南京國(guó)民政府初期十年邊疆民族事務(wù)管理機(jī)制與政策_(dá)周競(jìng)紅

1、2005 年 9 月 第 15 卷 第 3 期 中國(guó)邊疆史地研究 China. s Borderland History and Geography Studies Sep 1 2005Vol 1 15 No1 3南京國(guó)民政府初期十年邊疆 民族事務(wù)管理機(jī)制與政策周競(jìng)紅國(guó)民政府初期是國(guó)民政府邊疆民族事務(wù)管理機(jī)制與政策的形成期, 期間基本形成一套事權(quán)分散的邊疆民族事務(wù)管理體系, 實(shí)施了一些內(nèi)容龐雜、 缺少系統(tǒng)性的政策, 受到政府執(zhí)政能力、

2、行政效率和政權(quán)性質(zhì)等多方面因素的影響, 這些政策的實(shí)際執(zhí)行都還相當(dāng)有限。但是, 這些管理機(jī)制的運(yùn)行與政策的實(shí)施在國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治整合和維護(hù)領(lǐng)土完整方面仍然有著相當(dāng)重要的歷史意義。關(guān)鍵詞 國(guó)民政府 邊疆民族事務(wù) 管理機(jī)制 政策作者周競(jìng)紅, 1963 年生, 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類(lèi)學(xué)研究所副研究員。地址: 北京海淀區(qū)中關(guān)村南大街 27 號(hào) 6 號(hào)樓, 郵編 100081。南京國(guó)民政府建立之初, 面臨著繁重的國(guó)家整合、 維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整的任務(wù)

3、, 在邊疆民族地區(qū)外有帝國(guó)主義國(guó)家插手的分裂活動(dòng), 內(nèi)有基于軍閥混戰(zhàn)和各種社會(huì)矛盾激化而出現(xiàn)的社會(huì)動(dòng)蕩。如何選擇多民族國(guó)家治理之路, 有效管理邊疆民族事務(wù), 對(duì)國(guó)家整合有著重要的影響。當(dāng)時(shí), 南京國(guó)民政府行政能力尚不足以全面管理邊疆民族事務(wù), 因而以矛盾最突出的邊疆民族事務(wù)即蒙藏事務(wù)為重點(diǎn), 在政府中設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌處理蒙藏事務(wù), 其他少數(shù)民族事務(wù)并未作為邊疆民族事務(wù)納入到專(zhuān)門(mén)的管理系統(tǒng), 更多的邊疆民族事務(wù)是與地方事務(wù)合二為一, 邊疆

4、民族事務(wù)管理呈現(xiàn)一種被動(dòng)、 逐步擴(kuò)展關(guān)注范圍的狀態(tài)。一、 一套事權(quán)分散的管理機(jī)制初期十年間, 南京國(guó)民政府在邊疆民族事務(wù)管理方面基本形成了一套事權(quán)分散的邊疆民族事務(wù)管理機(jī)制。從行政管理機(jī)構(gòu)而言, 蒙藏委員會(huì)是南京國(guó)民政府管理蒙藏邊疆民族事務(wù)的最高機(jī)構(gòu), 但并不統(tǒng)籌管理全國(guó)各邊疆民族事務(wù)。1927 年 9 月, 國(guó)民黨中央特別委員會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的5國(guó)民政府組織決議案6中尚未有邊疆民族事務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)容。1928年 2 月 4 日,

5、國(guó)民黨第二屆中央執(zhí)行委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的5中華民國(guó)國(guó)民政府組織法6中第七條有蒙藏委員會(huì)為國(guó)民政府所設(shè)職能部門(mén)之一的規(guī)定。3 月 3 日, 國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)第 120 次常務(wù)會(huì)議通過(guò)5中華民國(guó)政府蒙藏委員會(huì)組織大綱6, 21 日國(guó)民黨中央政治會(huì)議第133 次會(huì)議修正通過(guò)5國(guó)民政府蒙藏委員會(huì)組織法6, 明確規(guī)定了蒙藏委員會(huì)的行政地位和相關(guān)職能: 直隸于國(guó)民政府, 掌理審議關(guān)于蒙藏行政事項(xiàng); 規(guī)劃關(guān)于蒙藏之各種興革事項(xiàng)。蒙藏委員會(huì)組織結(jié)

6、構(gòu)簡(jiǎn)單: 委員會(huì)由 5 至 7 名委員組成, 并指定 1 人為主席; 下設(shè)秘書(shū)、 蒙事、 藏事) 46 )國(guó)民政府建立初期十年間, 蒙藏委員會(huì)共設(shè)置了九個(gè)直屬機(jī)構(gòu), ¹ 指導(dǎo)著十幾個(gè)與蒙藏事務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)。 º 1935 年, 蒙藏委員會(huì)內(nèi)設(shè)置調(diào)查室, 并在盟旗各地派駐了調(diào)查組, 負(fù)責(zé)收集、 調(diào)查蒙藏各地的內(nèi)部情況, 按月擬制邊情報(bào)告, 或隨時(shí)將各旗動(dòng)態(tài)報(bào)告蒙藏委員會(huì)。1934年, 蒙藏委員會(huì)派員分期前往青海等地進(jìn)行調(diào)

7、查, 第一期派蒙藏委員會(huì)委員格桑澤仁為調(diào)查專(zhuān)員, 率同調(diào)查員朱瓊等至青海調(diào)查。同時(shí)還委任諳習(xí)漢語(yǔ)文的曲木藏堯, 以/ 西南夷族考察專(zhuān)員0名義回故里, 深入民間進(jìn)行考察, 并復(fù)制西南苗夷民族調(diào)查表, 分別咨送川、 滇、 黔、 桂各省政府轉(zhuǎn)行抄發(fā)住有苗夷民族之各縣政府, 認(rèn)真調(diào)查, 確實(shí)填載。 » 1935 年蒙藏委員會(huì)增設(shè)歸綏、 寧夏、 酒泉、 西寧、 西康五調(diào)查組, 繼續(xù)進(jìn)行其對(duì)邊疆民族地區(qū)的調(diào)查工作。1936 年添設(shè)新疆、

8、西藏兩調(diào)查組。1939 年后增設(shè)滇西調(diào)查組于云南麗江。 ¼在國(guó)民政府的行政系統(tǒng)中, 一些專(zhuān)業(yè)部、 會(huì)在日常行政中也常涉及邊疆民族地區(qū)事務(wù), 各部、 會(huì)遇有與蒙藏相關(guān)問(wèn)題一般會(huì)咨詢(xún)蒙藏委員會(huì), 或?qū)⒂嘘P(guān)情報(bào)及承辦事項(xiàng)送交蒙藏委員會(huì)參考, 或由蒙藏委員會(huì)協(xié)助辦理, 有的則設(shè)立了專(zhuān)門(mén)處理蒙藏事務(wù)的機(jī)構(gòu)。專(zhuān)業(yè)部、 會(huì)遇有蒙藏重大事項(xiàng)的決策時(shí), 常常是蒙藏委員會(huì)與相關(guān)部、 會(huì)會(huì)商決策, 由行政院或國(guó)民黨中央批準(zhǔn)。如內(nèi)政部在蒙藏地區(qū)的行政

9、規(guī)劃或有其他行政行為時(shí)需要與蒙藏委員會(huì)會(huì)商決策, 呈行政院批準(zhǔn)施行。1929 年 8 月, 行政院通過(guò)教育部提請(qǐng)?jiān)O(shè)立蒙藏司, 1930 年 3 月, 蒙藏教育司正式成立。從教育部組織法可知, 此司設(shè)二科, 第一科掌理關(guān)于蒙古地方教育調(diào)查、 地方各種教育之興辦、 蒙古教育經(jīng)費(fèi)之計(jì)劃、 蒙古教育師資之培養(yǎng)、 蒙古子弟入學(xué)升學(xué)之獎(jiǎng)勵(lì)、 編譯蒙文教育圖書(shū)及法令、 蒙古地方學(xué)術(shù)考查及其發(fā)明之獎(jiǎng)勵(lì)等事項(xiàng), 第二科專(zhuān)門(mén)掌理關(guān)于藏族教育的相關(guān)事項(xiàng)。在國(guó)

10、民政府初期十年中, 教育部蒙藏司為推動(dòng)蒙古教育發(fā)展開(kāi)展了一些基礎(chǔ)性的工作, 先后制定頒布了5待遇蒙藏學(xué)生章程6、 5教育部實(shí)施蒙藏教育計(jì)劃6、 5訂定邊疆教育實(shí)施原則等法規(guī)和計(jì)劃6等, 并為實(shí)施這些法規(guī)和計(jì)劃投入了一定的人力、 物力和財(cái)力, 取得了一定的效果。 ½國(guó)民黨在民族地區(qū)建立的黨務(wù)組織機(jī)構(gòu)對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)政治生活的影響也逐步增強(qiáng)。國(guó)民黨中央組織部是掌理各級(jí)黨部組織與黨員訓(xùn)練、 指導(dǎo)黨員參加社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)活動(dòng)的中央機(jī)構(gòu)

11、, 設(shè)有邊疆黨務(wù)處負(fù)責(zé)處理在邊疆民族地區(qū)建立黨務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。在國(guó)民政府初期十年中, 國(guó)民黨由于本身黨員數(shù)量有限, 大多數(shù)民族地區(qū)掌握在地方軍閥手中, 其在民族地區(qū)的活動(dòng)受到了極大的限制, 比如在新疆、 西藏和西南一些偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū), 國(guó)民黨組織幾乎不能涉足。在內(nèi)蒙古、 東北等地國(guó)民黨組織有所發(fā)展, 早在 1927 年國(guó)民黨中央就決議派員指導(dǎo)內(nèi)蒙古地區(qū)的黨務(wù)工作, 并予以一定的經(jīng)濟(jì)支持。邊疆黨務(wù)處負(fù)責(zé)向各蒙旗派遣黨務(wù)特) 48 )中國(guó)邊

12、疆史地研究 2005 年第 3 期¹º»¼½ 參見(jiàn)5中華民國(guó)史檔案資料匯編 6 , 第五輯, 第二編教育( 二) , 江蘇古籍出版社 1994 年版。此后, 這些調(diào)查組的名稱(chēng)或調(diào)查區(qū)域也有所變化。參見(jiàn)( 南京) 第二歷史檔案館藏檔案, 代號(hào): 一四一, 檔案號(hào): 97。1929 年設(shè)置的章嘉呼圖克圖駐南京辦事處, 1932 年設(shè)置的蒙古各盟旗聯(lián)合駐南京辦事處、 西藏班禪駐南京辦事處, 1

13、933 年設(shè)置的西陲宣化使公署、 蒙旗宣化使公署, 1934 年設(shè)置的蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì),1935 年設(shè)置的西藏班禪駐北平辦事處、 西藏駐南京辦事處、 西藏駐康辦事處、 西藏駐北平辦事處, 1936 年設(shè)置的綏境蒙政會(huì)、 綏境蒙政會(huì)駐南京辦事處、 綏蒙指導(dǎo)長(zhǎng)官公署等。即 1929 年設(shè)置的駐北平辦事處、 蒙藏招待所、 北平蒙藏學(xué)校( 將原北平蒙藏學(xué)校更名后繼續(xù)開(kāi)辦) ,1932 年設(shè)置的北平喇嘛寺廟整理委員會(huì), 1933 年設(shè)置的蒙