從地方政府創(chuàng)新理解現(xiàn)代國家——基于“非協(xié)調(diào)約束權(quán)力結(jié)構(gòu)”的框架.pdf

1、以往關(guān)于地方政府行為的研究主要關(guān)注國家中心、科層結(jié)構(gòu)、地方競爭等因素的作用，而本文認(rèn)為這樣的研究無法解釋差異性地方創(chuàng)新的動因及其演變過程。從地方治理理論來看，地方政府處于橫、縱向兩個維度的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，即同時受到國家—社會關(guān)系和中央—地方關(guān)系結(jié)構(gòu)的影響。由此本文在深刻把握地方治理理論所主張的分權(quán)結(jié)構(gòu)和中國地方政治特征的基礎(chǔ)上，正式提出了“非協(xié)調(diào)約束下的權(quán)力結(jié)構(gòu)”分析框架，嘗試用它去解釋近年來中國地方政府創(chuàng)新的生成邏輯和演化軌跡，進而對中

2、國地方治理與國家建設(shè)的獨特性及其內(nèi)在邏輯等重要問題進行探討和分析。
　　本文試圖回答的問題是:首先，一黨權(quán)威體制下具有極大靈活性與積極性的地方創(chuàng)新是如何產(chǎn)生的？權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化如何影響了創(chuàng)新的產(chǎn)生。其次，集權(quán)單一制結(jié)構(gòu)中地方創(chuàng)新的差異化與多樣性又是如何形成的？不同協(xié)調(diào)程度的權(quán)力結(jié)構(gòu)如何影響創(chuàng)新的不同形式及其演化。最后，從國家治理與國家建設(shè)角度來審視這些地方創(chuàng)新時，推動中國快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型的地方創(chuàng)新為什么又陷入了治理的困境？非協(xié)調(diào)性權(quán)力

3、結(jié)構(gòu)是如何造成了創(chuàng)新困境的？如此，看似現(xiàn)代的“地方治理”就與政治學(xué)的傳統(tǒng)議題——政治權(quán)力緊密連接在一起，并深化了對國家建設(shè)問題的理解。
　　文章研究表明:第一，改革開放以來的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化促使了地方創(chuàng)新的興起?？v向維度上，中央放權(quán)式改革帶來了地方治理權(quán)的擴大，激發(fā)了政策性創(chuàng)新的產(chǎn)生。但同時，地方治理權(quán)仍受到中央支配權(quán)的制約，限制了創(chuàng)新的邊界。橫向維度上，國家與社會形成了嵌入與反嵌的制約關(guān)系，市場、社會利益訴求也刺激了創(chuàng)新的產(chǎn)生。因此

4、，雙重權(quán)力約束下的地方創(chuàng)新表現(xiàn)為互賴式和不確定的特征。
　　第二，差異化創(chuàng)新與權(quán)力結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度密切相關(guān)。通過對五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”項目和四川、浙江案例的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)這種關(guān)聯(lián)性:越是協(xié)調(diào)程度低的地方，創(chuàng)新越容易出現(xiàn)不穩(wěn)定形態(tài)，反之亦然。橫向權(quán)力維度上，在初始階段的創(chuàng)新，區(qū)域內(nèi)市場化和社會分化程度的差異決定了四川與浙江兩省在國家嵌入與社會反嵌能力協(xié)調(diào)程度的差異，這種差異導(dǎo)致兩省在創(chuàng)新路徑選擇與創(chuàng)新擴散范圍的不同?？v向權(quán)力

5、維度上，在創(chuàng)新擴散階段，中央支配權(quán)與地方治理權(quán)非協(xié)調(diào)程度的不同，導(dǎo)致四川與浙江創(chuàng)新的持續(xù)和不可持續(xù)的差異結(jié)局。
　　第三，非協(xié)調(diào)約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致創(chuàng)新內(nèi)卷化。創(chuàng)新的產(chǎn)生原本是為解決急劇變遷社會中的治理危機，但在非協(xié)調(diào)約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下，地方創(chuàng)新容易陷入治理困境。本文用“創(chuàng)新內(nèi)卷化”概念來描述了這種困境，即地方政府為“創(chuàng)新而創(chuàng)新”:創(chuàng)新的治理績效沒有實質(zhì)增長，反而有退化的跡象。因為權(quán)力結(jié)構(gòu)處于一種不均衡的非協(xié)調(diào)狀態(tài):縱向上，地方官

6、員在任命體制內(nèi)很難擺脫官僚唯上理性，橫向上，以民意的形成和利益表達(dá)作為強化官僚競爭和保持官僚體制健康的機制被精英所排斥與解構(gòu)，所以非協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下形成了具有封閉—依附特征的官僚體制，這就決定了地方政府理性地偏向于強勢一方以保護自身利益和獲取政治報酬，導(dǎo)致以創(chuàng)新求自利的官僚理性不斷自我強化，使創(chuàng)新陷入內(nèi)卷化困境。
　　最后，文章在結(jié)論部分從國家建設(shè)角度解讀地方創(chuàng)新對于轉(zhuǎn)型政治的理論與現(xiàn)實意義。地方創(chuàng)新內(nèi)卷化實質(zhì)反映了轉(zhuǎn)型中國權(quán)力結(jié)

7、構(gòu)自身的內(nèi)在矛盾，這是一種悖論式的權(quán)力結(jié)構(gòu):國家治理通過權(quán)力分散與社會合作來完成，但又不能脫離國家主導(dǎo)的邏輯。于是，一方面，體制內(nèi)產(chǎn)生大量的創(chuàng)新來克服舊體制弊病，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型;另一方面又不斷衍生出大量無效的創(chuàng)新，加劇社會治理危機。這種體制改革的局限性也突出了官僚理性技術(shù)治理的限度。同時，在國家建設(shè)層面上，非協(xié)調(diào)約束的結(jié)構(gòu)則揭示了國家權(quán)威一體化鞏固與合法性建設(shè)之間的深刻矛盾。本文認(rèn)為國家建設(shè)不能與合法性分開，因此，中國在現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型過程中，除