[教育]張緊跟區(qū)域公共治理跨地區(qū)的流域治理

1、,張緊跟政治與公共事務管理學院,跨地區(qū)的流域治理,,,跨地區(qū)流域事故頻發(fā),2011年2月份，發(fā)生在廣西龍江河的鎘污染跨流域事件；2011年3月，山東省莘縣環(huán)保局例行監(jiān)測時發(fā)現，徒駭河入山東境內的畢屯斷面水質持續(xù)惡化。倘若沒有這個例行監(jiān)測，只怕下游民眾要遭殃；2010年8月，白洋淀2000畝水域內的魚幾乎全部死光，20多名養(yǎng)殖戶損失共達上千萬元，則與上游企業(yè)偷排污水有關。2013年1月份，發(fā)生山西長治苯胺泄露事故，引發(fā)了河北邯鄲市市區(qū)大

2、面積停水。,跨地區(qū)流域事故頻發(fā),華南最長河西江的最大支流之一賀江，2013年7月6日被測出一處水質鉈鎘超標，其中鉈超標最高達2.14倍，鎘超標最高達1.9倍。據了解，西江是肇慶、珠海、佛山、澳門的主要淡水來源。目前廣東肇慶市已向西江沿線發(fā)出緊急通知：停止用水，不要吃魚！廣西啟動Ⅱ級應急響應，賀州市已先行關停污染水域上游全部采選礦企業(yè)。,跨地區(qū)流域事故頻發(fā),實際上，我國陷于跨地區(qū)污染困境的河流何止少數，放眼望去，長江、黃河、珠江、松花江和

3、淮河等多數河流，大都存在跨省、跨地區(qū)、跨流域的轉嫁污染問題。雖然在這些流域內，國家及各地方政府不僅發(fā)紅頭文件，制定很多制度政策，而且投入巨額財政資金，但是從治理效果來看，并不十分理想。,暴露出來的問題,1.部門協(xié)調問題未根本解決，運轉有效的統(tǒng)一綜合治理機制尚未形成流域水污染防治是個典型的涉及多個部門的事情，在現有的流域水污染管理體制框架中，有環(huán)保、水利、建設等數個部門參與，以環(huán)保部門為主。多部門協(xié)作本身并不是問題的根源，目前的問題是，

4、以環(huán)保為主的這個作用沒有充分發(fā)揮出來，部門沖突、特別是環(huán)保部門與水利部門在流域水污染防治領域缺乏協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制障礙之一,暴露出來的問題,水利和環(huán)保的部門沖突在流域管理中有集中體現，涉及規(guī)劃、水質監(jiān)測、機構、水量調配和污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調處等多個方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機構均設置了水資源保護局，名義上接受水利部和國家環(huán)保總局的雙重領導，但事實上是水利部

5、派出機構的性質，這制約了流域機構在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實踐來看，目前部門協(xié)調的難度，要高于地區(qū)協(xié)調的難度?；春邮畮啄曛挝蹖嵺`表明，環(huán)保和水利兩部門共同牽頭的領導小組有名無實，是“10年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一,暴露出來的問題,中國的流域管理涉及多個中央部門和各級地方政府，在中央層面上相關的涉水管理職能被分解到不同的部門，各政府部門及其相關流域機構之間在管轄領域、管理職責、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重

6、疊。特別是在管理上水質與水量管理相分離，缺少橫向協(xié)調與合作，在水質管理上以水利、環(huán)保部門之間的交叉最嚴重，在城市水務方面以建設、水利部門之間的矛盾最突出，在水生生物保護上以林業(yè)、農業(yè)和環(huán)保部門之間的重疊最明顯，在各地區(qū)之間水環(huán)境保護的法律責任不明確，相關部門派出的流域機構在流域管理中的職責相對單一、協(xié)調能力有限。,暴露出來的問題,2.中央與地方在污染治理上的權責劃分和監(jiān)管機制尚不健全 在中央和地方水污染防治管理的關系上，我國實行分級管

7、理，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承擔主要的水污染防治職責，而上級環(huán)保部門對地方環(huán)保局只有指導權。由于地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，導致它容易成為地方利益的工具，不論是數據監(jiān)測、污染控制、還是建設項目審批上都要被地方政府左右，而上級環(huán)保部門的監(jiān)督也無法逾越當地政府的權威，如被國家環(huán)保總局責令關閉的企業(yè)卻為當地政府庇護。,暴露出來的問題,目前國家環(huán)?？偩謱Φ胤江h(huán)境管理的監(jiān)督尚無力打破地方保護主義。在現行的以GDP為核心的政績考核

8、指揮棒下，地方政府往往以經濟發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對國務院制定和頒布的環(huán)境政策難以落實到位。近兩年來，國家環(huán)保總局加大了對地方的監(jiān)管力度，相繼推出了“區(qū)域限批”和“流域限批”等強有力的行政懲罰手段。但從長期來看，需要建立健全流域省界斷面水質責任制和污染物總量控制排放責任制，使中央獎懲地方的標準明確、公開、公平，為地方的水污染治理工作提供穩(wěn)定的預期和長期的激勵,暴露出來的問題,3.流域管理體制與區(qū)域管理體制的有機結合問題 我國經濟社會管理體

9、制是按照行政單元劃分的區(qū)域管理體制。流域管理有其自身的特點和規(guī)律，無論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域為單元統(tǒng)籌規(guī)劃和治理。新《水法》規(guī)定，水資源管理實行“流域管理與行政區(qū)域管理相結合”的管理體制。因此，我國目前的水污染防治管理體制仍是以行政區(qū)域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強調了水污染防治中流域管理的重要性，但實踐中水污染防治主要是“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分

10、割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標是按省區(qū)分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標分解方法科學性不足，無法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質量的改善建立聯系，容易形成各行政區(qū)污染責任不清，相互推諉責任，導致嚴重的越界水污染問題,暴露出來的問題,4.政策體系還不完善首先,流域水污染防治政策側重末端治理，從源頭預防的政策較少。排污收費、總量控制、排污許可證制度等都是針對污染物的末端治理。環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度雖然是針對

11、源頭預防的，但其對象目前基本只涉及具體的建設項目。國家的重大計劃、規(guī)劃、產業(yè)政策中，預防水污染尚未成為政策制定時的主要考慮因素。,暴露出來的問題,其次，行政手段多，經濟激勵政策少。我國環(huán)境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評風暴”到“區(qū)域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來控制排污的做法，已不能解決當前我國復雜的水污染問題，尤其是跨行政區(qū)域的流域污染問題。,暴露出來的問題,第三，有關政策手段之

12、間不夠協(xié)調。如水利部編制“水功能區(qū)劃”，國家環(huán)?？偩志幹啤八h(huán)境功能區(qū)劃”，對同一流域，水利部門制定水資源保護規(guī)劃，環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃，漁業(yè)部門制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，交通部門制定水運規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關，但有關規(guī)定卻往往不協(xié)調。環(huán)保和城建部門在排污費和污水處理費上也還存在不協(xié)調的地方。,暴露出來的問題,最后，注重工業(yè)領域的水污染治理，城市水污染防治和農業(yè)水源污染治理領域的政策有待加強。,暴露出來的問題,5.適應市場經濟體

13、制的流域治理地區(qū)協(xié)調與合作機制還很不健全 緣于長期中央集權制的影響，政府間關系主要是自上而下的治理結構，區(qū)域之間一直缺乏合作的傳統(tǒng)。只是近些年來隨著市場經濟的發(fā)展和區(qū)域經濟一體化進程加快，跨區(qū)域的經濟合作才有了一定的發(fā)展，而跨區(qū)域的環(huán)境合作才剛剛開始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒有為跨區(qū)域的合作（包括環(huán)境合作）提供一套切實可行的制度框架，地區(qū)之間的合作缺乏制度依據，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法；另一方面，現有的合作關系并

14、不是建立在市場機制基礎上的，導致流域內的地區(qū)合作缺乏動力機制，例如一些流域雖然建立了領導小組或者引入了聯席會議，但關系松散，尚不能相互激勵和約束?？绲貐^(qū)的流域污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開和通報制度不健全，不能確保流域各地區(qū)及時獲得準確、必要的水量和水質信息。,暴露出來的問題,補償機制是市場條件下實現跨行政區(qū)合作的重要制度安排，目前我國在跨行政區(qū)的補償機制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機制還有預警和應急管理制度，污染

15、損害保險制度，下游地區(qū)要求上游地區(qū)采取措施的制度等。,暴露出來的問題,6.對污染排放的監(jiān)管體制效力不高、執(zhí)行不到位的問題排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府。很多排污企業(yè)有法不依、超標排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執(zhí)法不力、監(jiān)管不力。,暴露出來的問題,國家法律對水污染管理責任的劃分，在《環(huán)境保護法》中有明確規(guī)定，如果各級地方政府都能嚴格履行其法定的環(huán)境監(jiān)管職責，重點流域的水環(huán)境形勢不至于愈發(fā)嚴峻

16、?，F實中部分地方政府只顧眼前的經濟利益，甚至與排污企業(yè)之間存在利益鉤連，從而對企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限，對很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。而地方環(huán)保部門在財政經費以及人事上對于地方政府都有很強的依附性，因此雖然有大量關于環(huán)境保護、企業(yè)排污、嚴格執(zhí)法方面的規(guī)定，環(huán)保目標也只好讓位于經濟發(fā)展目標。目前治污的大部分環(huán)節(jié)由行政主體來承擔，使得地方政府常常既是運動員又是裁判員，也是導致監(jiān)管失效的重要原因。,暴露出來的問題,此外，地方政府

17、在促進當地產業(yè)結構調整方面的動力往往不足，而發(fā)展環(huán)境友好型產業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標不能真正納入地方政府的績效考核范圍，問責機制不能有效發(fā)揮作用，上述現象就很難從根本上改變。,暴露出來的問題,8.利益相關方及公眾的參與不夠長期以來，中國的流域管理缺少利益相關方參與，公眾參與更是薄弱。例如，一些地方政府和企業(yè)為了經濟效益，不惜上高耗水、高污染、高排放的項目，而作為弱勢群體的普通公眾，往往被排斥在決策過程之外，不僅利

18、益得不到保障，甚至連知情權都被剝奪，更談不上參與。,生態(tài)性補償問題,水資源的匱乏往往會導致流域上下游之間的矛盾沖突，而跨區(qū)、跨省的水污染事件的發(fā)生更加重了流域間的利益沖突。面對以上諸多挑戰(zhàn)，各級政府都在加大投入，開展了各個層面的“生態(tài)補償”工作，以期突破流域管理體制的諸多弊端，從整體性入手舒緩流域上下游之間的矛盾，構建公平正義的生態(tài)補償機制，從而縮小流域區(qū)域間的發(fā)展差異，實現區(qū)際公平和環(huán)境正義。,生態(tài)性補償問題,流域生態(tài)補償是指由于流域

19、上下游之間基于水資源開發(fā)給予一定補償的法律制度，目前，江蘇、遼寧、河南、河北、湖南、福建、浙江、山西、山東、江西、海南、廣東等?。▍^(qū)）均出臺了流域生態(tài)補償相關的政策及地方性法規(guī)，并且取得了初步的成效。相關的流域生態(tài)補償項目實踐不在少數，特別是在河流較多的浙江、廣東、江蘇、福建等省份，已初步建立了補償模式多元的機制,生態(tài)性補償問題,省份立法實踐浙江省《浙江省人民政府關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》（浙政發(fā)〔2005〕44號）《浙江

20、省生態(tài)環(huán)保財力轉移支付試行辦法》（浙政辦發(fā)〔2008〕12號）山東省《山東省人民政府辦公廳關于在南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開展生態(tài)補償試點工作的意見》（魯政辦發(fā)〔2007〕46 號）海南省《海南省萬泉河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》（2009年海南省人民代表大會常務委員會公告第22號）福建省《福建省閩江、九龍江流域水環(huán)境保護專項資金管理辦法》（閩財建〔2007〕41號）陜西省《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護辦法》（2009

21、年陜西省人民政府令第139號）河南省《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》（豫政辦〔2008〕36號）河北省《河北省人民政府辦公廳關于在子牙河水系主要河流實行跨市斷面水質目標責任考核并試行扣繳生態(tài)補償金政策的通知》》（辦字〔2008〕20號）山西省《關于實行地表水跨界斷面水質考核生態(tài)補償的通知》》（晉政辦函〔2009〕177號）《關于優(yōu)化部分地表水跨界斷面水質考核生態(tài)補償機制監(jiān)測點位的通知》江西省《關于加強東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保

22、護和建設的決定》湖北省《湖北省流域環(huán)境保護生態(tài)補償辦法（試行）》《湖北省江漢流域（干流）環(huán)境保護生態(tài)補償試點方案》遼寧省《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》（遼政辦發(fā)〔2008〕71號）江蘇省《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）》（蘇政辦發(fā)〔2007〕149號）,生態(tài)性補償問題,從現有的流域生態(tài)補償實踐來看，我國目前的流域生態(tài)補償實踐多存在于一省行政轄區(qū)內，跨省間的流域生態(tài)補償實踐寥寥。 主要是因為現有的流域生態(tài)補

23、償機制主要是政府主導.,生態(tài)性補償問題,流域生態(tài)補償類型補償方式政府主導型流域補償模式補償方式:財政轉移支付、專項的生態(tài)補償基金、政策補償等特點:強制性優(yōu)點:交易成本低缺點:制度運行成本高、環(huán)境資源定價低、權責利脫節(jié)、財政負擔過重,生態(tài)性補償問題,市場主導型流域生態(tài)補償模式方式:水權交易、排污權交易等特點:激勵性、直接性優(yōu)點:制度運行成本低；缺點:交易成本高、補償難度大、短期行為嚴重,生態(tài)性補償問題,占絕對主導地位的政

24、府主導型流域生態(tài)補償 以政府補償為主，其補償主體多為國家或上一級政府，以區(qū)域、下級政府為補償對象。此種補償方式多為縱向的財政轉移支付，是一種自上而下的支配型的補償，行政色彩濃烈.在一省之內，多表現為通過省政府到市、縣政府的自上而下的生態(tài)補償；或者由省政府統(tǒng)一調配進行的區(qū)際間的生態(tài)補償。此種生態(tài)補償模式具有強制性，交易成本較低，看似高效而迅速，但存在著以下幾點問題,生態(tài)性補償問題,(1)地方政府的自利性致使外部性問題難有動力解決雖然政

25、府有提供公共產品和進行福利建設的責任和義務，也有解決外部性問題和維護區(qū)際公平的義務，但在我國的行政區(qū)域制度下，地方政府的責任限定在了明確的地理邊界上，地方行政區(qū)的經濟功能十分突出，并且，在地方政府強烈追求自身利益最大化的動機驅動下，使得區(qū)域內的經濟行為也帶有明顯的行政色彩，所以地方保護主義盛行，對于轄區(qū)外的事宜更難于負起責任。因此，地方政府出于“自利性”和競爭性，不會對全局負責,生態(tài)性補償問題,(2)立法缺失所導致的地方政府權責利間的脫

26、節(jié)在一省之內，區(qū)域所產生的正外部性還可以通過省一級政府的強制力進行內部化。跨出一省的轄區(qū)，此問題便像是沒娘的孩子難于人問津了。我國法律針對地方政府在合作中應享有的權利和責任分擔等問題的規(guī)定幾乎是空白?！董h(huán)境保護法》中所規(guī)定的“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”更可以讓政府對轄區(qū)外環(huán)境問題的責任承擔洗脫其應有的責任。即使上游地區(qū)投入了大量人力、物力、財力進行相關的生態(tài)環(huán)境建設，也與下游地區(qū)的地方政府無關

27、。同時，雖然如《水法》、《水土保持法》中有涉及流域生態(tài)補償的規(guī)定，也因其不可操作性而流于形式。,生態(tài)性補償問題,(3)補償模式的單一化致使補償資金難于落實    在由政府主導下的流域生態(tài)補償實踐中，其補償資金的來源主要來自政府財政，或者是完全由中央政府或上一級政府承擔；或者是由中央政府或上一級政府和相關責任區(qū)域分擔。在后一種情況中，相關責任區(qū)域的政府將擔負較重的財政負擔。因為分稅制實施后，我國的政府財力在

28、不斷向上集中的同時，事權和責任卻在不斷下放，地方政府的事權和責權的倒掛致使其本身已承擔了較為沉重的責任，削弱了其提供公共服務的能力，在沒有制度保障的前提下，要對轄區(qū)外負擔起生態(tài)補償的責任，就更加困難,生態(tài)性補償問題,(4)制度運行成本較高使得地方政府間止于談判    我國的涉水問題一直存在“九龍治水”的問題，多行政部門所代表的不同利益群體，為流域管理的高效運行設置了多重障礙。在流域分割化的管理體制下，流域

29、內的利益主體很難通過集體行動來實現共同利益。在具體的實踐過程中，在理性“經濟人”追求自身利益最大化的有限的影響下，即使省際之間存在通過互利合作而實現各自利益最大化的可能，但是由于沒有建立起一個能夠有效調整相關方利益關系的合作機制，利益主體之間缺乏有效地信息溝通，上下游省份在生態(tài)補償問題上就不會積極主動配合，出現零博弈、零合作，導致我國流域生態(tài)補償陷入了“走不出省界”的困境。,生態(tài)性補償問題,政府主導型的流域生態(tài)補償模式還會帶來什么問題?

30、    1．補償資金使用上的問題：補貼給政府還是個人？    在以政府主導的流域生態(tài)補償模式中，資金的使用主要有兩種形式：其一是對地方政府財力性的補償，用于生態(tài)建設和社會事業(yè)發(fā)展等；其二是以專項資金形式補償，資金只能用于指定的范圍，重點也是生態(tài)環(huán)境的治理。由此可見，此種補償模式使得相關個人難于得到實質性的補償，而受補償的相關地方政府所運用資金進行的工程、項目等也都屬于短期體

31、制，不一定符合可持續(xù)發(fā)展理念和整體發(fā)展規(guī)劃，使得資金使用呈現低效率的趨勢，影響整體的補償效果。,生態(tài)性補償問題,2．資金補償的標準難于實現生態(tài)價值的貨幣化 在沒有引入市場機制的情況下，完全依靠政府補償很難實現生態(tài)價值的貨幣化，由于政府的有限理性，在實踐中往往造成補償標準較低。而較低的補償成本又往往會刺激人們對有限的資源的過度消費，引發(fā)更大規(guī)模的生態(tài)破壞。,生態(tài)性補償問題,3．生態(tài)補償的主體難于確定    

32、; 幾乎所有的研究都指向，流域生態(tài)補償最為困難的一點便是生態(tài)補償的關系主體難于確定。流域生態(tài)補償關系形成的邏輯是，一方因另一方的流域生態(tài)保護行為而獲得生態(tài)利益，基于受益者負擔的原則，受益地區(qū)應當補償生態(tài)保護地區(qū)。但是，在此種關系尚未轉化為法律上明確的權利義務關系時，雙方關系除非在市場化的自主協(xié)商狀況下才能高效明確，在非自愿的情況下，對權利雙方關系的認證將極為困難。,新安江流域的生態(tài)補償,新安江流經皖浙兩省，是安徽省內僅次于長江、淮河的第

33、三大水系，也是目前全國為數不多的健康河流之一。新安江總長359公里，干流的2/3在安徽境內，占流域下游主要湖泊千島湖的多年平均入湖總量的68%以上。新安江流域上游地區(qū)是千島湖以及匯入錢塘江的難得的優(yōu)質水源地。,,,,,為何要推進流域生態(tài)補償?,1998年以來，千島湖庫區(qū)多次出現大面積藍藻暴發(fā)。2010年，劉鴻亮等5位院士調研后指出：“近年來，由于上游來水污染等原因，千島湖局部水域污染嚴重，氮磷濃度有上升趨勢，生態(tài)系統(tǒng)逐步退化。”千島湖

34、水68%以上來自新安江。新安江在黃山市歙縣街口鎮(zhèn)進入浙江境內。監(jiān)測表明：2001年到2008年，街口江段總氮這一污染指標攀升34.5%，總磷污染指標攀升 44%，江水透明度則下降了18.5%。,新安江流域的生態(tài)補償,2010年，環(huán)保部開始考慮啟動淮河、新安江、遼河、滇池和巢湖流域的生態(tài)補償機制。財政部和環(huán)境保護部要求安徽省加快新安江上游水污染防治進程，促進水質不斷改善；浙江省要盡快落實資金，加強千島湖水質保護，促進新安江上下游生態(tài)環(huán)境建

35、設協(xié)調推進。同時，財政部、環(huán)境保護部安排補償資金3億元，專項用于新安江上游水環(huán)境保護和水污染治理。2010年，中央財政先期啟動資金5000萬元，已經完全下撥，主要用于制定生態(tài)補償保護建設規(guī)劃、橫江生態(tài)治理、豐樂水源地保護治理以及農村面源污染治理等。,新安江流域的生態(tài)補償,到2012年上半年，新安江流域生態(tài)補償已作為我國第一個跨省域生態(tài)補償試點方案進入了實際操作階段。根據相關資料顯示，該實施方案已就補償關系的主體、標準、資金來源、資金用途

36、等進行了較為明晰的規(guī)定，一些細節(jié)問題仍在磋商當中,新安江流域的生態(tài)補償,新安江流域之所以可以作為全國首個跨省際流域生態(tài)補償試點，除了安徽和浙江省政府的積極合作外，還有一些不可忽略的客觀因素。其一，補償雙方關系主體易于確定。新安江所流經的省份僅有安徽和浙江兩省，且上下游之間的關系明晰；其二，利益關系較為明顯，安徽境內的新安江流域占到了流進千島湖徑流量的68%以上，這種絕對主導效應使得上下游之間的利益關系明晰；其三，下游浙江省政府經濟發(fā)展狀

37、況良好。浙江省是我國的經濟大省，其經濟發(fā)展狀況較好，地方財政富足，有能力進行橫向財政轉移支付。,新安江流域的生態(tài)補償,1．補償資金杯水車薪    長期以來，為保護新安江良好的生態(tài)環(huán)境，黃山市投入大量人力物力財力，放棄諸多的發(fā)展機會?！笆晃濉逼陂g，黃山市在全省率先完成淘汰落后產能任務，關停并轉企業(yè)100多戶，此后沒有新上一個“兩高”項目；全市共否定外來投資項目140多個，投資規(guī)模達130億元。與此同時，其

38、計劃用三到五年的時間，實施新安江流域綜合治理重點項目500個以上，投資總規(guī)模將突破400億元。與之相對照，目前的補償資金對于保護新安江水環(huán)境只是杯水車薪，遠遠滿足不了流域生態(tài)保護的需要。,新安江流域的生態(tài)補償,2．政府補償為主，難于突破我國流域生態(tài)補償面臨的普遍性問題    試點方案中規(guī)定，中央財政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。安徽省配套資金1億元用于省內新安江上游地區(qū)生態(tài)補償。在監(jiān)測年度內，以兩省交界

39、處水質為考核標準，上游安徽提供水質優(yōu)于基本標準的，由下游浙江對安徽補償1億元；水質劣于基本標準，安徽對浙江補償1億元。此種補償方式雖然結合了縱向和橫向的兩種轉移支付模式，同時設立了專項資金進行專項整治，但仍不可避免前文所提到的政府補償中所存在的諸多問題。,新安江流域的生態(tài)補償,3．尚未理清流域各相關部門的職責關系    黃山市成立了隸屬于市財政局的新安江流域生態(tài)建設保護局，以期進行相關的流域整治。但是此機

40、構與黃山市環(huán)保局之間的權責如何區(qū)分，其同下游市縣的環(huán)保局及錢塘江保護局之間在保護新安江行動中的權責劃分亦不明晰，將使得權責不明，缺少統(tǒng)一協(xié)調，工作效率受到影響。,萊茵河治理,萊茵河全長1320公里，流域內有9個國家，分別是奧地利、瑞士、列支敦士登、意大利、德國、法國、盧森堡、比利時和荷蘭，其中干流流經瑞士、德國、法國、盧森堡和荷蘭。萊茵河流域面積為20萬平方公里，其中在德國境內流域面積最大，達到10萬平方公里。,萊茵河治理,,,,萊茵河

41、治理,萊茵河流經9個國家，曾是工業(yè)時代一個巨大的污染匯集地。上世紀50年代起，魚類幾乎在萊茵河上游和中游絕跡，這條河流被稱為“歐洲下水道”，經過50余年的治理才煥發(fā)生機。,萊茵河的治理,一方面，制定了暢通無阻的跨流域協(xié)調機制。萊茵河流域的九個國家，制定了一個萊茵河日常養(yǎng)護“國際公約”，并成立了由12人組成的保護萊茵河國際委員會，委員會主席由成員國的相關責任人輪流擔任。在理念上達成共識，管理上注重效率。,萊茵河治理,其次，充滿智慧的制度化

42、設計。據悉，萊茵河流域現有通報檢測站點數十個，設立的注冊通報員上百人。這些設立在沿河自來水公司、礦泉水公司、食品加工廠等“用水敏感企業(yè)”的通報員，隨時密切監(jiān)測萊茵河水質的變化情況，發(fā)現水質稍不符合規(guī)格，就會立即報告相關監(jiān)測部門，及時采取處置措施。,萊茵河治理,第三，讓流域下游國家唱主角。按照制度設計，盡管委員會主席按照規(guī)定期限輪轉，但委員會的秘書長卻總是荷蘭人。因為荷蘭是萊茵河最下游流經的國家，在河水污染問題上最具有發(fā)言權，而且，荷蘭由

43、于受到污染危害可能性最大，所以，對于治理萊茵河的決心和責任心最為強烈。,萊茵河治理,萊茵河的治理經驗告訴我們，治理江河污染，靠的不僅是文件、制度、規(guī)定以及資金，更為重要的是，應解決缺乏跨流域協(xié)調機制、制度化設計以及讓流域下游地區(qū)充當主角的政策等問題。如果有一天，萊茵河的治理精髓，能復制到我國河流污染治理當中，那么，長江、黃河、珠江、松花江和淮河等國內多數河流，都會打造成中國版的萊茵河。,創(chuàng)新思路,跨流域協(xié)調機制，一要達成共識。流經地區(qū)

44、都對污染認識明確，普遍認為整個流域是一個生態(tài)整體，區(qū)域內所有的個體休戚與共。二要信息實現共享。在具體的防控上，協(xié)商建立相應的聯動、共享機制，特別是應將信息共享擺在突出位置。三要注重效率。對跨省、跨界流域，應采取省級環(huán)保部門分年度任主席的辦法，建立全流域污染防治聯席會議制度，至少每半年召開一次流域沿岸涉及的縣級以上環(huán)保部門為成員的聯席會議，共同協(xié)商跨流域污染防治相關事宜，交流流域污染防治經驗，明確污染防治的重點、范圍和目標，以達到共同

45、推進污染防治的目的。,創(chuàng)新思路,我國流域水污染防治體制改革任務十分艱巨和復雜，改革進程需要分步推進。近期目標是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水污染防治綜合管理體制，加強流域各方的對話與協(xié)商，擴大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區(qū)域和部門的協(xié)商協(xié)調平臺，進一步合理劃分事權，統(tǒng)籌流域水資源保護和水污染防治工作，全面促進流域水環(huán)境綜合治理能力的增強。管理體制是改革的重點內容，旨在建立“監(jiān)管有力和權責明確、流域管理與行政區(qū)域管理相結合

46、、部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調”的新體制。近期重點是建立跨部門、跨行政區(qū)域的高層次協(xié)調機構或機制。,創(chuàng)新思路,管理機制安排是落實管理體制的具體途徑。機制建設和創(chuàng)新旨在建立有效監(jiān)管、事權清晰、經濟激勵、社會參與的新機制，包括地方政府官員環(huán)保問責制，跨行政區(qū)環(huán)境合作機制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測和發(fā)布機制，經濟激勵機制，產業(yè)和企業(yè)監(jiān)管機制，信息披露和公眾參與機制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機制創(chuàng)新，鼓勵實踐多種行之有效的流域水污染治理模式

47、。,創(chuàng)新思路,1.逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環(huán)境治理的政府職能 首先是在立足完善現有機構體系基礎上，加強部門協(xié)調協(xié)作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責，包括水質管理與監(jiān)測、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護管理機構的關系等。,創(chuàng)新思路,環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，應進一步加強監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強溝通、協(xié)調和配合。具體實施途徑可以通過在機構改革中調整

48、“三定”方案來解決。與中央確立的大部制改革相適應，提升環(huán)境監(jiān)管的部門職能。但各部門權力的劃分應當清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權力和義務應當均衡，制衡機制必須建立起來，對于行政不作為和瀆職現象，應有必要的懲罰措施。,創(chuàng)新思路,為了實現國家部門間的協(xié)調，可考慮在中央層面建立部門協(xié)調機制，統(tǒng)一協(xié)調部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標準和政策制定中的重大問題。隨著中央與地方關系的調整，流域管理機構的運作應逐步實現流域管理決策權和執(zhí)行權的分離。通

49、過立法授權建立以利益相關方為主的現代流域機構。流域機構作為流域管理最重要的決策機構，獨立于任何國家機關，主要依據相關法規(guī)、規(guī)劃以及國務院分配給流域組織的任務開展工作。流域機構由流域內的主要利益相關者代表組成，以規(guī)劃、報告和協(xié)調為主要職責。流域內的地方政府及其職能部門作為執(zhí)行機構，負責實施流域管理委員會的各項決策。從較長時期來看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對環(huán)境監(jiān)察的過多干擾。,創(chuàng)新思路,2.建立常態(tài)化的流域水

50、污染防治監(jiān)測評價制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責任機制,創(chuàng)新思路,將流域水污染治理作為貫徹落實科學發(fā)展觀和樹立正確政績觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問責制，加強流域水污染治理政績考核，切實轉變發(fā)展方式，實現經濟又好又快發(fā)展。,創(chuàng)新思路,應將臨時性的檢查上升為制度化的監(jiān)測評價，建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問責指標體系，層層落實環(huán)保責任。將環(huán)保目標考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用考察。,創(chuàng)新思路,建立科學的環(huán)保

51、問責指標體系，具體指標包括：水污染物總量控制指標、節(jié)水指標、跨省斷面和行政區(qū)域內重點水功能區(qū)斷面水質指標（氨氮、總磷、COD等）、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達標率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達標率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖和水產養(yǎng)殖規(guī)模、農村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問責程序，健全問責制度，盡快實現環(huán)保問責的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問責力度。,創(chuàng)新思路,3.充分發(fā)揮市場機制在流域污染治理中的作用，形成

52、流域水污染治理的內生發(fā)展機制,創(chuàng)新思路,流域污染治理要與完善我國社會主義市場經濟體制相適應，加快水污染治理工程投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng)新，建立促進環(huán)境友好型社會建設的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。完善水價形成機制和排污收費制度。逐步提高水利工程供水水價，合理調整城市供水價格和污水處理費，提高水資源費征收標準。,創(chuàng)新思路,建立公共財政投入污染治理的穩(wěn)定增長機制。根據發(fā)達國家的經驗，一個國家在經濟高速增長時期，環(huán)保投入要在一定時間內持續(xù)

53、穩(wěn)定占到國民生產總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達到3.0％才能使環(huán)境質量得到明顯改善。,創(chuàng)新思路,4.增強產業(yè)結構調整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用　　 國家應以結構調整為主線，實行流域內門檻統(tǒng)一的產業(yè)結構調整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長效機制。,創(chuàng)新思路,5.以互利共贏關系為紐帶，建立跨行政區(qū)的流域環(huán)境合作新機制,創(chuàng)新思路,一是建立跨行政區(qū)的生態(tài)補償和糾紛調解機制。積極探索建立下游對上游水資源、水環(huán)境保護的補償，上游對下游超

54、標排污或環(huán)境責任事故賠償的雙向責任機制。建立健全跨行政區(qū)的糾紛調解機制，包括協(xié)商機制、仲裁機制、法律訴訟機制等。,創(chuàng)新思路,二是開展跨區(qū)域執(zhí)法合作。建立健全流域管理機構與流域各省區(qū)水利、環(huán)保部門的聯合執(zhí)法制度；加強行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門間的行政執(zhí)法合作，推進綜合執(zhí)法。,創(chuàng)新思路,三是在區(qū)域經濟合作中加強環(huán)境合作。將環(huán)境合作納入區(qū)域經濟合作框架，統(tǒng)籌考慮經濟布局、產業(yè)布局和環(huán)保基礎設施建設。行政區(qū)域間在市場準入機制和產業(yè)政策等方面加強

55、合作，防止出現因準入門檻、政策尺度的差別而造成的污染轉移。在有條件的地區(qū)，促進區(qū)域間環(huán)?；A設施的共建共享。通過設立流域內水資源或污水處理產業(yè)投資基金的形式，將地區(qū)間松散的行政合作轉變?yōu)榫o密利益聯系的經濟合作。,創(chuàng)新思路,6.加強信息披露和公眾參與，形成有利于全社會參與流域水污染治理的體制機制?！　?加大信息溝通和資源共建共享，建立統(tǒng)一的信息監(jiān)測和發(fā)布機制。環(huán)保、水利、發(fā)改等部門通力合作，盡快建立統(tǒng)一的江河湖庫水功能區(qū)監(jiān)測、水環(huán)境監(jiān)測

56、的方法和評價標準體系。在各大流域構建國家級斷面、省級斷面、縣市斷面三級斷面監(jiān)測體系。建立信息公開和發(fā)布制度。搭建信息共享平臺，建立工作例會制度、流域水量水質信息共享制度以及水污染事故通報制度。將2006年2月發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》上升為條例或法律，切實保障和擴大公眾參與。水污染監(jiān)測信息要通過媒體、網站和公報等形式向社會發(fā)布，使公眾能及時監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為。流域管理機構、省市水行政主管部門統(tǒng)一發(fā)布水文、水功能區(qū)水質信

57、息，環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布水環(huán)境狀況信息。,創(chuàng)新思路,7.完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平?！　?流域水污染治理需要綜合運用行政、經濟、法律和社會政策等多種手段，但要減少行政手段的使用，增加經濟手段的作用，提高法律手段的力度，從根本上形成依法治污的制度環(huán)境。抓緊健全流域水污染治理的相關法律法規(guī)，及時修訂相關法律和條例,并鼓勵頒布地方性法規(guī)。發(fā)揮流域發(fā)展規(guī)劃的作用，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力。從

58、我國經濟社會發(fā)展階段和環(huán)境保護的目標任務出發(fā)，要適時調整水污染防治的經濟技術標準，重點流域更應提高標準,并建立流域內污染防治標準動態(tài)調整機制。對于流域上下游地區(qū)之間未能履行治污職責或不作為的問題，要建立必要的法律程序進行約束完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平。,相關事例,事例一:江蘇贛榆縣和山東莒南縣聯合治理龍王河流域水污染的案例表明，地方政府之間行政力的權威引導是實現參與共治的前提:首先，兩縣政府間形成了經

59、常性的聯席會議制度，建立了信息溝通平臺，聯席會議內容、污水處理廠建設進度、跨界斷面監(jiān)測數據、重點企業(yè)治理情況、治理設施運轉等信息都對社會公開透明。其次，雙方建立了聯合督察機制，由兩地環(huán)境監(jiān)察人員組成聯合督察組，日常監(jiān)督沿河兩縣污染企業(yè)排放和治理設施運行情況，并約定監(jiān)測周期和河流水體采樣時間，檢測結果互報、上報上級環(huán)境保護部門。第三，兩縣環(huán)境保護部門約定一旦發(fā)生污染事故時要迅速啟動應急預案，雙方要在第一時間到達同一斷面采樣監(jiān)測，據此區(qū)分責

60、任并采取果斷措施。,相關事例,事例二:在處理瀾溪塘流域水污染時，首先是蘇州市和嘉興市達成共識，相同層級的吳江市和秀洲區(qū)建立了行政監(jiān)察制度、信息披露制度和聯席會議制度，而吳江市(縣級)設在盛澤鎮(zhèn)的環(huán)保分局也可以直接和對方秀洲區(qū)的政府部門協(xié)商處理水污染應急事件，消除了地方政府之間同級別對話的習慣性規(guī)則。其次，流域水污染治理提供了廣闊的市場空間，相關企業(yè)發(fā)揮了污染治理設施建設的能力。第三，社會公眾和團體對經濟項目的環(huán)境評價實現了至關重要的參與

61、權、知情權和話語權，參與流域治理的積極性得到了很大程度的尊重。公民利益保護機制的建立，有助于經濟活躍的瀾溪塘流域實現水資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。,相關事例,事例三:江蘇、浙江和上海共同治理太湖流域水污染:首先，建立了多級政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯席會議制度。其次，建立了政府、市場和社會公眾的參與共治機制。大量環(huán)境友好型組織、公民團體和個人都參與太湖的流域水污染治理，由此既形成了流域內各個利益主體的集體行動，也充分利用了各方力量

62、特長和資源條件的優(yōu)勢。在這其中，尤其是民間智慧和專家的指導，為太湖流域水污染治理注入了新的活力。環(huán)太湖地區(qū)企業(yè)和產業(yè)結構的調整和進步，以及生物技術對湖泊水體質量本身的改進，都受益于企業(yè)對高新技術的攻關和應用。排污權交易市場建設存在多重制約因素，市場機制需要進一步培育。第三，實現了不同部門之間的聯動合作機制。地方水利、環(huán)保、財政、農業(yè)等部門在協(xié)商合作的基礎上，各司其職，通力合作，由此建立了流域水污染治理的長效機制。尤其是太湖流域管理局和地