城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題研究.pdf

1、我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，70％以上的人口在農(nóng)村，改革開放30年來，中國經(jīng)濟(jì)保持了高速增長的勢頭，取得了舉世矚目的成就，基本實(shí)現(xiàn)了由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變。但是，在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，由于忽視共享社會(huì)發(fā)展成果的理念，中國農(nóng)民階層在社會(huì)地位上始終處在不利的位置，這集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的不均等。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是實(shí)施國民收入再分配的一種手段和方式，可以顯著的解決我國城鄉(xiāng)差距過大的問題，同時(shí)改善農(nóng)民階層

2、的社會(huì)地位。同時(shí)，在中國經(jīng)濟(jì)高速增長，日益走向市場化的體制背景下，政府如何發(fā)揮其應(yīng)有的職能，制定有效的公共服務(wù)政策，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和社會(huì)的和諧穩(wěn)定是非常必要的。目前，中國正致力于構(gòu)建公共服務(wù)型政府，中央對加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能相當(dāng)重視。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出了一個(gè)新的改革命題“公共服務(wù)均等化”。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)均等化的重要組成部分，系統(tǒng)的研究城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題，既具有理論意義與實(shí)踐價(jià)值，又富于開拓性和挑

3、戰(zhàn)性。本文將城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題作為研究的內(nèi)容，這一選題立足于對公共服務(wù)均等化理論的完善，立足于對中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注，立足于通過對理論的有效應(yīng)用為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提出切實(shí)可行的相關(guān)政策。 本文的理論篇分析從明確“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”中“公共服務(wù)”的內(nèi)涵入手。目前，對公共服務(wù)概念的界定有多種觀點(diǎn)，本文通過審視我國政府提出“公共服務(wù)均等化”的過程和意圖，明確這里的“公共服務(wù)”要從狹義的政府職能，即提供公共產(chǎn)品的角度

4、來理解，但公共服務(wù)并非公共產(chǎn)品的同義表達(dá)，而應(yīng)該是政府為行使其職能提供的包含著價(jià)值判斷的，為社會(huì)公眾所共同享有，以滿足社會(huì)公共需要、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目標(biāo)的產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)除了具有公共產(chǎn)品的效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性特點(diǎn)之外，還需要強(qiáng)調(diào)其滿足社會(huì)公共需要和包含價(jià)值判斷、應(yīng)為公民普遍公平享有兩個(gè)特點(diǎn)。然后借助于公共產(chǎn)品理論分析了公共服務(wù)的需求與供給。理論篇的重點(diǎn)是對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的界定。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是和諧社

5、會(huì)建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要組成部分，體現(xiàn)政府基于當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所做出的執(zhí)政理念的變革，是指以政府為主體，以農(nóng)村為重點(diǎn)，在城鄉(xiāng)間合理配置公共服務(wù)資源，向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應(yīng)的，不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和可及性方面都大體相當(dāng)。以農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的階段性為依據(jù)，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)容應(yīng)該主要包括兩個(gè)方面，一方面是實(shí)現(xiàn)包括基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療

6、衛(wèi)生和社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)性公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。另一方面是在努力實(shí)現(xiàn)上述公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化供給的同時(shí)，也必須從農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，注重提供目前農(nóng)民急需的、具有農(nóng)村特殊性的、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的公共服務(wù)，增加諸如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)等公共服務(wù)項(xiàng)目的供給。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，歸根到底是在城鄉(xiāng)居民間合理配置公共資源，以提高社會(huì)總體的福利水平，涉及公平與效率的權(quán)衡問題。本文從理論和現(xiàn)實(shí)的角度深入分析了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與

7、公平效率原則的關(guān)系。城鄉(xiāng)公共服均等化在一定程度上體現(xiàn)效率原則，但其闡述城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)上的利益關(guān)系，主要體現(xiàn)一種公平正義的發(fā)展理念，體現(xiàn)公共服務(wù)分配的公平原則。理論篇的最后對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的機(jī)理進(jìn)行了抽象分析。在理論分析的基礎(chǔ)上，本文轉(zhuǎn)入實(shí)證篇，分析當(dāng)前我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀。首先分析了我國當(dāng)前公共服務(wù)總量，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)總量供給不足的現(xiàn)狀。接著，從多角度依次分析了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的非均等現(xiàn)狀

8、。由于城鄉(xiāng)居民長期以來存在社會(huì)地位上的差異和社會(huì)資源分配方面的不平等，農(nóng)村公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)在于增加農(nóng)村公共服務(wù)的供給，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，需要使公共資源對處境不利的農(nóng)村居民進(jìn)行傾斜配置和優(yōu)先扶持，為其提供機(jī)會(huì)和利益補(bǔ)償。實(shí)證篇還包括調(diào)研分析。筆者在山東境內(nèi)，按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的從高到低，選定在濰坊的壽光市、濟(jì)寧的曲阜市及菏澤鄆城縣農(nóng)村展開調(diào)研，就當(dāng)前農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的供給合意度和需求程度進(jìn)行實(shí)

9、證分析，從而進(jìn)一步明確當(dāng)前立足農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，從農(nóng)民需求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，增加農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)著力解決的問題，也為前文理論部分提出的當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)容提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)依據(jù)。 導(dǎo)致當(dāng)前城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等現(xiàn)狀的原因有很多，本文從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面對其因素進(jìn)行了比較全面的分析?！耙粐鴥芍啤钡某青l(xiāng)二元制度是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的宏觀因素；財(cái)政是公共服務(wù)供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的中觀因素；“自上

10、而下”公共服務(wù)供給機(jī)制下的政府理性和農(nóng)民理性是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等的微觀因素。在前面理論和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，本文最終轉(zhuǎn)入政策篇的研究，包括實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的政策取向和路徑選擇。首先，針對前文提出的導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等現(xiàn)狀的因素，相應(yīng)的提出了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的宏觀政策、中觀政策和微觀政策。宏觀政策是指改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排，包括從制度上改變工農(nóng)“剪刀差”，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；改革戶籍制度，確立平等的城鄉(xiāng)居民身份；改變城鄉(xiāng)二元就業(yè)制

11、度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)一體化；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給制度。中觀政策是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策，包括完善與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制；改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境，保證農(nóng)村公共服務(wù)的供給；推進(jìn)城鄉(xiāng)一元稅制改革，建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)成本分?jǐn)傊贫?；形成可持續(xù)的農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政支持機(jī)制。微觀政策是指改變“自上而下”公共服務(wù)供給機(jī)制下的農(nóng)民理性和政府理性對農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響，包括建立農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的需求偏好表達(dá)機(jī)

12、制；建立對基層政府提供公共服務(wù)的績效評價(jià)機(jī)制；理順政府部門間的條塊管理，落實(shí)公共服務(wù)供給責(zé)任.其次，以基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障為例，提出了當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的路徑選擇。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的路徑選擇主要包括明確政府基礎(chǔ)教育事權(quán)；加大財(cái)政對基礎(chǔ)教育的投入；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，提高從事農(nóng)村基礎(chǔ)教育的教師水平。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生均等化的路徑選擇包括財(cái)政對基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生投入的重點(diǎn)從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村；加強(qiáng)對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服