定位不準(zhǔn)，都會造成物業(yè)的空置。（房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀）城市規(guī)劃編制過程中的信息內(nèi)容，被一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)為具有相當(dāng)重要的經(jīng)濟(jì)功能，它將引導(dǎo)開發(fā)活動的方向。（所以城市要有法定的控制規(guī)劃，確定性！） ___________________________,規(guī)劃控制還是經(jīng)濟(jì)控制,對城市開發(fā)中各個具體項目的調(diào)節(jié)干預(yù)

21、，從理論上講，可以運用城市規(guī)劃的直接控制，也可以運用經(jīng)濟(jì)的手段，例如通過設(shè)計一套稅收辦法來控制開發(fā)的外部負(fù)效益，使過高密度的開發(fā)變得在經(jīng)濟(jì)上不可行，從而實現(xiàn)控制的目標(biāo)；另一方面，也可以設(shè)想有一套優(yōu)惠的辦法，來鼓勵社會所需要的某些開發(fā)活動。,,盡管這樣的經(jīng)濟(jì)手段看上去有明顯的作用和好處，但各國政府對城市開發(fā)的干預(yù)主要通過規(guī)劃控制而非稅收或補(bǔ)貼。有這樣一些原因：（1）運用控制，而不是稅收，是規(guī)劃歷史上的一種傳統(tǒng)，是規(guī)劃系統(tǒng)最初作為一種

22、建筑法定管理措施的結(jié)果。（2）一種稅制在促進(jìn)有秩序的發(fā)展方面，可能不及控制系統(tǒng)有效(effectiveness)。規(guī)劃以預(yù)測為基礎(chǔ)，而當(dāng)最初的預(yù)測被證明是錯誤的時候，規(guī)劃可從預(yù)測轉(zhuǎn)向控制，控制仍可以是有效的，而要在原來的控制中增加稅收系統(tǒng)就會很困難。effective not efficient ?,,（3）在外部條件及社會成本不穩(wěn)定和變化多端的條件下，規(guī)劃控制會比稅收更加有效。在項目成本和收益不很確定，而處于變動的條件下，規(guī)

23、劃控制肯定能防止開發(fā)導(dǎo)致社會成本過高等情況的發(fā)生，而稅收杠桿是不可能做到這一點的。經(jīng)濟(jì)手段的后果往往難以預(yù)料。因為隨著市場需求的上升，開發(fā)商可能發(fā)現(xiàn)，在償付所規(guī)定的高額稅收后，在一個已經(jīng)十分擁擠的地區(qū)建造一幢大樓仍然是有利可圖的。而這種情況卻能為規(guī)劃控制制度所制止。,,因此，規(guī)劃控制系統(tǒng)更可能保證規(guī)劃政策制定者想得到的東西；而經(jīng)濟(jì)手段或稅收則僅僅可保證開發(fā)的實際密度將比可能發(fā)生的密度低一些。在實踐中，往往在實施規(guī)劃控制的過程中

24、，輔以經(jīng)濟(jì)手段，特別是優(yōu)惠政策，包括減免稅費、補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款條件等，從而促進(jìn)預(yù)想的城市開發(fā)目標(biāo)的實現(xiàn)。,規(guī)劃控制的成本,任何控制系統(tǒng)都是有成本的，城市規(guī)劃控制也不例外。這種成本是多方面的。（1）要發(fā)展一套規(guī)劃制度，包括規(guī)劃的制定、實施的全部過程，這將涉及大量的財力和人力資源。（深圳的法定圖則）既想要通過規(guī)劃控制來干預(yù)城市開發(fā)的種種活動，而又缺乏合理的規(guī)劃和規(guī)劃實施的行政能力，這種情況往往是對規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)投入不足造成的，其后果必定是城

25、市開發(fā)的低效率，社會成本會很大。（要經(jīng)營城市，首先要科學(xué)、全面地規(guī)劃城市）,,（2）規(guī)劃控制即使很有效率，但一旦控制不當(dāng)，社會成本也會是巨大的。例如當(dāng)城市規(guī)模發(fā)展了，功能需要調(diào)整了，而規(guī)劃沒有相應(yīng)的調(diào)整，仍然實施既定的嚴(yán)格控制，則將妨礙經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。（3）在嚴(yán)格的規(guī)劃控制條件下，當(dāng)擬開發(fā)的項目獲得規(guī)劃批準(zhǔn)意味著是一筆數(shù)目巨大的收益時，開發(fā)商就會認(rèn)為從這筆收益中拿出相當(dāng)部分來尋求獲得規(guī)劃批準(zhǔn)是合算的。這種支出，在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中稱

26、為“尋租”（rent-seeking）支出?！皩ぷ狻辈⒉荒芴岣呓?jīng)濟(jì)福利，它不是直接用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，也不能使消費者獲益，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言，這是一種沉淀損失（dead-weight-loss）。,,為了使開發(fā)得到規(guī)劃批準(zhǔn)，或求得規(guī)劃控制的松動，如提高許可的開發(fā)面積，開發(fā)商會作出種種努力。用伊文思的話：為了說服地方規(guī)劃當(dāng)局，這種支出包括對律師和房地產(chǎn)專家、建筑師和有關(guān)公共關(guān)系機(jī)構(gòu)的支付。有時，會運用政治壓力來影響開發(fā)控制。除此之外，

27、還有貴重的禮物，假稱實地考察的旅游，及直截了當(dāng)?shù)男匈V。,,城市開發(fā)中的種種“尋租”現(xiàn)象，在我國的城市開發(fā)過程中已不鮮見。例如：已揭發(fā)查處的一些城市的主管官員與開發(fā)商之間的權(quán)錢交易行為；一些規(guī)劃管理人員在接受了開發(fā)商的好處后，不按規(guī)劃執(zhí)行或不當(dāng)?shù)厥褂靡?guī)劃管理的自由裁量權(quán)限。規(guī)劃領(lǐng)域滋生的腐敗，在經(jīng)濟(jì)意上也是一種社會成本，有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)原因。,在城市開發(fā)中繼續(xù)運用規(guī)劃控制的方法，以防止開發(fā)活動的外部負(fù)效益、并提高總體經(jīng)濟(jì)效益的同時，