土地市場化背景下土地使用權招標出讓的委托代理分析.pdf

1、1987年12月，深圳市首次公開拍賣—宗國有土地使用權，這次土地拍賣是建國后中國第一次把土地使用權作為資產進入市場，這意味著土地開始作為商品走向市場，宣告了土地市場的誕生。之后在較長的時間內，協(xié)議出讓的方式長期占據國有土地出讓方式的主導地位;由于土地協(xié)議出讓的方式是市場化程度較低的交易方式，在加上各級地方政府的自由裁量權過大，這就使得尋租行為和腐敗行為頻發(fā)，造成政府無法獲得正常市場化的土地出讓收益，致使巨額國有土地資產流失，嚴重制約了土

2、地市場的健康發(fā)展，危害巨大。為改變這種狀況，為營造公正、公開、公平的土地出讓市場，規(guī)范國有土地的出讓行為，獲取正常市場化的土地收益;中華人民共和國國土資源部于2002年5月9日發(fā)布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，之后中華人民共和國國土資源部和監(jiān)察部于2004年3月聯(lián)合下發(fā)了《關于繼續(xù)開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，該文件明確要求從2004年8月31日開始所有經營性用地都要采用招標拍賣掛牌公開競價的

3、方式出讓，這意味著《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》這一制度在全國全面展開施行。隨后2007年9月28日國土資源部依據物權法及其他相關法律法規(guī)的法理原則，發(fā)布了39號令《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》。這些就助推了土地市場的進一步深入發(fā)展。
　　土地出讓招拍掛制度的實施確實進一步優(yōu)化了土地資源配置，顯化了土地的正常市場價值，地方政府土地出讓的收入也在不斷增長，而且土地出讓經濟收益極大化的好處也充分顯現，這樣“土地財政

4、效應”逐漸異化為各級地方政府追逐的目標，為了獲得更高的土地出讓收入，地方政府廣泛運用“價高者得”的拍賣和掛牌出讓方式，這樣各地土地出讓價格不斷上漲，從而引發(fā)房地產價格非理性過快上漲。黨中央和國務院充分意識到問題的嚴重性，一直都在致力于調控。面對日益嚴重的地價和房價形勢，從2010年開始黨中央和國務院加大了調控力度，出臺了一系列的調控措施:如明確要求各地要合理確定土地供應方式和內容，探索土地出讓綜合評標方法;明確要求在堅持和完善土地招拍掛

5、制度的同時，要積極探索“綜合評標”、“一次競價”、“雙向競價”等出讓方式。中央政府的調控目的是進一步完善土地出讓制度，改進當前國有土地市場化出讓的方式，以期穩(wěn)定地價和房價。土地使用權招標出讓是國有土地市場化出讓中的重要方式，因而研究土地市場化下國有土地使用權招標出讓是必然的現實需求。當前直接專門研究國有土地使用權招標出讓的文獻較為少見，它們或是綜合籠統(tǒng)地分析國有土地招標出讓的現狀與問題，或是簡要分析國有土地使用權招投標的價格均衡策略，或

6、是淺顯的定性探討國有土地使用權招標出讓與地價、房價的關系;這些零散、不系統(tǒng)的研究還不能滿足現實需求。本研究從理論上擴展了國有土地使用權招標出讓的研究視角，豐富深化了國有土地使用權招標出讓的研究內容和研究框架，提出了應對當前國有土地使用權招標出讓系列問題的措施與思路，能為政府進一步規(guī)范和完善土地出讓制度的實踐提供相應的參考與借鑒。
　　國有土地使用權實行市場化出讓是土地市場化發(fā)展的必然趨勢與要求，經營性國有土地使用權招標出讓是國有土

7、地使用權實行市場化出讓的重要方式和手段，本文以土地市場化背景下國有土地使用權公開招標出讓為研究對象，主要采用文獻研究法、案例與實例分析法、定量實證研究法、博弈研究法等方法進行研究;其中主要以委托代理理論為分析研究的依據，對經營性國有土地使用權公開招標出讓中的幾大主要參與主體（政府部門直接招標出讓人、評標人及投標人等）的激勵和約束機制進行了深入研究，最終本論文得出以下主要研究結論。
　　(1)把市、縣國土資源行政主管部門或其指定授權

8、的下屬事業(yè)單位當作具有同一性質的政府部門直接招標人來進行分析。得出了在中國現有政治行政體制下，國有土地產權形成了如下行政性委托代理鏈:全國人民——全國人民代表大會——中央政府國務院——各地方政府——各地方政府國土資源行政主管部門——地方國土資源行政主管部門具體的工作人員。具體到國有土地使用權招標出讓中，當地方政府國土資源行政主管部門直接作為招標人時的激勵、約束會出現如下主要問題:由行政性委托代理引發(fā)的上級委托人難于考核下級代理人，上級委

9、托人對下級代理人約束軟化和政治激勵不兼容以及出現短期和機會主義行為等。然后主要運用主成分分析法和回歸分析法從全國層面和以重慶市、上海市、甘肅省為例的地方政府的層面對現有土地出讓委托代理激勵、約束的問題進行了較為詳盡的實證解釋與驗證。在現有的行政委托代理下政府的國土資源行政主管部門既是國有土地產權的代表也是土地的管理者，既承擔國有土地所有者的經營職能也承擔政府行政管理部門的土地管理職能，集經營職能與管理職能于一身，必然會造成職能錯位，行為

10、失范、責任模糊、激勵不兼容、約束軟化等內生性問題。基于此筆者提出了現有土地產權委托代理激勵、約束的改進設想，構建土地產權的市場性委托，把土地的經營職能從政府國土資源行政主管部門剝離出去，建立國有土地經營公司，政府與國有土地經營公司之間通過市場性委托合約進行連接，然后對政府部門直接招標出讓人的激勵約束就換化為對國有土地經營公司經營代理人的激勵和約束。
　　(2)國有土地使用權招標出讓中招標人與評標人的委托代理關系中存在的主要問題有:

11、評標勞務報酬固定化，總體報酬水平不高，報酬的正向激勵缺乏;評標人的主觀隨意行為傾向可能性大，影響評標結果的公正公平性;評標人所擁有的權利和應承擔的責任反差大、不對等。雖然固定報酬模型理論上對評標人的激勵是可行的，但是具體實際度量滿足評標人參與約束與激勵相容約束是很困難的，而結合目前施行的評標報酬普遍偏低的情況來看，固定報酬模型存在先天的激勵缺陷，需要進一步改進;因而筆者提出了定酬+獎勵(f+j)的激勵報酬模型，并分析了激勵模型的求解。之

12、后以評標人的激勵報酬機制為基礎，構建了基于聲譽影響函數的激勵機制，而且聲譽激勵機制也驗證了實行激勵報酬機制的必要性。然后對激勵機制進行了具體的算例數理驗證分析;研究表明激勵報酬激勵機制相較于固定報酬對評標人能有更大的激勵動力，能有更好的激勵效果。之后從制定并完善對評標專家進行統(tǒng)一管制的法規(guī)、建立并完善具體的管理制度、追加對評標人的后期評估、對評標專家進行動態(tài)管理這四個方面探析了評標人約束機制的構建。
　　(3)依據當前地價、房價的

13、實際情況和國家宏觀調控的需求導向，對國家調控所提倡的國有土地使用權綜合評標出讓法從商務標評價體系表和技術標評價體系表兩個方面進行了較為詳盡的例舉綜合分析;然后運用層次分析法和模糊綜合評價法進行了具體的實例分析，并對兩種方法的結果進行了對比分析與探討;這些實例分析對當前國有土地使用權出讓方式的改進作出了有益的探索。
　　(4)之前經營性國有土地使用權協(xié)議出讓的制度有先天的重大缺陷，該制度的實行給市場需求主體、土地資源的配置和利用、黨

14、和政府的公信力、社會的福利水平和社會的運行都帶來嚴重的負面影響，而且正是這些因素推動了國有土地使用權出讓制度的變遷。于是原有制度被變革為經營性國有土地使用權實行招標、拍賣和掛牌公開出讓的制度，相對于以往的經營性國有土地使用權實行協(xié)議出讓的制度，國有土地使用權實行公開招標出讓，這對土地潛在購買利用人或投標人來說就是天然的最有效的激勵方式。與協(xié)議出讓相比當國有土地使用權實行公開招標出讓時，這能減少土地潛在購買利用人或投標人的交易成本、提升他

15、們參與公平競爭的信心，提高他們公平經營獲利的可能性和概率;因而土地潛在購買利用人或投標人有強烈的正向參與激勵。然后以2004年為分界點，主要運用相關分析和回歸分析等方法從土地的供給方地方政府和土地的需求方房地產開發(fā)企業(yè)這兩個方面，采用全國層面的數據和重慶市層面的數據，對經營性用地協(xié)議出讓為主的制度激勵效果與招拍掛出讓的制度激勵效果進行了對比實證分析。
　　(5)在國有土地使用權招標出讓的具體活動實踐中，投標人采用單邊支付的合謀機制

16、具有有效性和激勵相容性，是有效率的，單邊支付成為投標人合謀時的占優(yōu)現實選擇。國有土地使用權招標出讓中投標人合謀的危害性巨大，不容小視，必須要積極應對。以上述分析為基礎，建立國有土地使用權招標出讓中投標人圍標合謀的動態(tài)貝葉斯博弈模型，再對投標人的圍標合謀行為進行相應的信號博弈分析，再結合具體的實際案例對動態(tài)貝葉斯博弈模型進行了相應的驗證分析。之后依據動態(tài)貝葉斯博弈模型的分析結論，從吸引更多的投標參與者、合理設置出讓底價、適當控制單次出讓土

17、地的面積、完善招投標的相關法律制度、構建市場誠信體系等方面提出了約束投標人合謀行為的措施。
　　(6)依據國有土地使用權招標出讓的實際情形，再進一步分析了國有土地使用權招標出讓中存在的監(jiān)察方政府、投標人、評標人及招標出讓人這幾個主要的參與主體;然后從四大方面詳細闡釋了投標人、評標人及招標出讓人多方合謀的形成原因，并解析了他們多方合謀的三種主要發(fā)起方式。再分類型分別構建了他們多方合謀的不同博弈模型進行分析，之后結合多方博弈分析的結論

18、，從監(jiān)察體系的建設、交易信息的公開透明、監(jiān)督與舉報獎勵機制的建立、合謀成本的增加、合謀參與方懲罰力度的強化等方面提出了約束多方合謀的措施。
　　綜上所述，本文結合現實需求，主要依據委托代理理論來系統(tǒng)深入地研究土地市場化背景下國有土地使用權招標出讓的問題，這是全新的研究視角;分層分類詳細深入地解析了國有土地使用權招標出讓中幾大主要參與主體之間委托代理的主要問題，然后主要以激勵機制和約束機制為研究的突破口提出了應對國有土地使用權招標出