出租車(chē)管理體制改革

1、,我國(guó)的出租汽車(chē)業(yè)從來(lái)不是一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。無(wú)論是短缺時(shí)期還是所謂過(guò)度發(fā)展時(shí)期，它一直處于政府管制之下。經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)須經(jīng)政府特許；駕駛出租車(chē)的司機(jī)要接受專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)；政府規(guī)定出租車(chē)的票價(jià)，指定運(yùn)營(yíng)車(chē)型甚至品牌；出租車(chē)上的任何一個(gè)營(yíng)業(yè)性設(shè)備都必須按照政府的規(guī)章向政府指定的廠商購(gòu)買(mǎi)和安裝。不僅如此，政府還為出租車(chē)公司和其雇員制定了統(tǒng)一的“承包合同”，其中規(guī)定了雇員在締約時(shí)應(yīng)當(dāng)交納多少“保證金”，規(guī)定了公司每月可以收取多少“承包金”，等等。

2、,,每項(xiàng)管制措施都不乏冠冕堂皇的理由。諸如，維護(hù)市容市貌，保護(hù)環(huán)境，減輕城市交通擁堵，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，保護(hù)勞動(dòng)者（出租車(chē)司機(jī)）權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，等等。這些目標(biāo)無(wú)疑都是美好的，值得人們追求。但美好的目標(biāo)并不意味著管制是必要的，更不意味著管制一定能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)。目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，只能用事實(shí)回答。事實(shí)更可以說(shuō)明，政府管制一旦建立，誰(shuí)實(shí)際上得到好處，誰(shuí)實(shí)際上受到損害。我們也將看到，“實(shí)際上如何”經(jīng)常與管制規(guī)章的規(guī)劃不相吻合。

3、,（一）行業(yè)準(zhǔn)入,經(jīng)營(yíng)出租汽車(chē)業(yè)務(wù)須經(jīng)政府主管部門(mén)特許。1995年以前，北京市出租汽車(chē)行業(yè)的主管部門(mén)是市政管理委員會(huì)，具體管理事務(wù)由其下設(shè)的出租汽車(chē)管理處辦理。 1995年至2000年初，主管部門(mén)是市出租汽車(chē)管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“出管局”）。2000年初，出管局在北京市黨政機(jī)構(gòu)改革中被撤銷(xiāo)，其原有職能轉(zhuǎn)由新組建的市交通局行使。,,行業(yè)準(zhǔn)入首先在投資者的所有制性質(zhì)上設(shè)置了門(mén)檻。1985年頒布的“北京市出租汽車(chē)管理暫行辦法”僅限國(guó)營(yíng)企業(yè)、集體企

4、業(yè)和個(gè)體戶(hù)經(jīng)營(yíng)客運(yùn)出租車(chē)業(yè)務(wù)（第2條），私人不得組建出租車(chē)企業(yè)。1988年的“北京市出租汽車(chē)管理辦法”只是增加了“聯(lián)營(yíng)企業(yè)”和“外商投資企業(yè)”兩種形態(tài)，私人企業(yè)仍然不為規(guī)章明確列舉。對(duì)投資者的所有制限制是導(dǎo)致出租車(chē)供給不足的重要原因。為鼓勵(lì)出租車(chē)業(yè)的發(fā)展，市政府于1991年將票價(jià)統(tǒng)一調(diào)高。但由于擔(dān)心私人企業(yè)擠占國(guó)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額，政府依然對(duì)投資者身份實(shí)施嚴(yán)格控制。調(diào)價(jià)并未達(dá)到刺激效果，出租車(chē)短缺的局面沒(méi)有改變。,,1992年春，鄧小

5、平在深圳、上海等地發(fā)表的談話推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。同年6月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布“關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定”。6月20日，國(guó)家工商局頒布“關(guān)于改進(jìn)工商行政管理工作促進(jìn)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)”，要求放松所有制限制，簡(jiǎn)化登記注冊(cè)手續(xù)，提高效率，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這樣的政策背景下，屬于“第三產(chǎn)業(yè)”的出租車(chē)行業(yè)受到政府重視，北京市政府為之確立了“符合條件就批，將企業(yè)推向市場(chǎng)，優(yōu)勝劣汰”的發(fā)展方針。,,根據(jù)1988年頒布的“

6、北京市出租汽車(chē)管理辦法”第4條的規(guī)定，申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)的投資者須提供以下證明：（1）申辦者身份證明：申辦者是單位的，須出示其上級(jí)主管機(jī)關(guān)的證明；申辦者是個(gè)體戶(hù)的，須出示戶(hù)口所在地街道辦事處或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的證明。（2）申辦者經(jīng)營(yíng)能力證明：申辦者須向出租汽車(chē)管理機(jī)關(guān)申明經(jīng)營(yíng)范圍、車(chē)輛情況、管理能力、駕駛員狀況、營(yíng)業(yè)站點(diǎn)、停車(chē)場(chǎng)地、保修條件等。符合上述條件者，由出租汽車(chē)管理機(jī)關(guān)發(fā)給“批準(zhǔn)書(shū)”，申辦者憑“批準(zhǔn)書(shū)”向工商機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，取得營(yíng)

7、業(yè)執(zhí)照，然后向公交管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢車(chē)，并辦理責(zé)任保險(xiǎn)等，取得車(chē)輛號(hào)牌。,,根據(jù)以上規(guī)章，只有“單位”方可申辦出租車(chē)公司。而最容易符合條件的申辦者無(wú)疑是那些能夠以最低成本獲得上級(jí)主管機(jī)關(guān)證明的“單位”。世界上恐怕沒(méi)有比自己給自己出具“批準(zhǔn)證明”更容易的事情了。在1992年的“出租車(chē)公司熱”中，許多黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位利用自己的審批權(quán)批準(zhǔn)自己或者自己的下屬機(jī)構(gòu)申辦出租車(chē)公司。這類(lèi)行政行為顯然是效率極高的，各種黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在很短的時(shí)間內(nèi)申辦

8、了大批出租車(chē)公司。這些公司都登記為全民所有制或者集體所有制企業(yè)，盈利大多或者全部進(jìn)入單位的“小金庫(kù)”。,,由于私人不是任何一種意義上的“單位”，也沒(méi)有自己的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，因此不能申辦公司，只能以個(gè)體戶(hù)身份單車(chē)經(jīng)營(yíng)。但是，為了吸引民間資金進(jìn)入出租車(chē)行業(yè)，政府默許了一種變通的方式：允許私人投資設(shè)立出租車(chē)企業(yè)，但必須“掛靠”一個(gè)“主管單位”；私人投資者須以該單位的名義申請(qǐng)?jiān)O(shè)立出租車(chē)公司，同時(shí)必須出示該單位的“正局級(jí)或相當(dāng)于正局級(jí)以上”的上級(jí)

9、主管單位作出的同意申辦者經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)的正式批件。,,在實(shí)際申辦過(guò)程中，管制部門(mén)對(duì)申辦者經(jīng)營(yíng)能力的審查也采取了寬松態(tài)度。為鼓勵(lì)投資，政府還向出租車(chē)企業(yè)提供了幾項(xiàng)優(yōu)惠政策：（1）放寬信貸管制，支持個(gè)人貸款辦出租車(chē)公司，允許企業(yè)稅前還貸；（2）企業(yè)可享受營(yíng)運(yùn)收入20%的稅前提留，作為購(gòu)車(chē)基金；（3）降低出租車(chē)養(yǎng)路費(fèi)；（4）放松對(duì)車(chē)型的限制，允許企業(yè)以中低檔車(chē)型為主經(jīng)營(yíng)；等等。 各種優(yōu)惠措施帶來(lái)了立竿見(jiàn)影的效果。1992年下半年至1993

10、年上半年，北京出現(xiàn)了舉辦出租車(chē)公司的熱潮。截止到1993年5月底，北京出租車(chē)公司已達(dá)1 085家，比1991年的302家增加了2.6倍，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛達(dá)4.9萬(wàn)輛，比1991年的1.62萬(wàn)輛增加了2倍。出租車(chē)業(yè)的迅猛發(fā)展不僅緩解了北京市長(zhǎng)期存在的“乘出租車(chē)難”的問(wèn)題，而且創(chuàng)造了約5萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，年上繳營(yíng)業(yè)稅達(dá)7 000多萬(wàn)元人民幣。,但是，“出租車(chē)公司熱”也帶來(lái)了許多困擾企業(yè)和管制當(dāng)局的新問(wèn)題：由于放松車(chē)型限制，出租車(chē)公司大量購(gòu)置成本低廉的“

11、面的”（微型面包車(chē)），“面的”數(shù)量的劇增大大壓縮了小客車(chē)（例如“夏利”）的市場(chǎng)，小客車(chē)經(jīng)營(yíng)者的收入下降；出租車(chē)公司之間為爭(zhēng)奪司機(jī)競(jìng)相降低單車(chē)承包金，公司亦有虧損的危險(xiǎn)；司機(jī)們紛紛抱怨收入下降；行業(yè)內(nèi)部的糾紛也日益增多。管制部門(mén)認(rèn)為，罪魁禍?zhǔn)资浅鲎廛?chē)總量過(guò)度增長(zhǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)供過(guò)于求，引起無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。 主管當(dāng)局的反應(yīng)直截了當(dāng)：立即停止批準(zhǔn)設(shè)立新的出租車(chē)公司。從1993年3月開(kāi)始，出管局停止批準(zhǔn)新公司。1994年4月出管局發(fā)出正式文件繼續(xù)貫徹

12、不批準(zhǔn)方針。從此，行業(yè)進(jìn)入壁壘高高筑起。即使個(gè)別企業(yè)被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)資格，其占用的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”也不會(huì)被分配給其他經(jīng)營(yíng)者，這些“指標(biāo)”將隨著企業(yè)的消失而死亡；業(yè)績(jī)優(yōu)良的公司如要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，也無(wú)法從主管部門(mén)申請(qǐng)到新的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”；兼并其他公司成為獲得“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”的唯一途徑。,（二）對(duì)企業(yè)內(nèi)部合同關(guān)系的管制,無(wú)管制時(shí)期（1996年10月31日以前） 1996年10月31日以前，主管部門(mén)不干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)管理方式，也不干預(yù)公司與司機(jī)訂立何種合同。

13、1980年代，大多數(shù)國(guó)營(yíng)或集體所有制的出租車(chē)企業(yè)都施行過(guò)“公里提成制”和“定額管理制”。隨著承包制的盛行，1980年代末，絕大多數(shù)公司轉(zhuǎn)而采用了承包制的經(jīng)營(yíng)方式。公司與司機(jī)訂立單車(chē)承包合同，約定司機(jī)每月交給公司的承包金數(shù)額，約定車(chē)輛保險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的分擔(dān)，通常情況下，公司不負(fù)擔(dān)司機(jī)的工資和福利。承包制適合出租車(chē)單車(chē)運(yùn)營(yíng)的流動(dòng)性和分散性，既減少了公司的監(jiān)督成本，又激勵(lì)司機(jī)勤勉工作、改善服務(wù)質(zhì)量，提高了出租車(chē)的營(yíng)運(yùn)效益。,,自1994年起

14、，由承包合同衍生出一種新式合同。其主要特征是：司機(jī)在訂立承包合同后一次或分次預(yù)先交納承包期內(nèi)的承包金總額（數(shù)額低于或相當(dāng)于車(chē)輛現(xiàn)值，有的公司稱(chēng)之為“預(yù)收承包款”，也有的稱(chēng)“風(fēng)險(xiǎn)抵押金”），以后司機(jī)每月只向公司交納小額管理費(fèi)（數(shù)額相當(dāng)于一般承包合同月承包金的1/4~1/3）。有些“預(yù)收承包款”合同還附帶約定，承包期滿(mǎn)后公司協(xié)助將車(chē)輛過(guò)戶(hù)給司機(jī)。這種合同使司機(jī)享有更大的自主權(quán)，增加了司機(jī)的收入，滿(mǎn)足了司機(jī)擁有私人車(chē)輛的愿望，受到司機(jī)歡迎。

15、這種承包方式對(duì)許多公司也是有利的。因?yàn)?，大多?shù)1992年至1993年設(shè)立的公司是靠銀行貸款舉辦的，這批貸款從1994年開(kāi)始進(jìn)入還貸期，但企業(yè)積累尚不足以?xún)斶€貸款，公司通過(guò)“預(yù)收承包款”可以及時(shí)擺脫債務(wù)危機(jī)。出管局的調(diào)查顯示，1994~1996年間，90%的“面的”，80%的“夏利”出租車(chē)和30%的票價(jià)為2元/公里的出租車(chē)（如“桑塔納”、“皇冠”等）都采取了“預(yù)收承包款”制（有叫“供車(chē)制”或“大額承包”的，也有叫“融資租賃”的），據(jù)出管

16、局估計(jì)，實(shí)際比例要高于上述數(shù)字。[,,從1993年3月起，出管局不再批準(zhǔn)設(shè)立新的出租車(chē)公司。當(dāng)時(shí)北京的“下崗”職工日漸增多，更有許多郊縣居民也加入競(jìng)爭(zhēng)行列，有限的出租車(chē)成為司機(jī)們競(jìng)爭(zhēng)工作機(jī)會(huì)的稀缺資源。物以稀為貴，1995年前后，廣為流行的“預(yù)收承包款”合同發(fā)生了變化。“預(yù)收款” 遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于車(chē)輛現(xiàn)值，例如一輛6~7萬(wàn)元的舊“夏利”出租車(chē)的“預(yù)收款”可能高達(dá)16萬(wàn)元，司機(jī)每月還要交納1 500元左右的承包金。在司機(jī)看來(lái)，“預(yù)收款”高出車(chē)輛

17、現(xiàn)值的部分是從公司“購(gòu)買(mǎi)”出租車(chē)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)價(jià)，因而，他們有權(quán)“轉(zhuǎn)賣(mài)”經(jīng)營(yíng)權(quán),2.合同管制的建立：129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”,出租車(chē)公司向司機(jī)索取高價(jià)“預(yù)收款”、司機(jī)頻繁轉(zhuǎn)讓出租車(chē)（包含“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”）以及出租車(chē)公司不合規(guī)矩的兼并活動(dòng)引發(fā)了大量的法律糾紛，也帶來(lái)了一些混亂。這些現(xiàn)象都有悖于政府的一貫?zāi)繕?biāo)。再加上出租車(chē)服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題（諸如拒載、多收費(fèi)等）受到越來(lái)越多的批評(píng)。政府逐漸感到自己應(yīng)該干點(diǎn)兒什么了。管制部門(mén)對(duì)種種問(wèn)題進(jìn)行了診斷

18、，結(jié)論是：企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制是決定企業(yè)管理和出租車(chē)服務(wù)質(zhì)量的根本原因；“預(yù)收承包款”屬于“賣(mài)車(chē)”或“變相賣(mài)車(chē)”；“賣(mài)車(chē)”企業(yè)過(guò)早收回投資，坐收純利，放松管理，因此服務(wù)質(zhì)量下降。關(guān)于出租車(chē)“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”，管制部門(mén)也表達(dá)了明確的態(tài)度：“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”的所有權(quán)屬于政府，政府無(wú)償批發(fā)給公司使用，公司只有使用權(quán)，不得非法有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏谩百u(mài)”給司機(jī)，司機(jī)也不得轉(zhuǎn)賣(mài)。,,基于上述判斷，政府決定對(duì)出租車(chē)企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行管制。1996年10月，出管局發(fā)布1

19、29號(hào)文件，這標(biāo)志著出租車(chē)公司內(nèi)部合同關(guān)系無(wú)管制時(shí)期的終結(jié)。 該文件的全稱(chēng)是“關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包管理工作的通知”，主要內(nèi)容為：自該通知發(fā)布之日（1996年10月31日）起，企業(yè)更新車(chē)輛、新增車(chē)輛或錄用新駕駛員時(shí)，必須依照出管局與出租汽車(chē)協(xié)會(huì)制定的“營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書(shū)”與駕駛員訂立承包合同。129號(hào)文件所指的“營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書(shū)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”），首先強(qiáng)調(diào)該合同是在“不改變車(chē)輛所有權(quán)的前提下”簽定的，然后對(duì)“營(yíng)運(yùn)方式（

20、單班或雙班制）”、“承包期限”、“車(chē)輛價(jià)值保證金、營(yíng)運(yùn)收入保證金與承包金”、“雙方權(quán)利義務(wù)”、“違約責(zé)任”等規(guī)定了格式條款。此外，標(biāo)準(zhǔn)承包合同還為各種票價(jià)的出租車(chē)規(guī)定了明確的月承包金定額，企業(yè)可以上下浮動(dòng)15% 。,,,,1998年北京市政府調(diào)低出租車(chē)票價(jià)時(shí)（新票價(jià)于當(dāng)年11月10日起施行，對(duì)上述承包金額作出統(tǒng)一變更：因票價(jià)下調(diào)而導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)收入下降的部分，按2/3和1/3的比例分別由企業(yè)和司機(jī)承擔(dān)。出管局將這個(gè)比例具體化為：原票價(jià)2.0

21、0元/公里的車(chē)調(diào)價(jià)后，承包金核減額不得低于350元；原票價(jià)1.60元公里的車(chē)，承包金核減額不得低于470元。“夏利”車(chē)承包金額原來(lái)超過(guò)4 500元的，核減額不得低于470元，原來(lái)低于4 500元，但高于4 030元的，核減至4 030元。“桑塔納”也以原來(lái)承包金額作為核減參照系數(shù)。,（三）票價(jià)管制,票價(jià)管制是北京出租車(chē)業(yè)與生俱來(lái)的。政府按高、中、低三個(gè)檔次為各類(lèi)出租車(chē)統(tǒng)一規(guī)定了票價(jià)，并在不同時(shí)期對(duì)票價(jià)進(jìn)行過(guò)多次調(diào)整。如果我們把票價(jià)管制與

22、前述行業(yè)準(zhǔn)入和合同管制結(jié)合起來(lái)分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)三者環(huán)環(huán)相扣，形成一面“管制之網(wǎng)”：,,其一，129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”出臺(tái)之后，票價(jià)管制與合同管制建立了直接聯(lián)系。因?yàn)?，政府?guī)定的票價(jià)決定了司機(jī)的承包金定額?！皹?biāo)準(zhǔn)承包合同”第4條第6項(xiàng)規(guī)定：公司應(yīng)當(dāng)依照出管局與出租汽車(chē)協(xié)會(huì)定期公布的出租車(chē)營(yíng)業(yè)收入水平在上下浮動(dòng)15%的范圍內(nèi)制定本企業(yè)承包金定額。這個(gè)“營(yíng)業(yè)收入水平”就是依照各類(lèi)型出租車(chē)的票價(jià)統(tǒng)一制定的?！皹?biāo)準(zhǔn)承包合同”附有1996年小客車(chē)

23、月承包金定額表，可表明票價(jià)與承包金定額的聯(lián)系（見(jiàn)表二）。由于存在這種聯(lián)系，1998年底，政府下調(diào)票價(jià)時(shí)不得不同時(shí)規(guī)定企業(yè)與司機(jī)分擔(dān)損失的比例，并詳細(xì)規(guī)定承包金的核減數(shù)額。,,其二，票價(jià)管制與行業(yè)準(zhǔn)入也有密切關(guān)系。既然出租車(chē)票價(jià)由政府規(guī)定，那么政府就有義務(wù)查禁非法的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，這其中就包括禁止無(wú)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的車(chē)輛（“黑車(chē)”）以低票價(jià)沖擊合法出租車(chē)的特許地位。票價(jià)管制與準(zhǔn)入管制的結(jié)合制造了出租車(chē)行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。 　　其三，出租車(chē)票價(jià)也是

24、出租車(chē)公司與政府稅收關(guān)系中的重要參數(shù)。政府依據(jù)各類(lèi)出租車(chē)票價(jià)核定“標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)業(yè)額”（這不是出租車(chē)的實(shí)際營(yíng)業(yè)收入而是對(duì)毛收入的估計(jì)），企業(yè)根據(jù)該“營(yíng)業(yè)額核定標(biāo)準(zhǔn)”繳納營(yíng)業(yè)稅，稅率為3%，見(jiàn)下表：（表三：出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)業(yè)額核定標(biāo)準(zhǔn)）,出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)營(yíng)業(yè)額核定標(biāo)準(zhǔn),（四）車(chē)輛更新管制,出租車(chē)的使用年限直接關(guān)乎公司經(jīng)營(yíng)成本，也決定了司機(jī)享用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。公司收取的“預(yù)收承包款”或“風(fēng)險(xiǎn)抵押金”數(shù)額是依據(jù)當(dāng)時(shí)出租車(chē)使用年限制定的，司機(jī)轉(zhuǎn)賣(mài)車(chē)

25、輛的價(jià)格也是由買(mǎi)賣(mài)雙方在假定出租車(chē)使用年限不變的前提下商定的，所以，出租車(chē)使用年限是出租車(chē)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的基礎(chǔ)。1997年7月15日國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部、機(jī)械工業(yè)部、公安部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合頒布的“汽車(chē)報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)（1997年修訂）”規(guī)定：各類(lèi)出租汽車(chē)使用８年的應(yīng)當(dāng)報(bào)廢。,,1999年1月北京市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、市計(jì)劃委員會(huì)、市市政管理委員會(huì)、市公安交通管理局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布“關(guān)于本市出租汽車(chē)、小公共汽車(chē)報(bào)廢更

26、新的通告”，實(shí)際上制定了比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)較短的使用年限。例如：1998年以前購(gòu)置的輕型出租汽車(chē)使用滿(mǎn)5年的，排氣量小于1升的出租小轎車(chē)（如夏利7100A）使用滿(mǎn)6年的，必須報(bào)廢；其他出租汽車(chē)使用年限為8年。市政府對(duì)車(chē)輛更新還有其他標(biāo)準(zhǔn)，例如電噴發(fā)動(dòng)機(jī)、三元催化裝置和雙燃料裝置等。企業(yè)每更新一輛出租車(chē)須向市政府有關(guān)部門(mén)繳納“附加購(gòu)車(chē)費(fèi)”，加上防護(hù)板、計(jì)價(jià)器等設(shè)備費(fèi)用，更新一輛車(chē)的費(fèi)用共須1.5~1.6萬(wàn)元。然而，縮短出租車(chē)使用年限未必是最合

27、理的做法，甚至以年限作為汽車(chē)報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的合理性也是值得置疑的。2002年6月，市交通局暫停審批出租車(chē)的更新。原因是，為迎接2008年奧運(yùn)會(huì)，市交通局等有關(guān)部門(mén)正在制定北京市出租汽車(chē)專(zhuān)用車(chē)型標(biāo)準(zhǔn)。,特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及相關(guān)利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配,問(wèn)題的焦點(diǎn)集中在出租車(chē)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”）上。在各項(xiàng)管制措施所編織的“管制之網(wǎng)”中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一條主線。行業(yè)準(zhǔn)入、承包合同管制和票價(jià)管制等措施實(shí)際上都是在已進(jìn)入出租車(chē)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者和潛在投資者（包括“黑車(chē)

28、”經(jīng)營(yíng)者）之間、公司與司機(jī)之間、經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間分配特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及由其產(chǎn)生的利益和風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論管制部門(mén)的主觀動(dòng)機(jī)是什么，管制對(duì)利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配總是客觀的。實(shí)際的分配效果是我們?cè)u(píng)價(jià)管制的客觀依據(jù)。應(yīng)該聲明的是：無(wú)論管制所追求的目標(biāo)多么美好，它都無(wú)法美化管制的實(shí)際效果。,（一）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的來(lái)路,無(wú)論是出租車(chē)公司還是個(gè)體戶(hù)，他們?cè)讷@準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)時(shí)，即獲得了市政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證（“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”），而且是無(wú)償獲得。但從司機(jī)向出租車(chē)公司交納承包

29、金的角度看，司機(jī)使用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)卻是有償?shù)摹?　　主管部門(mén)對(duì)公營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體戶(hù)實(shí)施了差別待遇：（1）出租車(chē)行業(yè)始終對(duì)私營(yíng)企業(yè)關(guān)閉大門(mén)，1992年也不例外，所以私人投資采取了“掛靠”的辦法，戴上公營(yíng)企業(yè)的“紅帽子”。（2）市政府擔(dān)心個(gè)體戶(hù)不易管理，所以采取限制政策。（3）出租車(chē)公司可以收購(gòu)其他公司從而增加本公司的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”，但個(gè)體戶(hù)不得收購(gòu)企業(yè)的“指標(biāo)”，個(gè)體營(yíng)運(yùn)車(chē)輛不得轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓,（二）利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配,1.從發(fā)展到禁入（1

30、992—1994.4） 　　這一時(shí)期，由于行業(yè)準(zhǔn)入管制遭到各種臨時(shí)變通措施（如掛靠）和政府優(yōu)惠政策的松解，出租車(chē)公司和營(yíng)運(yùn)車(chē)輛急劇增加，出租車(chē)司機(jī)供不應(yīng)求。令當(dāng)今許多司機(jī)難以置信的是，1993年左右，一些企業(yè)把月承包金降至3 000元都無(wú)人問(wèn)津。由于司機(jī)短缺，許多公司的出租車(chē)處于停運(yùn)狀態(tài)。到1994年，多數(shù)公司又面臨還貸壓力。在這種情勢(shì)下，出租車(chē)司機(jī)的談判地位明顯上升。于是收入分配有利于司機(jī)的“預(yù)收承包款”合同產(chǎn)生了。以下是某公司

31、與同一司機(jī)就一輛“夏利”出租車(chē)達(dá)成的前后兩份承包合同：（1）按一般承包方式，司機(jī)每月交納承包金4 000元，承包期5年，司機(jī)總共向公司交納240 000元；（2）如訂立“預(yù)收承包款”合同，司機(jī)預(yù)交80 000元，合同到期后車(chē)輛殘值歸司機(jī)，月承包金1 000余元，5 年共計(jì)60 000余元，加上預(yù)交承包款，該司機(jī)總支出為140 000元。即使公司不負(fù)擔(dān)車(chē)輛保險(xiǎn)和司機(jī)的失業(yè)、養(yǎng)老、大病醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，“預(yù)收承包款”合同也是有利于司機(jī)的。

32、這一點(diǎn)司機(jī)們也不否認(rèn)。,2.從禁入到合同管制產(chǎn)生（1994.4—1996.10）,1993年3月起，管制部門(mén)不再批準(zhǔn)設(shè)立新的出租車(chē)公司，行業(yè)準(zhǔn)入變成了行業(yè)“禁入”。管制部門(mén)從此不再頒發(fā)新的“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”，全市的出租車(chē)數(shù)量和出租車(chē)司機(jī)工作崗位從此凍結(jié)在一個(gè)基本不變的數(shù)字上。但是，管制部門(mén)無(wú)法凍結(jié)勞務(wù)市場(chǎng)的變化。這一時(shí)期，北京市“下崗”職工越來(lái)越多，很多人把再就業(yè)的希望寄托在他們以為收入較高而且穩(wěn)定的出租車(chē)行業(yè)上。于是，供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，出

33、租車(chē)工作崗位相對(duì)準(zhǔn)備進(jìn)入該行業(yè)就業(yè)的司機(jī)來(lái)說(shuō)顯得稀缺了。因此，出租車(chē)司機(jī)轉(zhuǎn)包車(chē)輛和出租車(chē)公司兼并其他公司（以獲得“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”），不僅毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，而且有利可圖。 　　于是，已經(jīng)存在的那些出租車(chē)“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)”價(jià)值倍增。直接表現(xiàn)是，司機(jī)承包出租車(chē)的“預(yù)收款”在1995年和1996年通常要高出車(chē)輛現(xiàn)值50%以上，而在1993、1994年，這筆價(jià)款最多不超過(guò)車(chē)輛現(xiàn)值。,,這一時(shí)期，政府并不干預(yù)企業(yè)內(nèi)部合同，許多公司通過(guò)以下方式攫取或者套現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

34、收益：（1）利用公司在締約談判中的強(qiáng)勢(shì)地位迫使司機(jī)接受不利條款。（2）公司以出售資產(chǎn)（出租車(chē)）或公司兼并的名義“倒賣(mài)”特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果公司此前已通過(guò)“預(yù)收承包款”方式將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)“賣(mài)”給司機(jī)，那么，公司所有者出售公司時(shí)將再次獲得車(chē)輛和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)款。司機(jī)們把這種情況稱(chēng)為“一車(chē)二賣(mài)”。（3）在賣(mài)方公司“一車(chē)二賣(mài)”的情況下，買(mǎi)方公司要么否認(rèn)司機(jī)與原公司訂立的“預(yù)收承包款”合同，要么以更新車(chē)輛為名終止舊合同，再次通過(guò)“預(yù)收承包款”方式

35、把出租車(chē)高價(jià)承包給司機(jī)。,,司機(jī)經(jīng)常選擇的一條出路是把自己承包的出租車(chē)轉(zhuǎn)包出去，適時(shí)退出者不僅能夠擺脫風(fēng)險(xiǎn)，而且還可能賺到錢(qián)。但是，最終的風(fēng)險(xiǎn)肯定要由最后持有出租車(chē)的司機(jī)承擔(dān)。在出現(xiàn)“一車(chē)二賣(mài)”情況時(shí)，司機(jī)們也有可能通過(guò)“激烈行動(dòng)”向政府施壓，以求解脫。但這是一種成本很高，結(jié)果難以預(yù)見(jiàn)的方式?，F(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)公司沒(méi)有司機(jī)自己組織的工會(huì)，即便有也只是一個(gè)擺設(shè)。司機(jī)難以結(jié)成獨(dú)立的利益共同體與公司談判或向政府反映意愿，他們的抗議活動(dòng)常常是渙散

36、的。,3.從產(chǎn)生合同管制到出租車(chē)調(diào)價(jià)和縮短使用年限（1996.10—1999.1）,129號(hào)文件所規(guī)定的“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”的首要目標(biāo)是穩(wěn)定公司與司機(jī)之間的承包關(guān)系，減少雙方的機(jī)會(huì)主義行為，從而促使公司加強(qiáng)內(nèi)部管理，改善服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，穩(wěn)定的承包關(guān)系也有助于減少公司和司機(jī)之間的糾紛。但這只是政府的目標(biāo)。對(duì)公司和司機(jī)來(lái)說(shuō)，他們關(guān)心的是利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配。首先，司機(jī)不愿意訂立“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”。舉一實(shí)例：如果按“預(yù)收承包款”方式，司機(jī)以13萬(wàn)元預(yù)

37、交款承包一輛“夏利”，每月交1 500元承包金，承包期5年，司機(jī)總共付出22萬(wàn)元（即便預(yù)交款是16萬(wàn)元，總付出也不過(guò)25萬(wàn)元）；但按“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”，司機(jī)每月須上繳承包金4 500元，5 年共計(jì)27萬(wàn)元。 盡管公司按照“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”的規(guī)定能夠多收承包金，但是129號(hào)文件也要求公司承擔(dān)多項(xiàng)有利于司機(jī)的支出，而且，“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”規(guī)定的經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng)，不利于中小公司盡早收回投資。所以，公司和司機(jī)都有規(guī)避“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”的動(dòng)因。他們的辦法是

38、訂立“陰陽(yáng)合同”。,,所謂“陰陽(yáng)合同”，是指公司與司機(jī)表面上按129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”訂立合同，以便應(yīng)付政府審查、確保公司領(lǐng)取營(yíng)運(yùn)證件和新司機(jī)過(guò)戶(hù)，背地里卻按照原來(lái)的“預(yù)收承包款”合同分配營(yíng)業(yè)收入 “陰陽(yáng)合同”并不是一個(gè)“雙贏”的安排。公司通過(guò)“預(yù)收承包款”已經(jīng)收回成本，而司機(jī)的收入?yún)s建立在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格和有效使用期限在承包期內(nèi)不變的預(yù)期之上，但確保這一預(yù)期的卻是一份管制部門(mén)認(rèn)為沒(méi)有法律效力的“變相賣(mài)車(chē)”協(xié)議。,,1997年1

39、0月，北京市財(cái)政局和出管局聯(lián)合印發(fā)“北京市出租汽車(chē)企業(yè)內(nèi)部營(yíng)運(yùn)任務(wù)單車(chē)承包經(jīng)營(yíng)會(huì)計(jì)核算辦法（試行）”（簡(jiǎn)稱(chēng)“核算辦法”），為出租車(chē)經(jīng)營(yíng)收入規(guī)定了更加細(xì)致的分配標(biāo)準(zhǔn)。第一，單車(chē)承包經(jīng)營(yíng)的司機(jī)向企業(yè)交納承包費(fèi)之后的剩余收入歸其個(gè)人所有。第二，司機(jī)向企業(yè)交納的承包費(fèi)應(yīng)當(dāng)包括兩部分：一是承包者“應(yīng)交的有關(guān)稅費(fèi)”，須由企業(yè)上繳國(guó)家；二是承包者“應(yīng)交的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)”，歸企業(yè)所有?！昂怂戕k法”將承包者“應(yīng)交的有關(guān)稅費(fèi)”細(xì)分為以下17項(xiàng)：?jiǎn)诬?chē)車(chē)船使用

40、稅、營(yíng)業(yè)稅、養(yǎng)路費(fèi)、管理費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)、教育費(fèi)附加（以上是向政府交納的稅費(fèi)），職工教育經(jīng)費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工福利費(fèi)、離退休職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、勞動(dòng)合同中規(guī)定的最低工資等（以上是企業(yè)須為司機(jī)利益支出的費(fèi)用），折舊費(fèi)、修理費(fèi)、利息支出、車(chē)輛保險(xiǎn)費(fèi)（以上是部分經(jīng)營(yíng)成本）。按“核算辦法”的要求，上述17項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)從司機(jī)上繳的承包費(fèi)中扣除，不得計(jì)入企業(yè)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)。,如果受管制的當(dāng)事人都規(guī)規(guī)矩矩地按照“核算辦法”執(zhí)行，結(jié)果會(huì)怎么

41、樣呢？以2000年前后一家中型出租車(chē)公司的一輛“夏利”車(chē)為例，公司、政府和司機(jī)的收入分配如下：公司每月須為該輛出租車(chē)支出：a.稅費(fèi)，包括車(chē)船使用稅約17元、養(yǎng)路費(fèi)110元、營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加（三項(xiàng)共計(jì)）198元；b.為司機(jī)利益的支出，包括法定最低工資、[43] 職工福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、大病統(tǒng)籌、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)每月平攤約700元；c.車(chē)輛折舊費(fèi)月攤1 250元，[44] 車(chē)輛保險(xiǎn)費(fèi)（按全險(xiǎn)計(jì)）月攤420元，車(chē)

42、輛維修費(fèi)（大修）約160元，銀行利息約300元。上述各項(xiàng)合計(jì)大約3 150元。如果司機(jī)每月上繳承包費(fèi)4 500元，則公司收入約1 350元，扣除企業(yè)管理成本和33%的企業(yè)所得稅之后，每輛“夏利”車(chē)的月利潤(rùn)不到1000元。政府來(lái)自承包費(fèi)的收入（a.稅費(fèi)）不足350元。“夏利”車(chē)司機(jī)通常每月毛收入是7 500元上下，扣除承包費(fèi)4 500元和油料等費(fèi)用1 000余元后，司機(jī)純收入約為2 000元。,,如此看來(lái)，完全執(zhí)行政府設(shè)計(jì)的分配標(biāo)準(zhǔn)的

43、話，政府和公司的收入都是微薄的，只有司機(jī)的收入是豐厚的。但這又是管制當(dāng)局的一相情愿。管制部門(mén)的監(jiān)管能力永遠(yuǎn)是有限的，而司機(jī)又因就業(yè)壓力而屈從于公司，所以，公司總是能夠通過(guò)各種手段把一些費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給司機(jī)?！昂怂戕k法”的命運(yùn)與129號(hào)文件一樣，也被淹沒(méi)于“陰陽(yáng)合同”之中。 　　如果說(shuō)129號(hào)文件是對(duì)企業(yè)的軟約束的話，那么，1998年底和1999年初實(shí)施的出租車(chē)票價(jià)調(diào)整和車(chē)輛更新就是企業(yè)難以逃避的硬約束了。票價(jià)調(diào)整實(shí)際上是調(diào)低了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的

44、價(jià)格，而縮短車(chē)輛使用年限則是縮短了司機(jī)享用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。這兩項(xiàng)措施對(duì)出租車(chē)公司影響不大，但卻從根本上動(dòng)搖了司機(jī)從“陰陽(yáng)合同”中分享收益的基礎(chǔ)，司機(jī)們的或有風(fēng)險(xiǎn)將變成實(shí)在的損失。1998年曾有大批出租車(chē)司機(jī)在北京長(zhǎng)安街驅(qū)車(chē)示威，反對(duì)提前更新車(chē)輛。但此類(lèi)事件并未改變政府的既定方針，反而促使政府推出更嚴(yán)厲的措施，越發(fā)不惜代價(jià)地強(qiáng)化管制。[,,4.1999年至今 　　據(jù)調(diào)查，1998年底調(diào)價(jià)和1999年初縮短出租車(chē)使用年限以來(lái)，絕大多數(shù)

45、企業(yè)都與司機(jī)訂立了“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”。但企業(yè)制定的承包費(fèi)通常都在1998年定額的基礎(chǔ)上上浮15%，以“夏利”車(chē)為例，司機(jī)每月上繳的承包金往往達(dá)到4 500至4 800元。公司對(duì)此的解釋是，“核算辦法”規(guī)定的成本年年上漲（如職工最低工資從280元上調(diào)到420元），而政府規(guī)定的承包金額卻固定不變，若不提高“份兒錢(qián)”，公司勢(shì)必陷入虧損。公司不怕招不到司機(jī)，想開(kāi)出租車(chē)的人多的是。況且，司機(jī)此時(shí)的收入大致保持在2 000元左右，高出北京市平均工

46、資約一倍。,（三）“黑車(chē)”：特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的灰色分配,“黑車(chē)”是指那些未經(jīng)管制部門(mén)特許，擅自經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)的客運(yùn)車(chē)輛。“黑車(chē)”大致可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是個(gè)人運(yùn)營(yíng)的“黑車(chē)”；另一類(lèi)“黑車(chē)”來(lái)自各種“接送”、“快送”、“快運(yùn)”公司，這些公司的車(chē)輛如果非法從事出租車(chē)業(yè)務(wù)，也被列為“黑車(chē)”。北京究竟有多少“黑車(chē)”是無(wú)法統(tǒng)計(jì)的，1999年的一個(gè)估計(jì)數(shù)字是2萬(wàn)多輛。與6.5萬(wàn)輛合法出租車(chē)相比，這個(gè)數(shù)字是驚人的。它意味著有數(shù)量相當(dāng)于合法經(jīng)營(yíng)車(chē)輛1/3的

47、非法經(jīng)營(yíng)車(chē)輛正在無(wú)償分享特許經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的特許利潤(rùn)。但是，這項(xiàng)利潤(rùn)損失并非由合法經(jīng)營(yíng)的司機(jī)和企業(yè)分?jǐn)??！昂谲?chē)”并不影響公司的收入，因?yàn)槌鲎廛?chē)公司的收入已由“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”固定下來(lái)了，公司不會(huì)因有“黑車(chē)”存在而核減司機(jī)的承包金。所以，“黑車(chē)”侵占的只是合法出租車(chē)司機(jī)的收入。,,“黑車(chē)”向來(lái)是管制部門(mén)聲稱(chēng)要嚴(yán)厲打擊的對(duì)象。但是“黑車(chē)”一直屢禁不絕。例如，從2000年4月20日至5月18日不到一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，市交通局、工商局、公安局、公交分局

48、聯(lián)合執(zhí)法，累計(jì)查扣“黑車(chē)”1 278部。這說(shuō)明管制部門(mén)并不能真正作到百分之百的行業(yè)準(zhǔn)入，也說(shuō)明“黑車(chē)”相當(dāng)有市場(chǎng)。,,在這次執(zhí)法活動(dòng)中，工商部門(mén)依照“北京市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例”（第26條）和“北京市小公共汽車(chē)管理?xiàng)l例”（第21條），暫扣違法車(chē)輛，并分別處以10 000元至20 000元和5 000元至20 000元的罰款。市交通局依照交通部制定的“城市出租汽車(chē)管理辦法”（第33條），對(duì)非法經(jīng)營(yíng)出租汽車(chē)者處以5 000元至30 000元的

49、罰款。由此可見(jiàn)，出租車(chē)公司無(wú)償獲得和司機(jī)高價(jià)承包的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的利潤(rùn)，并非完全由公司和司機(jī)獨(dú)享。如果說(shuō)“黑車(chē)”經(jīng)營(yíng)者侵占了出租車(chē)司機(jī)的特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的話，那么，通過(guò)處罰“黑車(chē)”，這些被侵占利潤(rùn)的相當(dāng)一部分最終又流入政府手中。從這個(gè)意義上說(shuō)，司機(jī)承包出租車(chē)的對(duì)價(jià)不僅僅是向公司交納的承包金，而且還應(yīng)當(dāng)包括他們通過(guò)“黑車(chē)”經(jīng)營(yíng)者以罰款的形式向政府交納的一定數(shù)額的“使用費(fèi)”。,,“黑車(chē)”的出現(xiàn)和泛濫，對(duì)消費(fèi)者影響不大，甚至受到歡迎，因?yàn)椤?/p>

50、黑車(chē)”票價(jià)低廉。在合法出租車(chē)供給不足的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”和遠(yuǎn)郊區(qū)縣（如昌平區(qū)），“黑車(chē)”還是滿(mǎn)足人們乘車(chē)需求的主力?！昂谲?chē)”也不影響出租車(chē)公司和政府的收入，因?yàn)槌鲎廛?chē)公司和政府的收入都是固定的。只有出租車(chē)司機(jī)是“黑車(chē)”的受害者。在管制狀態(tài)下這是個(gè)無(wú)解的怪圈：盡管“黑車(chē)”事實(shí)上無(wú)法禁絕，盡管政府作不到百分之百的行業(yè)準(zhǔn)入，但是，通過(guò)“黑車(chē)”分享了特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的政府決不會(huì)因此給予司機(jī)適當(dāng)補(bǔ)償。,管制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了多少？管制有必要嗎？,消費(fèi)者對(duì)出租車(chē)

51、有什么樣的需求？管制能否滿(mǎn)足這種需求？無(wú)論進(jìn)行什么樣的民意調(diào)查，答案只能是：消費(fèi)者在出租車(chē)票價(jià)和車(chē)型、品牌等方面的需求是多樣的，人們追求價(jià)廉物美的、多樣化的服務(wù)。在價(jià)格方面，一份對(duì)500名北京居民的調(diào)查指出，對(duì)是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一各類(lèi)出租車(chē)票價(jià)的問(wèn)題，被訪問(wèn)者意見(jiàn)分歧，至于票價(jià)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為何種價(jià)位更是眾說(shuō)紛紜。顯而易見(jiàn)的是，政府不可能制定出一個(gè)或一組滿(mǎn)足所有甚至多數(shù)消費(fèi)者需求的票價(jià)，因?yàn)檎肋h(yuǎn)不可能準(zhǔn)確地掌握消費(fèi)者不斷變化的需求和消費(fèi)能力，

52、任何民意調(diào)查都不可能完成這個(gè)任務(wù)。,,另一項(xiàng)2001年底對(duì)2萬(wàn)多北京市民的調(diào)查表明，半數(shù)以上的受調(diào)查者乘坐出租車(chē)時(shí)首先考慮票價(jià)，低價(jià)位出租車(chē)是多數(shù)人的首選，其次，某些較知名的公司的出租車(chē)受到多數(shù)受調(diào)查者的青睞。 這一調(diào)查透露了兩點(diǎn)信息，一是消費(fèi)者希望出租車(chē)票價(jià)更便宜，二是出租車(chē)公司之間的競(jìng)爭(zhēng)是完全可能的。什么機(jī)制能夠最大限度地滿(mǎn)足消費(fèi)者的多樣化需求？什么機(jī)制能夠?yàn)橄M(fèi)者提供價(jià)廉物美的服務(wù)？我想，任何一個(gè)了解中國(guó)1978年前后變化的人

53、都能夠正確回答這個(gè)問(wèn)題：政府控制的機(jī)制不可能像市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制那樣有效地滿(mǎn)足大眾消費(fèi)需求。,,1995年的一份調(diào)查顯示，受調(diào)查司機(jī)中90%的人每天工作12小時(shí)左右，100%的司機(jī)在節(jié)假日不休息。本文作者在1998—2002年進(jìn)行的隨機(jī)采訪也表明，多年來(lái)北京出租車(chē)司機(jī)的工作時(shí)間一直是一周接近7天（多數(shù)公司按照管制部門(mén)的要求每周安排半天例會(huì)），每天12小時(shí)以上（包括中間的休息時(shí)間）。司機(jī)超時(shí)工作的原因是：如果每天只干8小時(shí)，扣除承包金和支付

54、用車(chē)成本，司機(jī)就沒(méi)有多少收入了。出租車(chē)司機(jī)長(zhǎng)期超時(shí)工作疲勞駕駛，不但不符合勞動(dòng)者保護(hù)的一般標(biāo)準(zhǔn)，還有可能危及人身和交通安全，對(duì)乘客顯然也是非常不利的。政府對(duì)出租車(chē)公司內(nèi)部合同關(guān)系進(jìn)行管制的主要目標(biāo)之一是保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益和提高服務(wù)質(zhì)量。上述調(diào)查說(shuō)明，這個(gè)目標(biāo)落空了。,,回顧1992年以來(lái)的出租車(chē)行業(yè)發(fā)展歷程，司機(jī)的處境并非一直令其不滿(mǎn)。在1992年和1993年間的發(fā)展高潮期，司機(jī)對(duì)自己的景況很滿(mǎn)意。但這不是政府保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的成就，而主要是

55、司機(jī)勞務(wù)市場(chǎng)供不應(yīng)求的結(jié)果。從1993年3月開(kāi)始，政府不再批準(zhǔn)新的出租車(chē)公司，1996年10月政府開(kāi)始干預(yù)出租車(chē)公司內(nèi)部的合同關(guān)系，這段時(shí)期，司機(jī)權(quán)益受損害和服務(wù)質(zhì)量低劣的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。當(dāng)然，這也不能完全歸咎于管制，城市待業(yè)人員較多，勞務(wù)市場(chǎng)上司機(jī)供過(guò)于求是根本原因。但是，準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制起了推波助瀾的作用。首先，準(zhǔn)入管制導(dǎo)致出租車(chē)行業(yè)無(wú)法提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)，加重了司機(jī)供過(guò)于求的局面。其次，準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制取消了出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者之間

56、的競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)再差也不會(huì)被淘汰出局，因此，服務(wù)質(zhì)量難以提升。,,承包合同管制是政府試圖按照自己的意圖在公司和司機(jī)之間分配特許經(jīng)營(yíng)收益的一種努力。但事實(shí)證明，對(duì)收益分配具有決定性影響的不是管制，而是管制部門(mén)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法控制的勞務(wù)市場(chǎng)供求狀況。在待業(yè)司機(jī)過(guò)多而管制部門(mén)又封閉行業(yè)準(zhǔn)入的情況下，管制根本不可能讓司機(jī)擺脫就業(yè)壓力，從而不必屈從于公司。承包合同管制無(wú)助于平衡締約雙方的談判地位，反而為公司鞏固自己的優(yōu)勢(shì)提供了合法工具。說(shuō)到底，承包合同管

57、制不過(guò)是在徒勞地糾正準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制所制造的問(wèn)題而已——出租車(chē)行業(yè)一旦喪失了自動(dòng)回應(yīng)市場(chǎng)供求的能力，誰(shuí)也無(wú)力回天。,,在出租車(chē)行業(yè)，受政府管制的對(duì)象與管制部門(mén)無(wú)法控制的各種市場(chǎng)自發(fā)力量存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。北京市究竟需要多少出租車(chē)，出租車(chē)票價(jià)應(yīng)當(dāng)是多少，人們需要什么品牌的出租車(chē)，投資者選擇個(gè)體經(jīng)營(yíng)還是組建企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)和司機(jī)如何分配收入和風(fēng)險(xiǎn)等等問(wèn)題，都與整個(gè)北京市甚至全國(guó)的勞務(wù)市場(chǎng)、能源市場(chǎng)、汽車(chē)銷(xiāo)售市場(chǎng)、其他交通手段的發(fā)展、居民數(shù)

58、量及其消費(fèi)水平、其他行業(yè)對(duì)交通的需求等，息息相關(guān)。這些市場(chǎng)自發(fā)生成的因素顯然是出租車(chē)管制部門(mén)無(wú)法控制的，管制部門(mén)也不可能越過(guò)或者不理會(huì)這些自發(fā)力量而實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。,,但是，政府還是帶著一種“舍我其誰(shuí)”的自負(fù)對(duì)出租車(chē)行業(yè)實(shí)行各種各樣的管制。實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入的理由據(jù)說(shuō)是，由于道路是公共物品，沒(méi)有行業(yè)準(zhǔn)入的話出租車(chē)必定過(guò)度增長(zhǎng)，一來(lái)造成道路擁擠，二來(lái)污染環(huán)境。這個(gè)理由無(wú)法令人信服。如果這個(gè)理由能夠成立，那么管制部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)一切可能占用公共道路的

59、車(chē)輛，包括汽車(chē)、摩托車(chē)、電動(dòng)車(chē)、自行車(chē)、三輪車(chē)等，實(shí)施數(shù)量管制。這種無(wú)所不管的作法恐怕連管制部門(mén)也會(huì)覺(jué)得荒唐。有人可能爭(zhēng)辯說(shuō)，出租車(chē)是營(yíng)業(yè)性的，營(yíng)利沖動(dòng)會(huì)刺激其數(shù)量過(guò)度增長(zhǎng)，從而過(guò)度使用公共道路。然而，營(yíng)業(yè)性車(chē)輛顯然不僅僅是出租車(chē)，運(yùn)輸貨物的汽車(chē)也是營(yíng)業(yè)性的，為什么不進(jìn)行數(shù)量管制呢？即便是個(gè)人私用的汽車(chē)，通常來(lái)說(shuō)，也都是為個(gè)人利益而使用，也有過(guò)度使用公共道路的可能，是不是也應(yīng)當(dāng)管制其數(shù)量？事實(shí)上，要解決公共道路使用中的外部性問(wèn)題（擁

60、擠和污染），稅收手段遠(yuǎn)比數(shù)量管制有效得多。,,有人擔(dān)心，沒(méi)有準(zhǔn)入管制，出租車(chē)行業(yè)會(huì)出現(xiàn)過(guò)度投資。這種擔(dān)心完全是多余的。沒(méi)有準(zhǔn)入管制的行業(yè)不在少數(shù)，為什么我們只擔(dān)心出租車(chē)行業(yè)會(huì)出現(xiàn)過(guò)度投資呢？事實(shí)上，1992年北京出租車(chē)業(yè)出現(xiàn)所謂“過(guò)度投資”并不是因?yàn)榉潘闪藴?zhǔn)入管制，相反是因?yàn)榇嬖跍?zhǔn)入管制：一方面，準(zhǔn)入管制和票價(jià)管制制造了高于平均利潤(rùn)的特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，吸引投資大量涌入；另一方面，準(zhǔn)入管制也為黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位利用本身的行政優(yōu)勢(shì)舉辦出租車(chē)公

61、司提供了便利，而大量的出租車(chē)公司正是這些機(jī)構(gòu)舉辦的。,,很多人支持的另一觀點(diǎn)認(rèn)為，北京出租車(chē)司機(jī)超時(shí)工作和產(chǎn)生嚴(yán)重“行業(yè)盤(pán)剝”的關(guān)鍵原因是存在一個(gè)不勞而獲的公司階層，因而出租車(chē)業(yè)應(yīng)當(dāng)取消公司，改為個(gè)體經(jīng)營(yíng)。 這種觀點(diǎn)有一定根據(jù)，北京個(gè)體出租車(chē)的服務(wù)質(zhì)量并不比公司的出租車(chē)差，而個(gè)體司機(jī)的收入也相對(duì)較高，工作壓力較小。但是，這種觀點(diǎn)只是從投資主體管制的一個(gè)極端跳到另一個(gè)極端。公司向司機(jī)收取高價(jià)“預(yù)收款”和高額承包金并不是因?yàn)樗且粋€(gè)公司

62、，真正原因是只有公司容易擁有稀缺的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。限制公司經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)會(huì)像當(dāng)年限制發(fā)展個(gè)體出租車(chē)一樣妨礙行業(yè)自身的成長(zhǎng)。 出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，不僅僅是服務(wù)品質(zhì)上的競(jìng)爭(zhēng)，而且還應(yīng)當(dāng)包括不同經(jīng)營(yíng)模式之間的競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)證明，出租車(chē)行業(yè)不需要任何形式的準(zhǔn)入管制。,對(duì)出租車(chē)票價(jià)進(jìn)行管制的理由通常是，供求雙方議價(jià)行不通，公司之間競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)也不可能。然而，在我看來(lái)，議價(jià)并非“行不通”，競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)也不是“不可能”。乘客每搭乘一輛出租車(chē)都要和司機(jī)協(xié)商票價(jià)，

63、固然費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，由于雙方信息不對(duì)稱(chēng)，司機(jī)難免占乘客便宜甚至欺詐乘客。但是，如果規(guī)定出租車(chē)必須在醒目處顯示其起步價(jià)和公里價(jià)，并顯示是否允許議價(jià)，就可以免去談判的麻煩，乘客在招手停車(chē)前就可以作出選擇。為防止司機(jī)欺詐乘客，只須規(guī)定每輛出租車(chē)必須安裝合格的計(jì)價(jià)器。只要輸入公示的或議定的起步價(jià)和公里價(jià)，計(jì)價(jià)器就可以運(yùn)算出具體價(jià)款。這樣的話，出租車(chē)公司之間進(jìn)行票價(jià)競(jìng)爭(zhēng)就完全可能了。從當(dāng)前消費(fèi)者對(duì)“品牌車(chē)”的青睞來(lái)看，出租車(chē)之間的競(jìng)爭(zhēng)是可能的。

64、但只有放開(kāi)票價(jià)管制，真正的競(jìng)爭(zhēng)才能出現(xiàn)。出租車(chē)需要的計(jì)價(jià)器與菜市場(chǎng)中的電子秤在原理上毫無(wú)差別，但由于乘客無(wú)法自帶計(jì)價(jià)器，目前也難以借助第三人提供的計(jì)價(jià)器檢驗(yàn)出租車(chē)計(jì)價(jià)是否公道，所以政府有必要監(jiān)督計(jì)價(jià)器是否合格。,,取消了準(zhǔn)入管制，特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)就不復(fù)存在了。取消了票價(jià)管制，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者（包括公司和個(gè)體戶(hù)）之間就會(huì)展開(kāi)包括票價(jià)、服務(wù)和車(chē)型在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。這兩個(gè)變化將導(dǎo)致一系列結(jié)果：出租車(chē)票價(jià)迅速降低（降低到任何“價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”都“聽(tīng)證”不出的價(jià)

65、位），服務(wù)品質(zhì)提高，“黑車(chē)”消失，公司向司機(jī)索取高額“保證金”和“承包金”的基礎(chǔ)不存在了（承包合同管制也就沒(méi)必要了），出租車(chē)供求趨于平衡，整個(gè)行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)。消費(fèi)者和勞動(dòng)者都將得到好處。這是目前任何政府管制都無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。不僅如此，取消管制還將節(jié)約大量管制成本，也將從根本上消滅管制官員的腐敗。,,西方管制理論中流行的一個(gè)觀點(diǎn)是：管制通常是受管制產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。在北京出租車(chē)行

66、業(yè)，問(wèn)題可能更復(fù)雜一些。北京市最早的出租車(chē)企業(yè)和1992年大發(fā)展期間設(shè)立的企業(yè)幾乎都是國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)，這類(lèi)“官辦”和“半官辦”企業(yè)本身就是“政企不分”的。出租車(chē)管制部門(mén)和出租車(chē)公司的主辦者或主管部門(mén)可能是市政府的同一級(jí)別的不同部門(mén)，可能是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，也可能沒(méi)有任何領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系但出租車(chē)公司主辦者的行政級(jí)別高于管制部門(mén)——最初的管制框架就是在這種“政企不分”的體制下產(chǎn)生的。這一管制框架最初制造了出租車(chē)短缺，隨后不斷制造著“需

67、要”更多管制的種種棘手問(wèn)題。,,通過(guò)建立更多的管制來(lái)解決或者掩蓋先前管制所制造的麻煩——管制就是這樣不斷滋長(zhǎng)起來(lái)，就是這樣證明自己的“必要性”。 　　管制部門(mén)的官員們走遍世界，學(xué)習(xí)到一條真理：出租車(chē)行業(yè)必須管制，因?yàn)榻^大多數(shù)城市都這么作，管制已成為國(guó)際慣例。討論出租車(chē)行業(yè)問(wèn)題的人士大多在爭(zhēng)論票價(jià)是否合理，應(yīng)否和如何舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，要不要出租車(chē)公司等等。但真正應(yīng)當(dāng)討論的問(wèn)題是，管制有無(wú)必要？本文的分析表明，在出租車(chē)行業(yè)內(nèi)，受政府

68、管制的對(duì)象與管制部門(mén)無(wú)法控制的各種市場(chǎng)自發(fā)力量存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，當(dāng)行業(yè)準(zhǔn)入、票價(jià)管制和承包合同管制試圖逾越市場(chǎng)自發(fā)力量而實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)的時(shí)候，實(shí)際管制效果已經(jīng)背離了管制目標(biāo)。,,改革常常會(huì)面臨積重難返的困境，因?yàn)?，管制不僅制造了既得利益，也制造了或有風(fēng)險(xiǎn)。但是，騎虎難下不是拒絕改革的理由。改革需要耐心，但首先需要的是正確的路向。 政府管制與市場(chǎng)自發(fā)力量的抗衡——北京出租汽車(chē)業(yè)個(gè)案分析王軍，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授,,在北京開(kāi)了整