完善財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的生態(tài)環(huán)境績效指標(biāo)

1、完善財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的生態(tài)環(huán)境績效指標(biāo)完善財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的生態(tài)環(huán)境績效指標(biāo)全國多地近日連續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣，讓社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境又有了更多的關(guān)注。而黨的十八大報(bào)告也首次把生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)四大建設(shè)并列的高度，并提出建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。筆者結(jié)合自己的評(píng)估實(shí)踐認(rèn)為，應(yīng)積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估，加大財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的關(guān)注。高度關(guān)注生態(tài)環(huán)境績效目標(biāo)以國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項(xiàng)目績效評(píng)

2、價(jià)為例。財(cái)政部企業(yè)司近日發(fā)布的《關(guān)于開展20082011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作的通知》，決定從2013年開始試行國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度。這是我國自2007年實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算以來首次對(duì)國資預(yù)算支出項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)。筆者注意到，此次試點(diǎn)針對(duì)資金使用過程和使用效果進(jìn)行考核。由于是首次試點(diǎn)，項(xiàng)目申報(bào)和批準(zhǔn)時(shí)并沒有確認(rèn)績效目標(biāo)和指標(biāo)，有些指標(biāo)可能在可研報(bào)告（或資金申請(qǐng)書、工程經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告）有跡可查，但并不明確

3、，也不系統(tǒng)。此次試點(diǎn)針對(duì)不同類型支出項(xiàng)目的特點(diǎn)，分別制定了不同的具體指標(biāo)，從資金使用效果而言，其主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目對(duì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、資源整合、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境改善、社會(huì)就業(yè)以及提高企業(yè)盈利能力、發(fā)展能力和上繳稅收等的貢獻(xiàn)，基本體現(xiàn)了國資預(yù)算政府宏觀調(diào)控的要求。但是，通過對(duì)文件中具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的分析發(fā)現(xiàn)，其在生態(tài)環(huán)境績效目標(biāo)的設(shè)定上還存在著一些不足?，F(xiàn)有的指標(biāo)體系對(duì)項(xiàng)目效果的考核指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩大類，且僅在“節(jié)能減排”項(xiàng)目的社會(huì)效益指標(biāo)中

4、單列了“環(huán)境改善或能源節(jié)約”二級(jí)指標(biāo)，規(guī)定根據(jù)環(huán)保部門出具的相關(guān)證明文件或者項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等相關(guān)文件，定性分析項(xiàng)目運(yùn)行前后對(duì)周圍環(huán)境改善的程度或者能源節(jié)約狀況———作用明顯、作用較好、一定作用、沒有作用，并賦予一定的分值。這一指標(biāo)體系缺乏可比性、針對(duì)性，難以真實(shí)、客觀地反映項(xiàng)目實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。當(dāng)然，這與項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景有關(guān)，但在今后須予以加強(qiáng)和改善。完善績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)調(diào)整和完善現(xiàn)有的績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目生態(tài)

5、環(huán)境影響的評(píng)價(jià)，是目前迫切需要解決的問題?？冃繕?biāo)設(shè)定必須前置，在項(xiàng)目醞釀中就要予以高度關(guān)注，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)一并提交，在項(xiàng)目審核時(shí)嚴(yán)格把關(guān)，要把對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注貫穿到整個(gè)過程，這樣才能推動(dòng)生態(tài)文明風(fēng)尚的樹立，真正把生態(tài)文明建設(shè)落到實(shí)處。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系體現(xiàn)績效目標(biāo)，完善的指標(biāo)體系才能客觀、公正地反映績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)價(jià)，可以考慮從評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的設(shè)計(jì)和指標(biāo)權(quán)重的調(diào)整兩個(gè)方面入手。首先要把生態(tài)環(huán)境效益評(píng)價(jià)指標(biāo)單列出來，

6、賦予其相應(yīng)的權(quán)重，給予其與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益同等的地位，充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，真正融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。其次要針對(duì)現(xiàn)有的指標(biāo)體系中生態(tài)環(huán)境效益評(píng)價(jià)共性指標(biāo)缺位而個(gè)性指標(biāo)缺乏針對(duì)性的問題加以改善。共性指標(biāo)適應(yīng)于所有對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，要具有可比性，量綱要一致。通常對(duì)生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)，主要是通過對(duì)相關(guān)的物理、化學(xué)和生物指標(biāo)考察來加以判斷，但這類指標(biāo)繁多，量綱多樣，

7、往往難以全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境的狀況。生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估手段是解決這一困境的有效手段。生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估以統(tǒng)一的貨幣單位計(jì)量和分析生態(tài)環(huán)境價(jià)值，被視為評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境變化、判斷可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的重要工具，近年來得到了社會(huì)各界的關(guān)注，并被廣泛地實(shí)踐和應(yīng)用，取得了良好效果，如應(yīng)用于聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估項(xiàng)目。學(xué)術(shù)界目前雖然對(duì)生態(tài)價(jià)值評(píng)估還存在一些爭議，但都不得不承認(rèn)其廣闊的應(yīng)用前景，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)對(duì)此也高度重視，設(shè)置了專門的研究課題，有望在近期提出更加

8、具有操作性的指導(dǎo)意見。個(gè)性指標(biāo)要具有針對(duì)性，可以針對(duì)不同的項(xiàng)目類型、行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置，如主要污染物的排放量、資源和能源的節(jié)約、溫室氣體的減排等，客觀地體現(xiàn)項(xiàng)目的專項(xiàng)目標(biāo)。兼顧共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)目前績效評(píng)價(jià)實(shí)踐工作缺乏實(shí)踐，存在很多的不足，但應(yīng)該不斷探索、及時(shí)調(diào)整、逐步推進(jìn)。對(duì)生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)價(jià)也是如此。在初始階段，共性指標(biāo)可以作為加分項(xiàng)，僅對(duì)可能對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響的項(xiàng)目開展評(píng)價(jià)。隨著經(jīng)驗(yàn)的積累，其可以逐漸過渡為常規(guī)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并逐步向

9、到更多的財(cái)政支持項(xiàng)目推廣，尤其是生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，如天然林保護(hù)工程、退耕還林工程等。實(shí)際上，林業(yè)生態(tài)價(jià)值評(píng)估工作已比較成熟，具備了實(shí)際應(yīng)用的條件。為了兼顧共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)價(jià)也可以獨(dú)立成章，將項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響通過定性和定量多種手段進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌處理，確定其在整體績效評(píng)價(jià)中所占的比例。這樣可以提高評(píng)價(jià)的操作性，使其能夠更加迅速、有效地發(fā)揮導(dǎo)向作用，促進(jìn)社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，

10、推進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境作為公共資源，被社會(huì)各界所共同關(guān)注，財(cái)政資金對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入也在不斷加大，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境效益必須加強(qiáng)其透明性，提高其科學(xué)性、公正性。一方面應(yīng)該考慮引入公眾參與機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與到項(xiàng)目的設(shè)立、執(zhí)行和績效評(píng)價(jià)的各個(gè)階段，全程監(jiān)督，進(jìn)一步完善我國的財(cái)政管理體制。另一方面通過政府購買服務(wù)方式，引入第三方評(píng)價(jià)，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、公正、公平的鑒證作用，這既可以彌補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施單位能力上的不足，節(jié)約成本、提高時(shí)效