發(fā)展中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)用地思路與對(duì)策探討

1、第27卷2008年第1期2月地域研究與開(kāi)發(fā)AREALRESEARCHANDDEVELOPMENTVol.27Feb.No.12008發(fā)展中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)用地思路與對(duì)策探討雷廣?！?，方斌2，劉友兆，(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京2100952.南京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，南京210046)摘要:發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)是提高農(nóng)地經(jīng)濟(jì)收益的有效途徑，也是保護(hù)耕地的一項(xiàng)重要手段。我國(guó)的農(nóng)業(yè)園區(qū)處于起步階段，園區(qū)性質(zhì)、用地方向、用地結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)范圍等都有

2、待規(guī)范。針對(duì)這一現(xiàn)象，從我國(guó)園區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題出發(fā)，提出了解決農(nóng)業(yè)園區(qū)用地的基本思路，構(gòu)建了園區(qū)用地的體系，同時(shí)在確定土地經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)，規(guī)定其發(fā)展模式、方向和土地經(jīng)營(yíng)的收益分配原則方面進(jìn)行了探討，并從法律法規(guī)的完善、園區(qū)規(guī)劃的審批、規(guī)劃執(zhí)行、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的監(jiān)管以及耕地保護(hù)的激勵(lì)措施等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。關(guān)鍵詞:土地農(nóng)業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)模式中圖分類(lèi)號(hào):F301.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):10032363(2008)010094041問(wèn)

3、題的提出隨著我國(guó)城市化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的全面沖擊，單位面積農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益與建設(shè)用地所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)總量沒(méi)有可比性川，而保護(hù)耕地、保證糧食安全是維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和滿足后代子孫得以延續(xù)的必然要求。多年的實(shí)踐表明，只有提高農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出效益，才可讓耕地真正得以保護(hù)，這一現(xiàn)實(shí)決定了建立農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的必要性與迫切性〔24]而目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)園區(qū)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在一定的差距，在制度上也沒(méi)有形成有效的運(yùn)行機(jī)制在園區(qū)的用地上，沒(méi)有形成良好的管理機(jī)制

4、和建立配套的管理措施[’一’“J。鑒于此，作者從目前我國(guó)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展中產(chǎn)生的一系列問(wèn)題出發(fā)，從規(guī)范園區(qū)用地性質(zhì)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、提高用地的可操作J性等方面，提出了探索性的解決思路，并對(duì)園區(qū)土地的相關(guān)法律、園區(qū)規(guī)劃的審批、園區(qū)運(yùn)行的監(jiān)管及激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地等方面進(jìn)行了較深人的探討。2現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)面臨的主要土地問(wèn)題2.1現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)用地的范圍和性質(zhì)界定尚不明確現(xiàn)代農(nóng)業(yè)泛指大農(nóng)業(yè)，其范圍十分廣泛。目前的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)模式多種多樣，而作為扶持

5、產(chǎn)業(yè)，國(guó)家在用地上必然給予一系列優(yōu)惠政策。目前，對(duì)加工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)是否能進(jìn)人農(nóng)業(yè)園區(qū)，尚無(wú)定論。從調(diào)查資料可知，有21%的工業(yè)園區(qū)最初都是以農(nóng)業(yè)園區(qū)的名義申報(bào)的，30%的農(nóng)業(yè)園區(qū)中的項(xiàng)目都不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)科研開(kāi)發(fā)，部分園區(qū)建設(shè)用地面積超過(guò)園區(qū)總面積的70%，有的園區(qū)進(jìn)行的是純粹的花園式房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)〔1on]02.2土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是高效集約化農(nóng)業(yè)，對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式是一個(gè)挑戰(zhàn)。它需要農(nóng)地的集中并有利于產(chǎn)業(yè)化

6、經(jīng)營(yíng)，而目前的家庭承包模式難以滿足這種需求。在實(shí)踐中，雖然一些地區(qū)已創(chuàng)造出了諸如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、退包、反租倒包、互包等多種土地流轉(zhuǎn)形式，但從全國(guó)來(lái)看，還缺乏明確立法，未形成健全有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。此外，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上農(nóng)民暗地里的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是相當(dāng)頻繁的。據(jù)我們對(duì)浙江省浦江縣200個(gè)農(nóng)戶的一項(xiàng)調(diào)查表明(表1)，暗包在農(nóng)村大約占了60%以上，個(gè)別村達(dá)到了80%在缺乏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的家庭中，近90%的人甚至愿意不獲取任何經(jīng)濟(jì)利益而將土地轉(zhuǎn)包給

7、他人耕作，唯一的要求就是保留具有重要保障性質(zhì)的土地使用權(quán)。由于耕地占補(bǔ)平衡的區(qū)域性限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)地難以成片和集中，限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)t12]。表1Tab.浙江省浦江縣土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查1AsurveyoflandcirculationinPujiangCountyZhejiangProvince流轉(zhuǎn)方式調(diào)查戶數(shù)戶所占比例%收費(fèi)意愿比例%保留使用權(quán)意愿比例%nUC樸nU00月..二月.‘621210197383814616

8、明包暗包轉(zhuǎn)讓收稿日期:20070318修回日期:2007一1218基金項(xiàng)目:國(guó)家科技攻關(guān)計(jì)劃重大項(xiàng)目(2003BA808A03)博士后基金資助項(xiàng)目(20060391067)高校人才引進(jìn)項(xiàng)目(2006105XGQ0173)作者簡(jiǎn)介:雷廣海(1978一)，男，河南淮陽(yáng)人，在讀博士，主要從事土地可持續(xù)利用研究，(Email)surely888@163.comp2.3土地所有權(quán)、使用權(quán)界定缺乏明晰明晰所有權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民、企

9、業(yè)追求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)是萬(wàn)方數(shù)據(jù)96地域研究與開(kāi)發(fā)第27卷投資多少，配置資產(chǎn)投資相應(yīng)股權(quán)根據(jù)投資的相對(duì)生產(chǎn)效率高低，配置效率股權(quán)根據(jù)經(jīng)濟(jì)主體的人力資本配置人力資本股權(quán)。為保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益不受損失，相應(yīng)提高農(nóng)戶的利益。對(duì)技術(shù)、人才和除土地以外的資產(chǎn)投資總額總和所占股份不能超過(guò)總股份的49%，園區(qū)“農(nóng)民園區(qū)持股會(huì)”以土地使用權(quán)人股的股份，原則上不得低于總股份的51%。4對(duì)策4.1完善園區(qū)用地政策法規(guī)，規(guī)范園區(qū)土地經(jīng)營(yíng)模式

10、農(nóng)業(yè)園區(qū)土地經(jīng)營(yíng)模式有異于工業(yè)園區(qū)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則，對(duì)農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地利用模式需要針對(duì)不同的發(fā)展模式給予不同的對(duì)策措施，逐級(jí)細(xì)化。主要包括:(1)土地流轉(zhuǎn)合法化。盡早出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、土地中介機(jī)構(gòu)的相關(guān)管理辦法、土地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)機(jī)制以及流轉(zhuǎn)后的保障機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的合法化、秩序化、正常化。(2)合理股份分配機(jī)制，保障弱勢(shì)群體的收益正常獲得。盡快出臺(tái)相關(guān)農(nóng)業(yè)園區(qū)股份利益分配的合理法則和農(nóng)民權(quán)益保障措施，保障弱勢(shì)群體享受合法收

11、益。(3)建立農(nóng)業(yè)園區(qū)耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制、建設(shè)用地集約利用管理機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。4.2加強(qiáng)園區(qū)規(guī)劃的審批，保障土地經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)園區(qū)的主要目的是發(fā)展農(nóng)業(yè)，以規(guī)模發(fā)展、企業(yè)運(yùn)作模式建立區(qū)域農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、地方特產(chǎn)、高新技術(shù)產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)業(yè)收益。因此，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃的審批應(yīng)有利于園區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)從以下3個(gè)方面著手:(1)園區(qū)耕地和基本農(nóng)田面積與建設(shè)用地面積必須達(dá)到國(guó)家制定的最低比例標(biāo)準(zhǔn)永久性建設(shè)用地面積一般不宜超過(guò)總面積的2%0

12、(2)對(duì)園區(qū)耕地和基本農(nóng)田的占用是否有切實(shí)可行的補(bǔ)充辦法。(3)建設(shè)用地面積是否達(dá)到了國(guó)家規(guī)定的容積密度。同時(shí)也應(yīng)采取一定的激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)符合以下條件的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì):①建設(shè)用地面積低于規(guī)劃面積，政府將根據(jù)節(jié)約用地面積給予1一3倍的獎(jiǎng)勵(lì)。②對(duì)于容積率高于規(guī)定容積率的單位，政府將按容積率超出的百分比進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。③能合理利用未開(kāi)墾地、廢棄地作為建設(shè)用地的單位，政府將考慮在銀行貸款和用地政策上給予一定的優(yōu)惠，在啟動(dòng)資金投放上給予

13、一定的支持、在稅收上將給予一定的減免，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)一定的發(fā)展基金。4.3加強(qiáng)園區(qū)規(guī)劃的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)園區(qū)用地健康發(fā)展政府應(yīng)建立長(zhǎng)期、有效的園區(qū)規(guī)劃監(jiān)督檢查機(jī)制，定期檢查園區(qū)規(guī)劃的執(zhí)行情況，主要包括:(1)定期檢查與不定期抽查相結(jié)合，檢查園區(qū)規(guī)劃進(jìn)展是否按進(jìn)度執(zhí)行、園區(qū)投人是否依次到位、階段性效益是否符合預(yù)期設(shè)想，如果與規(guī)劃有差距及時(shí)提出整改方法。(2)由于農(nóng)業(yè)園區(qū)中存在一些高新產(chǎn)業(yè)，因此，需要建立區(qū)域環(huán)境下耕地和基本農(nóng)田的保障體系，定期和不定期

14、地對(duì)耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)和驗(yàn)收，及時(shí)了解耕地和基本農(nóng)田養(yǎng)分變化、水利設(shè)施建設(shè)和整修等情況。(3)定期和不定期地對(duì)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生活垃圾產(chǎn)生的廢物等對(duì)生態(tài)環(huán)境(包括土壤環(huán)境和大氣環(huán)境)影響的程度進(jìn)行分析、監(jiān)測(cè)，適時(shí)提出整改措施。(4)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入和政策執(zhí)行情況也應(yīng)給予檢查監(jiān)督，形成良It發(fā)展制度，保證園區(qū)用地健康發(fā)展。4.4保障農(nóng)民的利益，激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的目的就是為了通過(guò)企業(yè)化管理、專(zhuān)業(yè)

15、化生產(chǎn)，加大科技投人，提高產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，為企業(yè)產(chǎn)生更大效益的同時(shí)提高農(nóng)民的生活水平。而對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是通過(guò)轉(zhuǎn)讓耕地的使用權(quán)，提高耕地的產(chǎn)出效益，獲取更大的收益，反過(guò)來(lái)就是更好地保護(hù)耕地。因此，建立農(nóng)業(yè)園區(qū)決不可以犧牲耕地為代價(jià)，而是采取更為有效的措施保護(hù)現(xiàn)有耕地，特別是基本農(nóng)田。當(dāng)然，農(nóng)民是耕地和基本農(nóng)田的主要受益者和依賴者，一方面農(nóng)民需要從土地中獲取必要的生活費(fèi)用，也希望土地效益最大化另一方面，如果土地能真正實(shí)現(xiàn)較好收益

16、，農(nóng)民也會(huì)自覺(jué)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。因此，在基本農(nóng)田保護(hù)過(guò)程中，應(yīng)該更多地采取激勵(lì)機(jī)制，而不是處罰。例如:(1)建立各種作物單產(chǎn)梯級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)制度。達(dá)到某一個(gè)產(chǎn)量等級(jí)就給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)基金，規(guī)范基金投入范圍，使先進(jìn)設(shè)備引入園區(qū)和農(nóng)田設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和技術(shù)水平也可以將科技投人與產(chǎn)量目標(biāo)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如在達(dá)到要求達(dá)到的同樣產(chǎn)量水平下每節(jié)約1kg化肥獎(jiǎng)勵(lì)一定的科技投人基金。(2)對(duì)城郊居民保護(hù)基本農(nóng)田達(dá)到一定數(shù)量的，可以在城市區(qū)域獎(jiǎng)勵(lì)

17、他們相應(yīng)比例的土地作為其農(nóng)產(chǎn)品加工地，一方面解決農(nóng)產(chǎn)品的加工用地，另一方面也可以帶動(dòng)城市就業(yè)或者獎(jiǎng)勵(lì)它相應(yīng)的門(mén)面房，用以銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品，直接補(bǔ)償由于保護(hù)基本農(nóng)田而造成的損失也可以獎(jiǎng)勵(lì)他們相應(yīng)的商品房，一方面讓城郊居民由平房走向樓房，逐步完成農(nóng)村居民點(diǎn)的改造，另一方面可以改善他們的生活質(zhì)量，在生活中不斷接受科技文化知識(shí)，提高他們的素質(zhì)。5結(jié)論與展望5.1結(jié)論從農(nóng)業(yè)園區(qū)用地思路出發(fā)，主要做了3個(gè)方面的設(shè)想:(1)對(duì)農(nóng)業(yè)園區(qū)用地的性質(zhì)、范圍進(jìn)行了