社會資金參與土地整理的風(fēng)險(xiǎn)防范

1、社會資金參與土地整理的風(fēng)險(xiǎn)防范社會資金參與土地整理的風(fēng)險(xiǎn)防范成都辦公室成都辦公室李簫李簫土地整理是土地管理上的一個(gè)概念，在《土地管理法》第四十一條及《土地儲備管理辦法》第四章和第二十二條中都有提及。在完整的房地產(chǎn)開發(fā)流程中，土地整理屬于土地一級開發(fā)流程，具體指在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用整體規(guī)劃，對農(nóng)田進(jìn)行綜合整治，組織實(shí)施道路、供水、供電、供氣、通訊、照明、綠化、土地平整等為完善和提升土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域

2、內(nèi)建設(shè)用地符合上市出讓條件的活動。傳統(tǒng)的土地整理，主要以政府性投資為主，當(dāng)政府性資金無法滿足土地開發(fā)和供應(yīng)的需要時(shí)，社會資金參與土地整理就成了發(fā)展的自然態(tài)勢。這里指的社會資金，是除財(cái)政性投資以外的資金，包括國有或國有控股企業(yè)的資金，集體企業(yè)、有限責(zé)任公司、股份有限公司、私營企業(yè)、外商企業(yè)資金以及基金、信托等各種形式的資金。對社會資金投資方而言，在房地產(chǎn)二級開發(fā)領(lǐng)域，有較為規(guī)范的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，因此投資行為相對安全，但土地整理領(lǐng)域卻是一

3、塊較為陌生的處女地。在投資土地整理項(xiàng)目過程中，不同區(qū)域之間不僅存在政策差異，而且合同相對方是政府或政府相關(guān)單位，征地拆遷、政府違約、政策變動等風(fēng)險(xiǎn)也是投資方不得不關(guān)注的問題。一、引進(jìn)社會資金參與土地整理的現(xiàn)狀一、引進(jìn)社會資金參與土地整理的現(xiàn)狀關(guān)于引進(jìn)社會資金參與土地整理的做法，是自下而上的一種實(shí)踐。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，政府可以較為容易的籌集和安排土地整理資金，但是對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方政府而言，土地整理卻處于“有心無力無錢”的窘境，因此

4、有使用社會資金的現(xiàn)實(shí)需要。因此，各地方政府通過出臺一系列地方性文件，規(guī)范本行政區(qū)域利用社會資金參與土地整理行為，如成都市之前出臺的《關(guān)于積極引進(jìn)和規(guī)范社會資金進(jìn)行一級土地整理的意見》（成府發(fā)〔2007〕64號），昆明市出臺的《昆明市社會資金參與土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目的辦法》（昆政發(fā)[2010]69號）。然而，目前社會資金參與土地整理項(xiàng)目，還是缺少更多的法律支撐。已出臺的正式文件是《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2

5、010〕13號），該文件第二條（十）中提出“鼓勵(lì)民間資本參與土地整治和礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)。積極引導(dǎo)民間資本通過招標(biāo)投標(biāo)形式參與土地整理、復(fù)墾等工程建設(shè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，堅(jiān)持礦業(yè)權(quán)市場全面向民間資本開放。”雖然這些政策都是鼓勵(lì)投資方通過市場化運(yùn)作方式參與土地整理，但如何界定和保障投資方收益還是依賴于各地的政策。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中規(guī)定，土地出讓收入必須全部繳入地方國庫，因此投

6、資方和地方政府僅通過協(xié)議約定參與土地出讓收益分成存在很大的不確定性。因此，如何通過協(xié)議約定且采取有效措施確保地方政府在土地出讓后，合法的返還投資方的投資及回報(bào)是社會資金參與土地整理最核心的問題。營管理成本較高的水上公園或體育公園等配套設(shè)施，政府還會要求由投資方負(fù)責(zé)建成后若干年的維護(hù)和運(yùn)營管理并承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。土地整理項(xiàng)目具有一定的地域性特點(diǎn)，不僅是北京與四川之間有操作上的差異，在四川省不同的市縣之間也有一些不同的操作方式。例如，對于集體

7、建設(shè)用地的整理，在成都市范圍內(nèi)有兩種操作模式：一種是拆院并院的模式，即由成都市人民政府批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目，采用這種方式騰出的建設(shè)用地保留集體土地性質(zhì)，不再征為國有土地；一種是增減掛鉤的模式，即由國土資源部、四川省國土資源廳批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目，采用這種方式騰出的建設(shè)用地可報(bào)征為國有建設(shè)用地。因此，在特定地域?qū)嵤┫鄳?yīng)的項(xiàng)目，還需要結(jié)合項(xiàng)目所在地政策在實(shí)施合同中對建設(shè)用地指標(biāo)等問

8、題進(jìn)行相應(yīng)的約定。三、社會資金參與土地整理的風(fēng)險(xiǎn)防范三、社會資金參與土地整理的風(fēng)險(xiǎn)防范風(fēng)險(xiǎn)防范主要在于事前防范。土地整理項(xiàng)目是高投入的項(xiàng)目，因此投資方首先應(yīng)做好充分的項(xiàng)目論證，并對市場前景進(jìn)行合理預(yù)測。當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)過多或者房地產(chǎn)市場不景氣時(shí)，土地出讓價(jià)格過低甚至流標(biāo)，都會影響土地整理投資方收回投資。有許多投資方看好市場，往往在未明確項(xiàng)目土地基本情況時(shí)，就盲目同政府展開談判或急于簽訂合同，導(dǎo)致在談判中出于被動或合同條款不對等。土地整理項(xiàng)目

9、中的征地、拆遷等事項(xiàng)都是以政府為主在實(shí)施，對投資方而言，本身就存在著信息的不對稱性。因此在介入此類項(xiàng)目時(shí)，投資方應(yīng)要求政府方面提供征地摸底調(diào)查數(shù)據(jù)、資金預(yù)算數(shù)據(jù)，并結(jié)合相關(guān)資料進(jìn)行前期投入的預(yù)測、估算合理的投資回報(bào)，提出合理的商業(yè)條件。當(dāng)然，還有一點(diǎn)必須提及的是，各地地方政府對土地整理項(xiàng)目的實(shí)施程序正在逐漸規(guī)范之中，如地方政府按照招投標(biāo)的方式或項(xiàng)目招商的方式公開選定項(xiàng)目投資方，因此意向投資方還應(yīng)該對招投標(biāo)或招商文件進(jìn)行研究，對無法進(jìn)行實(shí)

10、質(zhì)性變更的內(nèi)容和需要承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)由一個(gè)充分的認(rèn)識。其次，明確參與主體之間的責(zé)權(quán)利，是風(fēng)險(xiǎn)防范的重要方面，主要體現(xiàn)在合同的起草和修改過程中。投資方需要政府辦理的各項(xiàng)手續(xù)、審批文件、還款保障及政策承諾，應(yīng)該進(jìn)行書面的約定。其中的重點(diǎn)就是把我們前述提到的，在合同構(gòu)架中需要明確的問題逐一寫進(jìn)合同文本。例如，盡管土地整理中拆遷安置具有一定的不可預(yù)知性，征地最終能否得到政府的審批，釘子戶有多少是難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)的，但投資方可以與政府明確該項(xiàng)工作實(shí)施

11、的責(zé)任主體。第三，控制資金撥付。與土地二級開發(fā)相比較，土地整理墊資時(shí)間比較長，征地、拆遷安置需要大筆資金，但融資卻較為困難，資金鏈緊張。因此把資金撥付的范圍、前提條件予以明確，可以有效防范投資方資金鏈斷裂及項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，可以明確只有在滿足一定前提條件下，投資方才具有撥付相應(yīng)資金的義務(wù)，如設(shè)置規(guī)劃審批、征地批文為相應(yīng)資金的付款條件。第四，明確進(jìn)入整理成本的范圍。在許多土地整理項(xiàng)目的合作模式中，投資方是通過收益分成獲取投資回報(bào)，