發(fā)達(dá)國家城市合并的理論研究述評

1、一、引言：發(fā)達(dá)國家的城市合并浪潮 一、引言：發(fā)達(dá)國家的城市合并浪潮城市政區(qū)作為國家政區(qū)體系的重要節(jié)點(diǎn)，自誕生以來便始終處于一種矛盾之中。一方面，身為行政區(qū)的城市有著剛性的行政邊界，相對穩(wěn)定和靜止；另一方面，作為地理聚落的城市其自然邊界卻是模糊而變動(dòng)不居的。當(dāng)城市的自然邊界受人口、經(jīng)濟(jì)、文化等因素影響擴(kuò)張或收縮時(shí)，其行政邊界往往也會進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能的匹配，這導(dǎo)致了城市政區(qū)的調(diào)整表現(xiàn)出不同于其他任何政區(qū)的頻繁與多樣。在中國，自

2、 1949 年以來，城市政區(qū)經(jīng)歷了頻繁而廣泛的調(diào)整，以撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)等為代表的行政區(qū)劃調(diào)整對于中國的城市化進(jìn)程與城市空間格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響[1]。自 20 世紀(jì) 80 年代以來，以撤縣（市）設(shè)區(qū)為代表的城市合并尤為矚目[2]。1985—2018 年末，中國大陸已發(fā)生超過 360 例撤縣（市）設(shè)區(qū)，涉及逾 2/3 的地級政區(qū)與 1/10 的縣級政區(qū)；2018 年 12 月 26 日，國務(wù)院正式批復(fù)同意將萊蕪市并入濟(jì)南

3、市成為其市轄區(qū)，更是標(biāo)志著城市合并在中國可能迎來新的發(fā)展階段。在此背景下，深入研究城市合并無疑對中國未來的城市化發(fā)展與城市政區(qū)調(diào)整意義重大。無獨(dú)有偶，在世界范圍內(nèi)，伴隨著城市化的推進(jìn)，許多高度城市化的國家在近幾個(gè)世紀(jì)也都經(jīng)歷了規(guī)模巨大的城市合并調(diào)整[3-4]。本文所稱的城市合并，其基本含義是指城市政區(qū)通過吸收或聯(lián)合其他區(qū)域形成單一政區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張的過程。整體而言，發(fā)達(dá)國家城市合并的形式主要包括三類，即兼并（annexation）、差級合

4、并（consolidation）與同級合并（merger）[5]。其中城市兼并主要是指城市將周邊的非建制地區(qū)或小城鎮(zhèn)納入自身行政界域和管理范圍中，該途徑廣泛應(yīng)用于各發(fā)達(dá)國家；差級合并是指不同層級行政區(qū)間的合并，這在美國較為突出，主要表現(xiàn)為市縣合并（city-county consolidation）；同級合并則是指同一層級行政區(qū)間的合并，這在歐洲國家更為流行，主要表現(xiàn)為兩個(gè)或多個(gè)城市間的合并。盡管形式各異，但發(fā)達(dá)國家整體呈現(xiàn)出城市規(guī)模擴(kuò)

5、張的趨勢，并塑造著“大國大城”的新空間格局。從不同國家的實(shí)踐來看，在美國，城市兼并長期以來都是城市擴(kuò)張和發(fā)展的重要工具[6-7]。19 世紀(jì)大量的美國城市通過兼并周邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模的大幅擴(kuò)張，直到20 世紀(jì)中后期城市兼并的規(guī)模才開始下降。與城市兼并相比，美國的市縣合并更加引人矚目。通過將一座或多座城市與其所在的縣統(tǒng)合為單一的行政體，市縣合并能夠在一夜之間制造出大型城市。但由于市縣合并難度極大，因此從 1815 年至今，一共只有大約 40

6、 例成功的市縣合并，典型案例包括 1854 年費(fèi)城市與費(fèi)城縣的合并，以及 1898 年大紐約市的組建[8-9]。不同于美國城市合并的星散珠零，歐洲則經(jīng)歷了許多席卷全國的城市合并運(yùn)動(dòng)，其中尤以北歐國家為典型。瑞典早在 1952 年便完成了先驅(qū)性的全國城市合并，此后又在 1962—1974 年實(shí)行了第二輪城市合并，使瑞典的城市數(shù)量由 2498 個(gè)驟降到278 個(gè)[10-11]。挪威緊隨其后在 1956 年通過了城市合并法案并在 1967 年

7、基本完成，使城市數(shù)量由 744 個(gè)降至 433 個(gè)[12]。丹麥則在 2005 年通過了城市合并的法案，并在 2007 年正式生效，使全國城市數(shù)量由 271 個(gè)縮減至 98 個(gè)[13]。芬蘭在除了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也有學(xué)者認(rèn)為城市合并會帶來范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，即通過合并擴(kuò)大城市規(guī)模能夠使城市獲得更多的資金來提供更加多樣與更高水準(zhǔn)的公共服務(wù)[26]。還有學(xué)者認(rèn)為城市合并有助于促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化，提升城市周邊地區(qū)的公共服務(wù)水平[9]。除了公共服

8、務(wù)的效率和質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是倡導(dǎo)城市合并的重要理由之一[8-9，30]。一方面，城市合并能夠通過制定統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃，以及整合區(qū)域內(nèi)的資源促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)更加有序協(xié)調(diào)的發(fā)展[30]；另一方面，城市合并也有助于使城市獲得更高的知名度和聲望，吸引更多企業(yè)投資入駐[8，26]。更清晰的政府問責(zé)（accountability）也是城市合并所常用的重要理由，該觀點(diǎn)認(rèn)為一個(gè)統(tǒng)一的政府能夠避免碎片化政府存在的機(jī)構(gòu)冗雜、功能重復(fù)與權(quán)責(zé)不清等問題，也能讓民眾更

9、有效地對政府進(jìn)行監(jiān)督[9]。這些從公共收益角度對城市合并動(dòng)機(jī)進(jìn)行的探討常常隱含著一個(gè)重要前提，即城市合并的推動(dòng)者是出于利他的公心而行動(dòng)的[31]，然而這一前提在現(xiàn)實(shí)中可能并不絕對成立。隨著研究的不斷深入，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)城市合并并非是一個(gè)純粹“利他”的行為，其中可能潛藏著更為復(fù)雜的政治考量與私利動(dòng)機(jī)[5，32]。例如，許多對美國城市兼并的研究發(fā)現(xiàn)，基于種族原因的政治因素可能是城市兼并背后的重要原因，即許多城市試圖通過兼并白人占主導(dǎo)的郊區(qū)來稀

10、釋城市中少數(shù)族裔的政治影響力[33]。Austin 比較了經(jīng)濟(jì)因素與政治因素在推動(dòng)城市兼并中的作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)相比經(jīng)濟(jì)因素，種族政治因素更加重要[34]。此外，也有許多學(xué)者注意到城市兼并的倡導(dǎo)者存在著強(qiáng)烈的私人利益動(dòng)機(jī)[5，35-36]。其中最具代表性的是 Feiock 等學(xué)者提出的制度性集體行動(dòng)理論（Institutional Collective Action Framework）[37]。Feiock 和 Carr 在早期針對美國市

11、縣合并的研究中發(fā)現(xiàn)，在推動(dòng)市縣合并的過程中，以大學(xué)公共行政學(xué)者為代表的學(xué)界不僅在追求公共利益，也有自身的利益考量，例如借助市縣合并來提升本學(xué)科的地位和聲譽(yù)、為本學(xué)科畢業(yè)生提供更多的就業(yè)機(jī)會，以及獲取更強(qiáng)的政策影響力等[36]。以此為契機(jī)，F(xiàn)eiock和 Carr 進(jìn)一步地構(gòu)建了一個(gè)集體行動(dòng)框架來解釋美國的行政區(qū)劃調(diào)整[5]。該框架將行政區(qū)劃調(diào)整視為在特定制度情境下不同行動(dòng)者追逐特定利益的產(chǎn)物，并剖析了三類關(guān)鍵行動(dòng)者在行政區(qū)劃調(diào)整中的公共