論政府信息推定不存在的限制與修正

1、內(nèi)容提要：政府信息公開制度中的“信息不存在”內(nèi)涵在長期實踐中已有擴張，但是行政機關(guān)對該條款的不當援用也可能損害公民知情權(quán)與政府公信力。與此相應(yīng)，司法實踐中形成了將“合理檢索未得”推定為“信息不存在”的審查規(guī)則，于 2019 年《政府信息公開條例》修訂時被吸收。但是，合理檢索義務(wù)本質(zhì)上只是一種為緩解證明責(zé)任分配困境所創(chuàng)制的折中性司法技術(shù)。當客觀上欠缺完善的制度實施基礎(chǔ)與相對統(tǒng)一的審查標準時，合理檢索行為作為推定的前提事實同樣難以明確。根據(jù)

2、最高人民法院第 101 號指導(dǎo)案例所引入的以初步證據(jù)為核心的反證規(guī)則，可以對信息不存在的推定規(guī)則作出限制，并以“初步證據(jù)”和“自認”要件來建構(gòu)三層次遞進的司法審查模式，有條件地深入審查信息不存在的原因。在此基礎(chǔ)上，還可以通過強化訴訟外監(jiān)督機制，以及電子政務(wù)發(fā)展與政府信息管理制度更新的銜接，來促進“信息不存在”糾紛的根源性化解。關(guān)鍵詞：政府信息公開 信息不存在 合理檢索義務(wù) 101 號指導(dǎo)案例 初步證明標準一、問題的引出“信息不存在”是行

3、政機關(guān)對公民申請政府信息公開所做出的一種答復(fù)。2019年《政府信息公開條例》(下稱“《條例》”)第 36 條第(4)項規(guī)定：“經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在?！睂嵺`中，公開義務(wù)機關(guān)會向申請人送達《信息不存在告知書》；換言之，“信息不存在”是行政機關(guān)無法提供信息的正當理由。2008 年《條例》第 21 條的規(guī)定是，“政府信息不存在的，應(yīng)當告知申請人”。根據(jù)權(quán)威出版物的解釋，該條款的立法本意僅限于“信息自始不存在”。

4、但是《條例》(2008 年)實施后，實踐狀況中的信息不存在情形完全超乎立法者預(yù)料，該規(guī)定成了一個極富張力和爭議的條款，也引起了學(xué)界與實務(wù)界的諸多關(guān)注。2011 年實施的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(下稱“《規(guī)定》”)補充了申請人的調(diào)查取證請求權(quán)，根據(jù)《規(guī)定》第 5條第 5 款規(guī)定，原告能夠提供特定信息由被告制作或者保存的相關(guān)線索的，可以申請法院調(diào)取證據(jù)。但是此舉并沒有從根本上改善雙方舉證能力的失衡。在龐大復(fù)

5、雜的行政體系中，原告如何能知曉所需信息從何去找？即使法官親自去被告辦公場所翻閱，也很難找到行政機關(guān)檢索不到的信息。規(guī)范意義上的“信息不存在”在合理解釋下，實際意味著該些信息不符合《條例》第 2 條“政府信息存在”的定義，即不能同時滿足負有法定職能、實際履職以及客觀保存等三個要件。梳理 2019 年《條例》修訂前的相關(guān)司法案例，可歸納出四類被普遍認可的“信息不存在”理由：上表呈現(xiàn)了行政機關(guān)履職過程中信息形成至保存的不同階段，及其中所衍生出