我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制問(wèn)題研究.pdf

1、農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)村教育的主體，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)科教興國(guó)的奠基工程，對(duì)于提高我國(guó)綜合國(guó)力具有基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性的作用。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)問(wèn)題”在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。隨著我國(guó)以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)改革和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的逐步深入，我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)村的全面發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，更為重要的是農(nóng)民素質(zhì)的整體提高和農(nóng)村社會(huì)的全面進(jìn)步。國(guó)運(yùn)興衰，系于教育。農(nóng)村義務(wù)教育必然成為提高農(nóng)村整體素質(zhì)的關(guān)鍵力量，也成

2、為我國(guó)教育改革和發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制是國(guó)家公共財(cái)政體制的組成部分，與我國(guó)財(cái)政制度和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化息息相關(guān)。但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的梯度發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村義務(wù)教育無(wú)論在以充實(shí)物質(zhì)資本為重點(diǎn)的教育發(fā)展戰(zhàn)略上，還是在以人力資本為特色優(yōu)先發(fā)展中高等教育戰(zhàn)略上，都被排斥在投資重點(diǎn)以外，明顯處于弱勢(shì)地位。自建國(guó)以來(lái)，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制經(jīng)歷了“高度集中、高度分散、適度集中”的體制變遷，一直處于分散與集中的矛盾運(yùn)

3、動(dòng)之中。從目前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌措、分配、管理與監(jiān)督等方面所面臨的一系列問(wèn)題的實(shí)際困境而言，雖然在制度管理層面上有所改善，但這些問(wèn)題卻有日益惡化與尖銳之勢(shì)。各級(jí)政府義務(wù)教育投資主體責(zé)任與財(cái)力結(jié)構(gòu)分擔(dān)失衡，出現(xiàn)了財(cái)力層層向上集中，事權(quán)卻逐步下移的現(xiàn)象；基層政府教育財(cái)政供求矛盾突出，壓力過(guò)大，部分地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，吃飯財(cái)政、教育財(cái)政特點(diǎn)明顯；地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重不均衡；農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投資總量不足，教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺；投資內(nèi)

4、部、外部結(jié)構(gòu)分配失衡；農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付資金落實(shí)不到位，造成配套資金和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用上的低效和浪費(fèi)。這不僅影響了政府對(duì)財(cái)政資金和教育投資的合理利用以及教育系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)能力，還損害了農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展，阻礙了國(guó)民素質(zhì)的整體提高，對(duì)于我國(guó)教育及社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻的威脅和挑戰(zhàn)。 本文主要采用以公共財(cái)政學(xué)和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析為基礎(chǔ)，以國(guó)家財(cái)政體制邏輯變遷為背景，計(jì)量分析和統(tǒng)計(jì)分析為主體的實(shí)證分析研究方法。

5、通過(guò)實(shí)地調(diào)查與問(wèn)卷調(diào)查方式收集數(shù)據(jù)，并對(duì)遼寧省14個(gè)市及抽取其所屬具有代表性的縣(市)作為實(shí)地調(diào)研的重點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制困境進(jìn)行實(shí)證分析；運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論、財(cái)政學(xué)等理論，建立農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制制度博弈模型，分析農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制制度邏輯變遷及深層原因；建立農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的指標(biāo)體系和層次結(jié)構(gòu)模型(AHP)，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的影響因素進(jìn)行定性與定量的層次結(jié)構(gòu)分析，通過(guò)實(shí)證分析與規(guī)范分析相結(jié)合，最終提出構(gòu)建

6、相對(duì)集權(quán)式的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的政策建議。 本文主要由農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制理論基礎(chǔ)、實(shí)證分析描述和政策建議三大部分構(gòu)成。 第一部分主要論述了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制中的相關(guān)概念和基礎(chǔ)理論。從公共財(cái)政、公共產(chǎn)品、投資主體行為、教育成本與教育收益等理論層面，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制中相關(guān)基礎(chǔ)理論和相互關(guān)系進(jìn)行了深入研究。分析表明：農(nóng)村義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性的公共產(chǎn)品特征。農(nóng)村義務(wù)

7、教育財(cái)政體制必須遵循公共產(chǎn)品有效供給原則、教育財(cái)政公平與效率原則、投資主體投資行為原則和義務(wù)教育成本與收益原則的研究結(jié)論。 第二部分主要對(duì)目前低重心、分散式的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制中存在的主要問(wèn)題及癥結(jié)原因進(jìn)行了實(shí)證分析和研究探討。運(yùn)用農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制制度博弈模型從制度分析層面對(duì)各投資主體在不同制度安排下進(jìn)行的不同制度博弈進(jìn)行了剖析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村義務(wù)教育投資主體在博弈中追求的農(nóng)村義務(wù)教育最優(yōu)投資規(guī)模和投資預(yù)算資金不同，滿(mǎn)足各投資主

8、體的偏好程度存在差異，這種偏好的存在使投資主體在教育成本分擔(dān)與教育收益獲得的投資分配格局中不斷地尋求各自的權(quán)利邊界，即要獲得農(nóng)村義務(wù)教育最優(yōu)投資規(guī)模，滿(mǎn)足各自對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的偏好，以尋求制度博弈中的納什均衡，從而進(jìn)一步揭示出引起農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制邏輯變遷的主要原因及對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制產(chǎn)生的影響。 通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的影響分析表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，對(duì)于投資主體投資重心轉(zhuǎn)

9、移、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)配置和教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)完善起到了制度性規(guī)范和政策性引導(dǎo)的雙重作用。農(nóng)村稅費(fèi)改革使原有的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道受到巨大影響，對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政收支結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性變化，但并未改變分稅制財(cái)政體制形成的財(cái)政收支制度，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)依然未得到改變。這也體現(xiàn)出農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)改體制政策影響的局限性。 運(yùn)用計(jì)量分析和差異分析等方法對(duì)現(xiàn)行的尤其是縣統(tǒng)籌和稅費(fèi)改革后的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的影

10、響因素及其影響程度問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府義務(wù)教育投資主體責(zé)任與財(cái)力結(jié)構(gòu)分擔(dān)失衡特征顯著，即違背了“主管者負(fù)擔(dān)不對(duì)稱(chēng)原則”，導(dǎo)致財(cái)權(quán)和事權(quán)高度不對(duì)稱(chēng)；地區(qū)間義務(wù)教育發(fā)展失衡特征顯著，主要表現(xiàn)在生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)地區(qū)分布差異失衡和生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)地區(qū)差異變動(dòng)失衡特征顯著；城鄉(xiāng)間義務(wù)教育發(fā)展失衡特征顯著，尤以城鄉(xiāng)間生均義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)差異特征明顯；農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投資結(jié)構(gòu)配置失衡特征顯著，主要表現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投資外部結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村

11、義務(wù)教育財(cái)政投資內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡；農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，規(guī)模效應(yīng)和區(qū)域均衡效應(yīng)作用發(fā)揮十分有限。 運(yùn)用德?tīng)柗品ê虯HP模型原理對(duì)影響農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的58個(gè)影響變量進(jìn)行層次結(jié)構(gòu)劃分，建立農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并根據(jù)AHP(analytic hierarchyprocess)原理構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型，揭示其系統(tǒng)中各相關(guān)變量的合理權(quán)重分值、運(yùn)動(dòng)發(fā)展?fàn)顩r及其與系統(tǒng)外各種變量因素的相關(guān)性，為建立合理的農(nóng)村義務(wù)教育

12、財(cái)政體制提供衡量標(biāo)準(zhǔn)和參照依據(jù)。 第三部分在承接前文各章分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，篩選出其中最為重要的影響因素，作為構(gòu)建相對(duì)集權(quán)式農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制框架的主要部分，分層次、分步驟地對(duì)建立相對(duì)集權(quán)式農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制提出可行性政策建議。一要構(gòu)建在公共財(cái)政體制下與財(cái)政收入分配格局相適應(yīng)的獨(dú)立的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制；二要提升農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投資主體投資重心，嚴(yán)格遵循主管者負(fù)擔(dān)不對(duì)稱(chēng)原則；三要強(qiáng)化省直管縣的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制預(yù)算管理責(zé)任，