我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷研究.pdf

1、近些年來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題逐漸成為了制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，黨中央明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，這為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的具體措施包括推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)等多方面的內(nèi)容。其中，這些措施的一個(gè)重要方面就是要增加國(guó)家財(cái)政資金對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，從而增加農(nóng)村公共產(chǎn)

2、品的供給。因此可以說(shuō)，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。 農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品或服務(wù)，如農(nóng)村公路、自來(lái)水供應(yīng)、農(nóng)田水利工程、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技推廣等都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇。長(zhǎng)期以來(lái)，在公共產(chǎn)品的供給中，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)政策不同的二元供給結(jié)構(gòu)，城市的公共產(chǎn)品供給主要由國(guó)家通過(guò)政府稅收來(lái)負(fù)擔(dān)其成本；而農(nóng)

3、村的公共產(chǎn)品供給卻以制度外供給為主，即國(guó)家一般只負(fù)擔(dān)一部分成本，主要成本則由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度雖在建國(guó)后幾經(jīng)變革，但以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制卻無(wú)實(shí)質(zhì)性的改變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政政策向城市傾斜，而對(duì)農(nóng)村提供的財(cái)政資金卻極為有限。國(guó)家財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的低投入造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足，如農(nóng)田水利設(shè)施老化失修嚴(yán)重、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢等。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足不僅

4、影響了農(nóng)民生活水平的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的重要因素。那么建國(guó)后我國(guó)為什么會(huì)形成城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)?為什么在農(nóng)村會(huì)形成以制度外供給為特征的公共產(chǎn)品供給體制?農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的變革為什么沒(méi)有引起農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給的改變?應(yīng)該如何構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制呢?本文的研究主要就是圍繞這些問(wèn)題展開(kāi)。 以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是伴隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)

5、展而形成的。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，農(nóng)民合作組織逐漸成為了農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體，在《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給作為國(guó)家的一項(xiàng)制度安排被確定下來(lái)。這一體制的形成的客觀原因就在于，建國(guó)之初，在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力落后的情況下，農(nóng)民必須通過(guò)互助合作的方式，才能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題，以滿足生產(chǎn)和生活的需要。從主觀方面來(lái)講，這一體制形成的主要原因就在于我國(guó)選擇的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略選擇下，為了保證城市和

6、工業(yè)的發(fā)展，我國(guó)建立了城鄉(xiāng)政策不同的、二元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。人民公社時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制延續(xù)了合作化時(shí)期剛剛形成的制度安排，即仍以制度外供給為主，農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本的主要承擔(dān)者。人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給取得了一定成績(jī)，主要體現(xiàn)在農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技推廣等方面，當(dāng)時(shí)的農(nóng)田水利基本建設(shè)為以后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)，人民公社時(shí)期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、合作醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展至今令人難忘。在當(dāng)時(shí)

7、農(nóng)村普遍貧困的情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。而人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給之所以能夠取得一定成績(jī)，原因就在于，在當(dāng)時(shí)國(guó)家為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供的財(cái)政資金有限的情況下，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品的自我供給。而農(nóng)民的自我供給之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵是這一時(shí)期被強(qiáng)制組織起來(lái)的農(nóng)民，依靠集體經(jīng)濟(jì)的力量解決了個(gè)體農(nóng)民不愿也無(wú)力解決的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題。 1978年后，農(nóng)村逐步實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。雖然家庭承包制的實(shí)施極大地

8、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面，家庭承包制卻沒(méi)有體現(xiàn)出制度優(yōu)勢(shì)。家庭承包制實(shí)施后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平下降了。導(dǎo)致家庭承包制后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平下降的原因，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到發(fā)展后國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入的下降外，更主要的是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的瓦解。 家庭承包制時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍以制度外供給為主，這就形成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷中的路徑依賴。這一路徑依賴的形成，傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的影響是其直接原因，既得利益的存在是其根本原

9、因，同時(shí)，分稅制改革加劇了路徑依賴的形成。與人民公社時(shí)期相比，家庭承包制時(shí)期的制度外供給在具體籌資方式上已由人民公社時(shí)期的通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)提取公積金、公益金等變成了直接向農(nóng)民收取提留統(tǒng)籌、集資、攤派等。這一時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外籌資的具體體現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政的膨脹以及由此造成的農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重不僅直接導(dǎo)致了農(nóng)民與基層政權(quán)組織的矛盾激化，而且制約了農(nóng)民收入的增加，造成了城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。正是在這樣的背景下，我國(guó)自20

10、00年開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，并自2006年1月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)全部取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消不僅大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且從根本上改革變了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，農(nóng)民從此沒(méi)有了交納皇糧國(guó)稅的義務(wù)。但同時(shí)，取消農(nóng)業(yè)稅也對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生了不利的影響，由于農(nóng)業(yè)稅的取消使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入減少、農(nóng)村集體失去了收入來(lái)源，因而取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的問(wèn)題更加突出。當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的這些問(wèn)題表明，我們需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，重構(gòu)農(nóng)村公共

11、產(chǎn)品供給體制。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制實(shí)際上也就是要分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制下一步如何變遷。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)由以制度外供給為主向以制度內(nèi)供給為主的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城鄉(xiāng)一元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。根據(jù)我們對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的歷史考察，制約或者說(shuō)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制形成和變遷的因素，除了生產(chǎn)力發(fā)展水平的客觀因素外，更重要的是我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇。從客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)說(shuō)，目前我們國(guó)家已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城

12、市支持農(nóng)村的條件，但在公共產(chǎn)品的供給中，一些地方還沒(méi)有把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來(lái)加以考慮，農(nóng)村還沒(méi)有得到與城市同等的待遇。這說(shuō)明，當(dāng)前，傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)我們國(guó)家的公共產(chǎn)品供給還有較大的影響。因此，構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，最根本的措施就是應(yīng)切實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，徹底改變“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，而采取以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)一元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。而要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是應(yīng)當(dāng)健全公共財(cái)政體制。健全公共財(cái)政體

13、制不僅要加大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，而且要合理劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，建立政府間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立“自下而上”的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制等。健全公共財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)是要真正發(fā)揮政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用。 對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化改革，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同類別的農(nóng)村公共產(chǎn)品具體問(wèn)題具體分析。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)化改革應(yīng)圍繞政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中作用的發(fā)揮、提高供給效率而

14、進(jìn)行，政府不應(yīng)把市場(chǎng)化改革作為推卸自身責(zé)任的理由。同時(shí)，市場(chǎng)化改革不應(yīng)重新增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。提高農(nóng)民的組織化程度，不僅是在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中保護(hù)農(nóng)民利益的需要，而且可以直接促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民的組織化程度還比較低，農(nóng)民組織制度規(guī)范性差，社會(huì)環(huán)境也制約著農(nóng)民組織的發(fā)展。提高農(nóng)民組織化程度的重點(diǎn)是恢復(fù)村民自治組織的本來(lái)面目、建立農(nóng)會(huì)等，使農(nóng)民組織真正成為農(nóng)民自己的組織。 通過(guò)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷過(guò)程的分析，我們可以