耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制研究.pdf

1、作為人類最寶貴的耕地資源，其數(shù)量和質(zhì)量隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、工業(yè)化和城市化步伐加快而呈現(xiàn)出減少和下降的趨勢，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須付的代價。但是，由于我國耕地保護(hù)責(zé)任和義務(wù)在區(qū)域間界定不清，使得耕地保護(hù)被置于公共領(lǐng)域。許多區(qū)域出現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名的圈地行為，國家為此實(shí)行了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但成效與制度安排的初衷存在較大差距。這對我國的糧食安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成一定威脅。如何更好地耕地保護(hù)成為當(dāng)前政府和學(xué)者研究的重要課題

2、。 目前有關(guān)耕地保護(hù)的研究可謂不少，而這些研究絕大部分都集中在如何更好地落實(shí)現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度，對耕地保護(hù)制度沒有取得預(yù)期效果的深層次原因以及耕地保護(hù)制度創(chuàng)新的研究不夠。本文旨在對耕地保護(hù)相關(guān)理論與方法分析的基礎(chǔ)上，從耕地保護(hù)區(qū)域公平的角度出發(fā)，分析了區(qū)域保護(hù)耕地，確保國家糧食安全和社會穩(wěn)定的職責(zé)所在，并構(gòu)建了耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。全文共8章，可分為四個部分：第一部分是耕地保護(hù)的相關(guān)理論研究；第二部分是對耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)

3、建研究；第三部分是對耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用；第四部分是在上述研究的基礎(chǔ)上的結(jié)論和建議。 第一部分包括3章，是對國內(nèi)外耕地保護(hù)研究綜述和相關(guān)理論梳理的基礎(chǔ)上，分析了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系以及我國耕地保護(hù)制度的變遷和運(yùn)行效果，并進(jìn)一步探討了我國耕地保護(hù)制度沒有取得預(yù)期效果的深層次原因。第一章為緒論，主要論述了本研究的立論依據(jù)和基本思路；第二章是對國內(nèi)外相關(guān)研究的回顧和理論基礎(chǔ)的闡述；第三章理論研究，主要對經(jīng)濟(jì)增長與制度的關(guān)系的

4、分析，并在此基礎(chǔ)上分析了我國在經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)程中耕地保護(hù)制度的歷史變遷和取得的效果，最后是一個原因探討。 第二部分包括3章，是對我國耕地保護(hù)制度的完善和創(chuàng)新。第四章首先以耕地保護(hù)區(qū)域責(zé)任和義務(wù)的清晰界定為出發(fā)點(diǎn)，從區(qū)域耕地赤字/盈余測算、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定和管理與監(jiān)督方式三方面構(gòu)建了耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制框架。第五章主要對區(qū)域耕地赤字/盈余進(jìn)行了測算；第六章主要對耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制中的兩個關(guān)鍵問題——補(bǔ)償?shù)膬r值標(biāo)準(zhǔn)和面積標(biāo)準(zhǔn)——進(jìn)行探討。

5、 第三部分是耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用。在第7章中，本文以福建省和黑龍江省為例，從耕地保護(hù)補(bǔ)償面積、補(bǔ)償?shù)膬r值標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)拿娣e折算系數(shù)以及補(bǔ)償基金的管理與耕地保護(hù)監(jiān)督和懲罰這幾方面應(yīng)用了耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。 通過上述研究，主要得出以下幾點(diǎn)結(jié)論： (1) 保護(hù)耕地，確保國家糧食安全和社會穩(wěn)定，是我國每一區(qū)域保護(hù)耕地的職責(zé)和義務(wù)。由于我國耕地保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)在區(qū)域間界定不清，使得我國實(shí)行了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)之并沒

6、有取得預(yù)期的效果。應(yīng)該在國家統(tǒng)一糧食自給率和人均糧食消費(fèi)水平條件，根據(jù)各區(qū)域耕地的綜合生產(chǎn)能力來分擔(dān)國家保護(hù)耕地的責(zé)任和義務(wù)。對于不能履行耕地保護(hù)責(zé)任和義務(wù)的區(qū)域，需要給予那些過多承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的區(qū)域一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。 (2) 自改革開放以來，我國耕地保護(hù)制度在經(jīng)歷了由國家土地管理局成立前后和國土資源部成立后的一系列制度變遷后，逐步形成了一套較為完善制度體系，對保護(hù)我國耕地資源發(fā)揮了重要作用。但是，耕地保護(hù)責(zé)任和義務(wù)在區(qū)域間的不

7、明晰，使得耕地資源配置中存在市場失靈和政府失靈，其效果與制度安排的預(yù)期還存在較大差距，需要進(jìn)一步完善我國的耕地保護(hù)制度。 (3) 由于中國地域遼闊，各區(qū)域由于土地質(zhì)量、自然氣候和土地利用方式的差別較大，因而各地的耕地綜合生產(chǎn)力也存在較大的差異。在全國統(tǒng)一400kg、450kg、500kg糧食消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)條件和95％、90％自給率水平下，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、河南、海南、云南和西藏在2002年、2010年、2020年和2030年都有耕

8、地盈余，而北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和青海無論在上述哪種情況下都存在耕地赤字，其余省、自治區(qū)和直轄市在不同生活標(biāo)準(zhǔn)和自給率水平下情況不同，說明我國耕地保護(hù)和確保糧食安全的任務(wù)相當(dāng)艱巨。 (4) 耕地赤字區(qū)要給予耕地盈余區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，我們還需要確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為兩類：一類是價值標(biāo)準(zhǔn)，即單位面積耕地的價值；一類是面積標(biāo)準(zhǔn)，即不同區(qū)域耕地的折算系數(shù)。 ——價值標(biāo)準(zhǔn) 按照資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)：資源資產(chǎn)價

9、值由三部分構(gòu)成，它們分別是資源的商品價值、環(huán)境價值和折補(bǔ)價值。由于對于我國人口眾多，耕地資源在我國尤其具有特別重要的地位，因此是我國耕地資源具有不同于其他自然資源的特殊價值。這就是說我國耕地除了具有其商品價值、生態(tài)環(huán)境價值和折補(bǔ)價值外，還具有重要的社會價值。其中社會價值又可以進(jìn)一步細(xì)分為耕地社會保障價值、耕地國家糧食戰(zhàn)略安全價值和耕地的發(fā)展權(quán)價值。 在進(jìn)行耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償時，不能按照耕地的價值進(jìn)行完全補(bǔ)償，因?yàn)?，耕地的某些功能價

10、值在日常生活中已經(jīng)給予補(bǔ)償。如耕地的商品經(jīng)濟(jì)價值中現(xiàn)有市場條件下商品價值在農(nóng)作物交易過程已經(jīng)獲得了補(bǔ)償，只需對沒有取得社會平均利潤的那部分價值給予補(bǔ)償。通過對耕地補(bǔ)償價值的重新界定，本研究認(rèn)為，耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償價值標(biāo)準(zhǔn)全國平均水平為107.03萬元/hm<'2>。其中耕地的商品經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償價值0.96萬元/hm<'2>，耕地生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償價值0.57萬元/hm<'2>，耕地的社會補(bǔ)償價值為105.5萬元／hm<'2>(耕地的農(nóng)民就業(yè)保障補(bǔ)償價

11、值9.33萬元/hm<'2>，耕地的糧食安全補(bǔ)償價值45.93萬元/hm<'2>，耕地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償價值50.24萬元/hm<'2>)。如果按照“年租制”的形式補(bǔ)償，那么，每年單位耕地的補(bǔ)償價值應(yīng)該為4.47萬元?！娣e標(biāo)準(zhǔn)在我國《農(nóng)用地分等定級規(guī)程》和各區(qū)域農(nóng)用地分等定級工作的基礎(chǔ)上，通過建立全國標(biāo)準(zhǔn)耕地、轉(zhuǎn)換表達(dá)方式，將分等指數(shù)轉(zhuǎn)換為耕地標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)力指數(shù)。應(yīng)用分等成果中自然質(zhì)量評價結(jié)果，結(jié)合全國和各區(qū)域耕地評價，以區(qū)域單位耕地平均標(biāo)準(zhǔn)糧

12、產(chǎn)量與全國最大單產(chǎn)的比作為區(qū)域耕地利用標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，測算區(qū)域耕坫標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量等指數(shù)。在此基礎(chǔ)上，計(jì)算區(qū)域耕地與全國標(biāo)準(zhǔn)耕地間的折算系數(shù)。 以福建省和黑龍江省為例，本研究計(jì)算了兩省間耕地的平均折算系數(shù)。依據(jù)兩省的農(nóng)用地分等定級研究工作，黑龍江省耕地自然質(zhì)量等指數(shù)均值為1595.3，福建省耕地自然質(zhì)量等指數(shù)均值為2124；經(jīng)計(jì)算黑龍江省標(biāo)準(zhǔn)化耕地質(zhì)量等指數(shù)為402.57，福建省標(biāo)準(zhǔn)耕地化質(zhì)量等指數(shù)為620.02；最后得到福建省與黑龍江省耕地

13、折算系數(shù)M=1.54，即從總體上而言，福建省1hm<'2>耕地生產(chǎn)力相當(dāng)于黑龍江省1.54hm<'2>耕地生產(chǎn)力。 (5)以福建省和黑龍江省為例的研究表明：2002年，福建省在90％糧食自給率和人均糧食消費(fèi)水平400 kg情境下都存在耕地赤字。黑龍江省在此情境下存在耕地盈余。2002年福建省耕地赤字769.7千hm<'2>，相當(dāng)于黑龍江省1185.3千hm<'2>耕地的綜合質(zhì)量。按照4.47萬元/hm<'2>的年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2

14、002年以后福建省每年需要補(bǔ)償黑龍江省的金額為5303萬元。 為此，在國土資源部領(lǐng)導(dǎo)下，成立耕地保護(hù)基金，負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金的核算、收繳和支付，并負(fù)責(zé)基金的使用方向以及耕地保護(hù)任務(wù)的落實(shí)。 基于上述研究結(jié)果，文章為今后我國經(jīng)濟(jì)快速增長階段強(qiáng)化耕地保護(hù)提出了一些政策建議，包括：從區(qū)域公平角度出發(fā)，明晰區(qū)域在耕地保護(hù)中的責(zé)任和義務(wù)；構(gòu)建耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制；強(qiáng)化耕地資源的價值核算；加快農(nóng)用地分等工作；加大制度的實(shí)施力度，提高制度的