公共利益的困境與出路-張千帆

1、“公共利益公共利益”的困境與出路的困境與出路——美國(guó)公用征收條款的憲法解釋及其對(duì)中國(guó)的啟示美國(guó)公用征收條款的憲法解釋及其對(duì)中國(guó)的啟示TheTheDilemmaDilemmaofof“Public“PublicInterest”:Interest”:OnOnthetheMeaningMeaningofofthetheTakingsTakingsClauseClauseininthetheUnitedUnitedStatesStatesCo

2、nstitutionConstitutionItsItsSignificanceSignificanceffChinaChina張千帆【學(xué)科分類】中國(guó)憲法【出處】《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期，第3645頁?！菊勘疚膹拿绹?guó)政府征收權(quán)的淵源以及聯(lián)邦憲法第五修正案征收條款的原始意義出發(fā)，探討了“公共用途”的憲法概念在美國(guó)判例史上的嬗變及其最近的發(fā)展趨勢(shì)。文章指出，由于“公共用途”或“公共利益”是極難界定的概念，法院難以發(fā)展出可操作的判斷標(biāo)

3、準(zhǔn)。在美國(guó)，對(duì)征收的公共利益之保障主要在于立法控制而非司法限制。根據(jù)民主原則，法院高度尊重立法判斷，凡是議會(huì)決定符合公共用途的征收一律被認(rèn)為合憲。在這個(gè)意義上，議會(huì)是一個(gè)“公益機(jī)器”，通過民主代議自動(dòng)產(chǎn)生代表公共利益的法律和決定。文章最后建議，中國(guó)應(yīng)該將注意力從“公共利益”的理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)，讓全國(guó)和地方人大及其常委會(huì)在征收和補(bǔ)償方案的決定中發(fā)揮更大的作用。Thispaperdiscussesthe“publicuse”conce

4、ptintheFifthAmendmentoftheUnitedStatesConstitutionitsrecentapplicationinthecaselaw.Sinceconceptslike“publicuse”“publicinterest”lackjudiciallydefinableelementtheprotectionfpublicinterestliesmostlyinpoliticalratherthanjudi

5、cialcontrol.AsaresulttheAmericancourtsusuallydefertothelegislativejudgmentsfpublicinterestintakingsofprivateproperties.Inthissensetheparliamentisa“publicinterestmachine”whichlegitimizesthetakingdecisionsthroughthedemocra

6、ticrepresentativeprocess.【關(guān)鍵詞】公共利益，公共用途，征收，公正補(bǔ)償【寫作年份】2005年【正文】一、一、引言引言在經(jīng)過2004年修正之后，1982年中國(guó)憲法第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！盵1]類似地，憲法第十三條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保ㄒ韵潞?jiǎn)稱“公益征收條款”或“征收條款”

7、）根據(jù)憲法文本的顯然含義，政府征收或征用（以下統(tǒng)稱“征收”）土地或私有財(cái)產(chǎn)的前提條件是征收行為必須以“公共利益”的目的；只有“為了公共利益的需要”，政府才能合憲地征收財(cái)產(chǎn)。作為對(duì)政府征收權(quán)的限制，憲法修正案被普遍認(rèn)為是權(quán)利保障的一種進(jìn)步。然而，在實(shí)踐過程中，“公共利益”卻是一個(gè)極難界定的概念。近年來，隨著城市改造和農(nóng)村轉(zhuǎn)型步伐的加快，土地征收和房屋拆遷成為頻繁引發(fā)中國(guó)社會(huì)沖突的源泉。在征收過程中，政府或開發(fā)商的目的是不是符合“公共利益”

8、，無論在理論還是實(shí)踐上都產(chǎn)生了巨大的困惑。如果拆遷的目的是危房改造，征收顯然符合“公共利益”；但如果拆遷的目的是商業(yè)開發(fā)，又如何認(rèn)定呢？如果為了退耕還林而征收土地顯然符合“公共利益”，為了工業(yè)建設(shè)而征地又如何呢？由于在概念上缺乏清楚界定，這些問題很難爭(zhēng)論清楚。筆者認(rèn)為，在鑒別和界定“公共利益”的過程中，人們很容易進(jìn)入一種誤區(qū)，從而成為教條主義的犧牲品。筆者將在別處論證，“公共利益”不是別的，其實(shí)就是私人利益的總和。[2]這種功利主義定義

9、雖然過于簡(jiǎn)單，且不是完全沒有問題，但它至少堅(jiān)持了方法論的個(gè)體主義，避免了整體論和有機(jī)論的謬誤。這樣一來，公共利益和私人利益并不是在本質(zhì)上完全不同的兩個(gè)概念，兩者之間也不存在一道清晰的概念鴻溝。如果保護(hù)居民的生命安全是一種受到承認(rèn)的公共利益，那么繁榮本地經(jīng)濟(jì)的措施也未嘗不可被如此認(rèn)為；事實(shí)上，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得利的人數(shù)還可能遠(yuǎn)大于從危房改造計(jì)劃獲益的人數(shù)。工業(yè)建設(shè)也同樣如此。在長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上，它對(duì)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改善社會(huì)生存狀態(tài)所作出的貢獻(xiàn)可能

10、一點(diǎn)也不亞于增添一片森林的作用。因此，界定公共利益和私人利益的努力即便不是完全沒有意義，也是幾乎不可能的。本文從美國(guó)法的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討美國(guó)法院對(duì)類似問題的處理。和中國(guó)憲法的公益征收條款類得補(bǔ)償?shù)姆秶Ｓ凶C據(jù)表明，第五修正案的原意并不在于限制征收的目的。[9]在征收條款的制定過程中，主要起草者麥迪遜(JamesMadison)和第一屆國(guó)會(huì)其他成員的主要目的是防止征收權(quán)被行政權(quán)而不是立法權(quán)所濫用。當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為，國(guó)會(huì)有權(quán)代表公民對(duì)征收權(quán)的行使

11、表達(dá)同意(consent)，因而不應(yīng)受到任何其它限制。因此，第五修正案既不是為了授權(quán)國(guó)會(huì)征收土地——因?yàn)閲?guó)會(huì)作為國(guó)民代表在此前已經(jīng)獲得了這項(xiàng)不爭(zhēng)的權(quán)力，也不是為了限制國(guó)會(huì)的權(quán)力，而只是要求公用征收必須給予公正補(bǔ)償。在這個(gè)意義上，將“公共用途”理解為針對(duì)立法權(quán)的限制，似乎是對(duì)憲法文本中一種誤讀。事實(shí)上，根據(jù)麥迪遜的原意，第五修正案的征收條款范圍很狹隘：只是為了防止政府對(duì)財(cái)產(chǎn)在物質(zhì)上的占用?！肮灿猛尽睆膩聿皇且豁?xiàng)獨(dú)立的憲法要求，至少當(dāng)時(shí)的

12、美國(guó)法院并不這么認(rèn)為。[10]1789年前后，聯(lián)邦和各州憲法都沒有規(guī)定征收限于“公共用途”。當(dāng)時(shí)的實(shí)踐也表明，政府可以在廣泛領(lǐng)域的活動(dòng)中征收財(cái)產(chǎn)，而其中某些活動(dòng)和政府的傳統(tǒng)職能關(guān)系甚微，譬如建造工廠或渡口（沒有明確憲法授權(quán)）就和建造郵局（憲法第一條第八款授權(quán)）一樣被認(rèn)為是征收權(quán)的正當(dāng)行使。因此，在那個(gè)時(shí)期并沒有必要定義什么是“公共用途”，其隱含假設(shè)是共和政府以及適當(dāng)?shù)某绦蛞蟊阕阋员Ｗo(hù)征收權(quán)的濫用。第五修正案的歷史表明，制憲者將這項(xiàng)權(quán)力

13、全部委托給了立法機(jī)構(gòu)。[11]在聯(lián)邦憲法通過的一個(gè)世紀(jì)之間，美國(guó)政府其實(shí)很少動(dòng)用征收權(quán)力，因而征收條款也一直處于“休眠期”，并不是法院和學(xué)者廣泛關(guān)注的對(duì)象。只是到了19世紀(jì)后期，隨著第二次工業(yè)革命和城市化建設(shè)的迅速發(fā)展，美國(guó)才開始興起政府征收的趨勢(shì)。聯(lián)邦和各州政府都利用征收權(quán)來鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)上有利可圖的行為，包括經(jīng)濟(jì)設(shè)施的大規(guī)模構(gòu)建。反對(duì)者認(rèn)為廣泛的征收將導(dǎo)致尋租行為和立法權(quán)的濫用，因而主張法院對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移進(jìn)行嚴(yán)格審查。但對(duì)于法院是否

14、有權(quán)行使這項(xiàng)權(quán)力，則一直存在著爭(zhēng)論。美國(guó)法學(xué)家不時(shí)到17世紀(jì)的大陸自然法學(xué)家——如格老修斯(HugoGrotius)和普芬道夫(SamuelPufendf)——那里尋找依據(jù)和靈感，但對(duì)于“公共用途”究竟是什么仍然莫衷一是。為了抗衡征收權(quán)的濫用，法院和學(xué)者最后對(duì)征收權(quán)附加了“公共目的”限制，但很快就陷入如何界定這個(gè)概念的困境。不論如何，新的公共目的說只是相當(dāng)晚近才創(chuàng)造的理論，并不是出于制憲者的原意。[12]三、三、“公用公用”限制的有限崛

15、起限制的有限崛起既然制憲者無意對(duì)征收權(quán)的行使規(guī)定實(shí)質(zhì)性限制，“公用”條款在建國(guó)后近兩個(gè)世紀(jì)內(nèi)都沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。在19世紀(jì)上半葉，“公用”限制并不排除為了修建工廠、道路和私人土地的排水系統(tǒng)而進(jìn)行征收。在運(yùn)河與鐵路等新型交通工具開始開發(fā)之后，“公用”概念被擴(kuò)展到私人運(yùn)營(yíng)的公司，以允許立法將征收權(quán)委托給這些私人擁有的“公務(wù)企業(yè)”(publicutilitycompany)，例如煤氣、水電和電話與電信服務(wù)。這些企業(yè)根據(jù)州政府授權(quán)為社會(huì)提供公

16、共服務(wù)，為當(dāng)?shù)厝颂峁┮蚱湫再|(zhì)、地點(diǎn)或生產(chǎn)與分配方式而最好由州控制的公共物品。[13]1930和1940年代，“公共用途”概念在許多州進(jìn)一步擴(kuò)充，并被地方政府作為依據(jù)制定“拆遷”(slumclearance)計(jì)劃，通過征收貧民窟的地產(chǎn)來建造“公共住房”。到1950與1960年代，在約翰遜總統(tǒng)(LyndonB.Johnson)發(fā)起的“偉大社會(huì)”(GreatSociety)運(yùn)動(dòng)帶動(dòng)下，聯(lián)邦和各州對(duì)窮人的福利寄予空前的關(guān)注。許多地方都制定了“都

17、市重建”計(jì)劃，通過地方政府機(jī)構(gòu)征收貧民區(qū)的土地，并轉(zhuǎn)賣給私人開發(fā)商，由后者代表地方政府為窮人建造公共住房。也正是在這個(gè)時(shí)期，憲法第五修正案的“公共用途”才開始在法院發(fā)揮一定的限制作用。但無論是這個(gè)時(shí)期還是以后，法院都極少依據(jù)征收條款撤消政府的征收行為。1“公共用途”的司法解釋在1954年的重要判例中，[14]聯(lián)邦最高法院判決都市重建過程中的征收權(quán)并不違反聯(lián)邦憲法的第五修正案。道格拉斯法官(J.Douglas)的意見明確表示，國(guó)會(huì)在此行使