我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題研究.pdf

1、一、本文的主要內(nèi)容第一章導(dǎo)論農(nóng)村公共產(chǎn)品，是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)私人不愿提供的、具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)產(chǎn)品。公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類(lèi)。農(nóng)村公共產(chǎn)品一般由政府或社區(qū)提供，提供者不以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的，而按補(bǔ)償成本的原則收費(fèi)，向公眾提供。其最終目的是提高農(nóng)村社會(huì)的整體福利水平，并營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。 作為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題出現(xiàn)在80年代中后期以后。當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題依然是一個(gè)十分突出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)

2、問(wèn)題，要想從根本上解決這一問(wèn)題，任務(wù)還十分艱巨。農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著深刻的內(nèi)涵，它既是一個(gè)客觀范疇，也具有主觀特性；既有量的規(guī)定性，也具有質(zhì)的內(nèi)涵；不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，而且具有政治屬性。我國(guó)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)共有七重。 第二章西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共產(chǎn)品及其供給的一般理論西方經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品一般理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品有效供給的關(guān)鍵在于消費(fèi)者按公共產(chǎn)品消費(fèi)中邊際效用水平真實(shí)地表示公共產(chǎn)品的需求，從而相應(yīng)地承擔(dān)公共產(chǎn)品的成本。然而，這也正是公共產(chǎn)品有效供給的困難

3、之所在。為解決公共產(chǎn)品有效供給問(wèn)題，必須設(shè)計(jì)出一種機(jī)制，能夠準(zhǔn)確提示人們的偏好。 第三章我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制與農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀人民公社時(shí)期實(shí)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度是一種以集體利益高于農(nóng)民個(gè)體利益為根本出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)民集體力量為源泉，但忽視農(nóng)民個(gè)人偏好和產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)加于農(nóng)民的約束型供給制度。改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度雖已明顯發(fā)展和趨于完善，但仍滯后于現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給制度的要求，甚至在某些方面仍然維持和延續(xù)了人民公社時(shí)期的公共產(chǎn)

4、品供給制度，不適合農(nóng)村的實(shí)際情況。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，利益最大化的私人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)位置，以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無(wú)法有效地由私人提供，只能由各級(jí)政府參與進(jìn)行供給。 由于我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下的供給機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)力不足，較少顧及需求者的需求及農(nóng)民本身存在的文化特質(zhì)等原因，現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下，主要表現(xiàn)在：農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足；涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺；農(nóng)民較少需求的公共產(chǎn)品供

5、給過(guò)剩；部分公共產(chǎn)品的提供損害了農(nóng)民利益。 第四章我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的公平與效率分析我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅存在效率較低的問(wèn)題，在某些方面也有失公平，主要表現(xiàn)在：城市與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不均衡；農(nóng)村各地區(qū)間公共產(chǎn)品供給不公平性；農(nóng)村公共產(chǎn)品負(fù)擔(dān)成本不公平性。 我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給制度在效率和公平兩方面都存在不足，因此，借鑒公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論，根據(jù)我國(guó)農(nóng)民的行為特征，按照兼顧效率與公平的原則，構(gòu)建一個(gè)

6、符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況，切實(shí)滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)、生活需要和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給模式迫在眉睫。然而，由于政府與農(nóng)民價(jià)值取向不同以及農(nóng)民在與政府博弈中的弱勢(shì)地位，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題長(zhǎng)期得不到滿(mǎn)意的解決。 第五章政府與農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題上的博弈政府是理性的組織，權(quán)衡方案利弊，政府才能做出決策。同時(shí)政府追求多元目標(biāo)，并且要求目標(biāo)優(yōu)化，其提供的產(chǎn)品和取得的效果不能簡(jiǎn)單用市場(chǎng)價(jià)格來(lái)評(píng)價(jià)，因?yàn)樵S多公共產(chǎn)品是沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格的。政府提供

7、公共產(chǎn)品的價(jià)值目標(biāo)是力求達(dá)到社會(huì)公平。但是，大多數(shù)公共產(chǎn)品因?yàn)榇嬖诜峙浞较蚝头峙浣Y(jié)構(gòu)的向題，所以只為一部分人提供便利，從而帶來(lái)一定的公共產(chǎn)品分配上的不平等。不同層次和級(jí)別的地方政府在財(cái)政預(yù)算收入和支出上會(huì)出現(xiàn)極其復(fù)雜的博弈。一般原則是地方政府鋪大地方事權(quán)，向上級(jí)政府爭(zhēng)取較多的財(cái)權(quán)，即追求本級(jí)政府公共預(yù)算最大化。 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間布局等對(duì)農(nóng)民的實(shí)際生產(chǎn)、生活等都存在影響。如果農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足，會(huì)引起農(nóng)民與政

8、府之間的矛盾。政府與農(nóng)民的利益沖突以及政府軟約束造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。 政府與農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮各自的作用。在政府提供的公共產(chǎn)品中，凡具有全國(guó)規(guī)模和全局性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)由中央政府進(jìn)行決策和組織提供；具有地方規(guī)模和地域限制的，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)不同的地區(qū)分頭決策和組織供給。政府在很多方面混淆了這種區(qū)分，顛倒了其中的關(guān)系。比如，國(guó)防安全、外交事務(wù)、基本法律制度、基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和計(jì)劃生育等，就是全國(guó)性的公共產(chǎn)品，在實(shí)踐中，這些

9、產(chǎn)品全部和部分由地方政府提供，并由農(nóng)民承擔(dān)成本。 第六章以農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革為突破口，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的問(wèn)題。筆者認(rèn)為限制強(qiáng)勢(shì)政府，增強(qiáng)農(nóng)民的表達(dá)機(jī)制是改革的主要方向。只有提高農(nóng)民在與政府博弈中的地位，才能從根本上改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)狀，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 首先，要重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村政府體制。改變市轄縣體制，消除省、縣的中間層。地改市使得派駐機(jī)構(gòu)常設(shè)化，但是市級(jí)

10、基本上是傳聲筒，很難制定有效政策，也很少通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段縮小各縣之間的差距，甚至還成為了縣的剝削層，抽取了縣的發(fā)展資金。市轄縣體制還導(dǎo)致市的領(lǐng)導(dǎo)層事權(quán)太大，管轄面太廣，既無(wú)法一心一意經(jīng)營(yíng)城市，又無(wú)法正確指導(dǎo)縣的發(fā)展。 建立縣級(jí)分等制。我國(guó)有2700多個(gè)縣，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、文化等差異巨大，采取一刀切的方法設(shè)立機(jī)構(gòu)不是唯物主義的做法。借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的廣大中西部地區(qū)，實(shí)行分等制仍然是可行的。 取消

11、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)主要的目標(biāo)是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的秩序和穩(wěn)定，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的汲取。形勢(shì)發(fā)展到今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，對(duì)上述兩個(gè)目標(biāo)已經(jīng)起不到原來(lái)的作用，完全沒(méi)有存在的必要。 其次，要大力推進(jìn)農(nóng)村自治。農(nóng)村自治是中國(guó)的傳統(tǒng)，傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)典型的“小政府、大社會(huì)”特征，在維持國(guó)家政權(quán)的同時(shí)，也保障了小農(nóng)收益效率的最大化。 加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村自治的支持，大力推進(jìn)農(nóng)村自治，一方面要充分發(fā)揮農(nóng)村內(nèi)生力量和傳統(tǒng)，一

12、方面要發(fā)揮中央權(quán)威，兩頭并進(jìn)。結(jié)合國(guó)情，國(guó)家需要加大制度、財(cái)政、人力、法律等方面的支持力度。 提高農(nóng)村自治的層次。停留于村級(jí)自治，無(wú)法達(dá)到農(nóng)村自治的目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的自治應(yīng)該盡快推行。 發(fā)展多種農(nóng)民組織。利益集團(tuán)理論認(rèn)為，團(tuán)體成員的社會(huì)地位、團(tuán)體的凝聚力、團(tuán)體成員的知識(shí)水平、領(lǐng)導(dǎo)者的才能與游說(shuō)技巧及途徑，比單純的人數(shù)多寡更加決定一個(gè)利益集團(tuán)的影響力。中國(guó)農(nóng)民盡管人數(shù)眾多，但由于缺乏自己的組織，無(wú)法與有組織的政府和其它社會(huì)集

13、團(tuán)之間平等博弈，導(dǎo)致了地位低下、權(quán)益受損，也使得國(guó)家在農(nóng)村的行政效率極低，造成社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)。 最后，要為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要打破解決“三農(nóng)”問(wèn)題的制度性障礙，首要的是改變城鄉(xiāng)分治的政策框架和制度安排，政府有責(zé)任、有義務(wù)為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。 在我國(guó)農(nóng)村建立最低生活保障制度，有利于化解城鄉(xiāng)矛盾，有利于解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題，也有利于城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 要使農(nóng)民真正持久地脫貧

14、，還必須將建立農(nóng)村公共衛(wèi)生保障制度當(dāng)作一項(xiàng)系統(tǒng)工程常抓不懈。農(nóng)村公共衛(wèi)生是基本的公共產(chǎn)品，需要國(guó)家財(cái)政的大力支持。 把農(nóng)村基本的救濟(jì)制度納入法制軌道，法制化是社會(huì)救助工作制度化、規(guī)范化的保障。目前，農(nóng)村救濟(jì)體制不僅存在很多問(wèn)題，而且也面臨著許多新情況，亟待在政策和體制上加以改革、調(diào)整。 嚴(yán)格保證農(nóng)村義務(wù)教育的落實(shí)。中央財(cái)政要大力支持農(nóng)村義務(wù)教育，要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量支持農(nóng)村義務(wù)教育，要賦予農(nóng)民工子女和城市居民同等的教育權(quán)利。

15、 二、本文的主要觀點(diǎn)按社會(huì)契約論，政府是國(guó)家和民眾(公民)之間達(dá)成的社會(huì)契約的產(chǎn)物，是二者的代言人。政府是國(guó)家政治共同體的代表，同時(shí)又是公眾的代言人和公共利益的代表。政府提供的產(chǎn)品包括公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但由于政府與農(nóng)民價(jià)值取向不同，政府與農(nóng)民的利益沖突以及政府的軟約束造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。農(nóng)民在與政府博弈中處于弱勢(shì)，造成我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的公平與效率問(wèn)題，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有很強(qiáng)的相關(guān)性表明

16、，要減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，可以以農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革為突破口。通過(guò)重新構(gòu)建農(nóng)村政府體制和推進(jìn)農(nóng)民自治來(lái)提高農(nóng)民在同政府博弈中的地位，使政府能在近期為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 三、本文的主要貢獻(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問(wèn)題，是當(dāng)前理論界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。如何建立符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共產(chǎn)品供給制度，很多專(zhuān)家學(xué)者都對(duì)此進(jìn)行了深入的研究。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了一定的作用，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題仍是個(gè)突出

17、的社會(huì)問(wèn)題，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。很多已有的研究表明，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有很強(qiáng)的相關(guān)性，有效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)有重要的作用。因此，研究農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 本文借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共產(chǎn)品及其供給的一般理論，分析我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的公平與效率問(wèn)題，認(rèn)為要解決公共產(chǎn)品有效供給問(wèn)題，必須設(shè)計(jì)出一種機(jī)制，能夠準(zhǔn)確提示人們的偏好。 從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論來(lái)