產(chǎn)權(quán)管制下的農(nóng)地抵押貸款機制研究.pdf

1、作為新時期中國農(nóng)地制度改革的一項重要內(nèi)容，農(nóng)地抵押貸款備受各界關(guān)注。尤其是在十八屆三中全會以來，從中央到地方都在積極推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款。然而，現(xiàn)階段農(nóng)地抵押貸款面臨著產(chǎn)權(quán)管制的約束。這不僅體現(xiàn)在法律層面仍禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，尤其還表現(xiàn)在對農(nóng)地其他權(quán)利束的管制降低了農(nóng)地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力。特別是由產(chǎn)權(quán)管制所導(dǎo)致的農(nóng)地薄市場，對土地承包經(jīng)營權(quán)的價值評估及違約后農(nóng)地的處置構(gòu)成了實質(zhì)性障礙。換言之，不同于一般性質(zhì)的不動產(chǎn)抵押貸款，地方在試點農(nóng)

2、地抵押貸款時需要考慮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)受到管制這一特殊性。
　　實踐中，農(nóng)地抵押貸款一般均基于土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，以農(nóng)民若干年限的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物。因此，實踐中的農(nóng)地抵押貸款實際是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。鑒于土地經(jīng)營權(quán)可通過家庭承包關(guān)系或者流轉(zhuǎn)的方式而取得，所以實踐中的農(nóng)地抵押貸款又可分為承包型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款與流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。不同于承包型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款畢竟是債權(quán)抵押貸款。不僅如此，由于當(dāng)

3、前土地租賃合約多為租金年付制，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款還面臨著一個內(nèi)在矛盾:以流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營權(quán)具有不穩(wěn)定性，而農(nóng)地抵押卻要求取得的土地經(jīng)營權(quán)具有長期穩(wěn)定性。由此，需要研究通過何種機制設(shè)計能解決這一內(nèi)在沖突。另外，不同地區(qū)農(nóng)地抵押貸款的融資機制不盡相同，導(dǎo)致不同模式的運行效率具有顯著的差異性。所以，有必要去比較不同模式的共性與差異。
　　圍繞上述議題，本文基于土地經(jīng)營權(quán)取得方式及融資機制的不同，選取了重慶江津區(qū)和江蘇新沂

4、市作為典型地區(qū)剖析流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運行機制，及寧夏同心縣和平羅縣作為典型地區(qū)分析承包型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運行機制。其中，同心模式和江津模式采取了反擔(dān)保式融資機制，平羅模式與新沂模式采用了直接抵押式融資機制。不同于江津模中擔(dān)保服務(wù)的需求方和供給方屬于兩個獨立的經(jīng)濟(jì)組織，同心模式中擔(dān)保服務(wù)的需求方和供給方已一體化為一個組織。所以，盡管都采取了反擔(dān)保式融資方式，兩類農(nóng)地抵押貸款的運行機制仍存在著一定的差異。因此，為了進(jìn)一步探討農(nóng)地

5、抵押貸款機制設(shè)計的一般性原理。本文特別借鑒了威廉姆森社會科學(xué)研究四層次分析方法，從制度環(huán)境層面分析為何實踐中均以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物，從治理結(jié)構(gòu)層面探討不同運行機制的差異性與適宜性。
　　簡而言之，本文遵循從“個別到一般”的分析思路，梳理及比較了四個典型地區(qū)農(nóng)地抵押貸款的運作模式，并以期提出優(yōu)化農(nóng)地抵押貸款運行機制的基本思路。主要結(jié)論包括:
　　(1)現(xiàn)階段農(nóng)地抵押貸款仍面臨產(chǎn)權(quán)管制。產(chǎn)權(quán)價值及可轉(zhuǎn)讓性是實現(xiàn)農(nóng)地抵押貸款的關(guān)

6、鍵性因素。然而，目前各種管制政策不僅影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的價值評估，還抑制了農(nóng)地市場的發(fā)育。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制表現(xiàn)為構(gòu)成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利束被剔除或者受到限制。占有權(quán)一般理解為狹義的所有權(quán)，表示人與物的占有關(guān)系。農(nóng)村土地集體所有制決定了非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員沒有資格成為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人，因而限制了農(nóng)地可以轉(zhuǎn)讓的范圍。與此同時，內(nèi)生于農(nóng)地集體所有的土地均分制，導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化嚴(yán)重。這不僅限制了農(nóng)地的利用范圍，還阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。再者，法律層

7、面禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)管制的一種表現(xiàn)形式。此外，農(nóng)地尤其是耕地的用途受到嚴(yán)格管制，將其轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途必須經(jīng)過土地征收審批程序。資產(chǎn)的用途決定了權(quán)利的價值，只限于農(nóng)用的土地價值遠(yuǎn)低于非農(nóng)用途土地的價值。不僅如此，用途管制在客觀上導(dǎo)致了土地市場分割。由此，產(chǎn)權(quán)管制不可避免地影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的價值評估及轉(zhuǎn)讓。
　　(2)引入土地銀行制度能夠提高流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可操作性。為解決流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中土地

8、經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定性矛盾，地方政府提出土地股份制改革，以替代現(xiàn)行的土地租賃合約，從而達(dá)到去“債權(quán)化”的效果。但由于土地股份制不僅生成成本高，而且運行成本也不低，導(dǎo)致建立于土地股份制之上的農(nóng)地抵押貸款無法在實踐中“落地”。
　　確保土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的關(guān)鍵是要保障農(nóng)民的土地租金可以得到按時償付。借鑒銀行的“散存整貸”、“短存長貸”的功能，構(gòu)建一套土地銀行體系，實現(xiàn)以市場化手段促進(jìn)細(xì)碎化的土地有序集中;充分發(fā)揮土地銀行的連帶責(zé)任制和資產(chǎn)證券化

9、功能，確保銀行的資金充足率，以保障農(nóng)民的土地租金得到及時兌現(xiàn)。土地銀行的主要功能在于促進(jìn)農(nóng)地市場的發(fā)育，增強土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，提高農(nóng)地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力。由此，為流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。
　　(3)同是承包型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，在運行效率上面同心模式優(yōu)于平羅模式。同心模式通過組建本土金融中介—土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社—實現(xiàn)了反擔(dān)保式抵押貸款。另外，同心模式還采取了“農(nóng)地抵押+團(tuán)體貸款”復(fù)合型擔(dān)保措施。而在合作社內(nèi)部

10、進(jìn)一步組建若干個貸款團(tuán)體是為了明晰連帶責(zé)任及共有信用的產(chǎn)權(quán)，從而降低合作社的運行成本。平羅模式與一般的不動產(chǎn)抵押貸款的操作方式差別不大，導(dǎo)致該模式還未從根本上解除由土地薄市場所導(dǎo)致的農(nóng)地難以處置的風(fēng)險。進(jìn)一步比較平羅模式與同心模式，發(fā)現(xiàn)兩者在制度生成方式、融資機制、農(nóng)地抵押的功能、處置機制、市場化程度等方面存在著較大的差異。總體上,自發(fā)誘致型的同心模式市場化運行程度更高且更具有可持續(xù)性。
　　(4)反擔(dān)保式融資機制優(yōu)于直接抵押式融

11、資機制。兩類農(nóng)地抵押貸款中采取反擔(dān)保式融資機制的效率較高。受制于農(nóng)地薄市場的約束，細(xì)碎化小面積的農(nóng)地抵押并不能消除借貸雙方的信息不對稱，因此需要金融中介的介入。流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款同樣需要擔(dān)保公司的介入。因為流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性同樣會阻礙農(nóng)地的處置，再者農(nóng)業(yè)是一種高風(fēng)險性產(chǎn)業(yè)，況且農(nóng)村信用體系尚未建立。這些因素導(dǎo)致借貸雙方之間仍然存在著顯著的信息不對稱。
　　(5)與土地承包經(jīng)營權(quán)相比，以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的施展空間更

12、廣。實踐中以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物實質(zhì)是為了突破現(xiàn)存的產(chǎn)權(quán)管制，從而為農(nóng)地抵押貸款創(chuàng)造更廣的施展空間。因為相較于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可有效規(guī)避法律風(fēng)險及農(nóng)民失地風(fēng)險;更為關(guān)鍵的在于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓只能限于集體內(nèi)部，而土地經(jīng)營權(quán)因其流轉(zhuǎn)并不受產(chǎn)權(quán)主體的限制，由此可以擴(kuò)大農(nóng)地交易的市場范圍。因而，以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物，也能在一定程度上弱化農(nóng)地薄市場的約束。
　　(6)兩類農(nóng)地抵押貸款的治理結(jié)構(gòu)存在差異。由于承

13、包型土地經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)專用性較高，所以承包型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款適宜于“混合”型治理結(jié)構(gòu)。如，同心模式利用合作社的管控能力彌補了市場型治理結(jié)構(gòu)的不足。鑒于流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)專用性較低，流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可采取“市場”型治理結(jié)構(gòu)。
　　為了降低農(nóng)地抵押貸款中的交易費用，有必要放松對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制。為此，可從允許土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、延長二輪承包關(guān)系年限、鼓勵中介組織參與、吸納非正式的民間力量等方面，為推行農(nóng)地抵押貸款營造有利的環(huán)